发达国家休闲体育政策环境发展特征、经验及启示

徐志军

（上海体育学院休闲学院，上海200438）

休闲体育强调参与者以休闲、放松、娱乐及促进健康等为主要目的。休闲体育环境则指从事休闲体育活动主体的人所处所有条件的综合体，可分为物质环境（硬环境）和非物质环境（软环境）两类，后者主要包括经济环境、科技环境、政策环境、思想观念环境、人口环境等［1］。休闲体育政策环境指休闲体育领域所颁布的各种法律法规和政策，以及它们的贯彻实施所形成的条件综合体。21世纪以来，全球性的健康问题愈发凸显：各国儿童青少年体质水平普遍有所下降，肥胖率持续攀升；网络和手机等对健康的负面影响不断加剧；老龄化社会的压力和挑战与日俱增。各发达国家为应对危机出台诸多政策，力图进一步提高体育人口比例及人均运动健身参与率，但普遍遭遇“高原瓶颈期”，其国民健康水平难以继续提高，甚至出现一定程度的下滑。上述危机在我国同样存在，但与发达国家不同的是，我国的休闲体育产业目前仍处于强劲上升期，发展潜力巨大。促进休闲体育发展的因素众多，如民众收入的增长、运动观念和习惯的养成、养老医疗水平的提升以及教育负担的减轻等，而其中首要的一点就是休闲体育政策环境的完善。我国休闲体育的健康、快速发展相对更加依赖顶层设计。借鉴发达国家完善休闲体育政策环境方面的经验，促进我国休闲体育更健康、快速地发展，是本文的出发点和意义所在。

1 发达国家休闲体育政策环境的发展阶段及特征

西方学者关于英、美、法等发达国家近现代休闲体育环境发展阶段的划分大致趋同。他们认为，发达国家近现代休闲体育环境发展大致经历以下几个阶段：政府初步引导—政府大力倡导—政府系统化干预—政府引导社会力量主导休闲体育—追求政策平衡的继续完善和深化等。

1.1 伴随工业革命政府初步引导阶段（18世纪中期—19世纪中后期）

西方工业革命开始以后，现代意义上的大众休闲体育活动在欧美国家工人阶级中率先兴起。各国进行政策鼓励并积极推动休闲体育发展，目的是减少社会混乱，降低犯罪率，促进社会稳定。如从19世纪开始，有识之士和英国政府发起了理性娱乐运动（Rational Recreation Movement）。为减少城市暴力和吸毒等犯罪现象，政府积极支持和推广有组织的休闲体育活动。英国国会于1841年通过了“城市之肺”（Lungs of the City）法案，由地方政府牵头兴建公园、广场和游泳池，以引导日渐堕落的劳工阶层的闲暇生活。19世纪下半叶，美国政府也开始推行各种政策鼓励各州兴建公园，将其作为公众的公共健康空间（health resort）。1892年波士顿成立了美国第一个城市公园管理体系“大都会公园系统”（metropolitan park system），工人阶层密集居住区附近的小型城市公园和郊区大型公园建设均得到重视［2］。

政府初步引导阶段休闲体育政策环境的特征表现为：①休闲体育并未真正进入政府公共管理视野，有限的引导和管理是政府减少社会混乱和降低犯罪率的举措之一；②政府牵头兴建了一些休闲健身场所，但规模不大，数量很少，政府直接投资非常少；③政府出台的政策具有明显的“滞后性”。

1.2 “二战”结束前政府大力倡导阶段（19世纪末—“二战”时期）

这一时期推广休闲体育活动成为政府的一个重要职责。发达国家纷纷成立政府休闲服务管理组织，兴建休闲体育场馆设施，制定政策推广休闲教育，倡导积极健康的休闲生活方式等。以英国为例，1906年实施的《公共场地开放条例》要求地方政府为休闲体育和娱乐活动提供室内外体育场地设施；1909年制定的《城市规划法》（Town Plan Act）正式将休闲性的开放空间列入土地使用范围，此后，各级政府开始大量投资建设休闲体育场地和设施；1875年和1936年的《公共卫生法案》授予城市政府和地方部门购买、租赁、规划、改善和保养土地的权利，以达到向大众提供散步、娱乐和游戏场所的目的；1937年发布的《体育训练和游憩法案》首提“游憩”一词；1939年通过的《登山法案》（Mountaineering Act）鼓励大众走到户外尤其是森林地区进行休闲活动［2］。

1919年，每天8小时工作制在欧美各国政府的推动下开始实行，这为休闲体育的兴起提供了重要的时间保障。美国政府的倡导力度相对更大。1905年成立的森林管理服务系统美国林业局（U.S.Forest Service）加速了户外运动空间的拓展；1916年成立的国家公园管理局（National Park Service）显著推动了户外休闲运动的发展。在“公共游憩运动时期”（19世纪中期到20世纪早期），美国地方政府通过不同手段增加休闲公园的数量。在20世纪30年代美国“大萧条”时期，为应对大规模失业导致的消极颓废的休闲现象和不断上升的犯罪率，富兰克林·罗斯福主政的美国联邦政府将休闲上升为国家战略，为鼓舞全国民众士气，启动了许多与游憩相关的紧急项目。例如，成立于1931年的联邦紧急救济署资助兴建了许多公园、游泳池等休闲体育场所和设施，并在需要救济的人群中雇佣了许多游憩管理人员。1931年，土木工程署在几个月内新建了3 500个游乐场和体育场，国家青少年管理部门和公共资源养护队也实施了大量与游憩设施相关的工程。1932—1937年，美国联邦政府在改善、发展宿营地、野营地、游泳池和相关设施上花费约15亿美元；公共事业振兴署投入30多亿美元在全国兴建游憩项目，其中包括12 700个游乐场、8 500个体育馆和文娱建筑、750个游泳池、1 000个溜冰场和64个跳高滑雪场。1925—1935年，美国城市游憩建筑数量增加了2倍［3］。

1936年，法国政府明确提出所有人都有享受带薪休假的权利，并宣布铁路和公路运输降价40%［3］，倡导成立“青年旅社”，推行旅游支票制度等，这些举措大大促进了户外尤其是雪地休闲体育活动的开展。

政府大力倡导阶段休闲体育政策环境的特征表现为：①政府通过相关政策大力倡导休闲体育的开展；②政府行为的主要目的不是促进身体健康和经济发展，而是降低犯罪率，进行社会控制，引导社会有序发展；③各国政府出台相应的法律法规支持休闲体育发展和公园建设，并进行直接投资兴建休闲体育场馆和公园等，但力度、幅度还不够大。

1.3 “二战”结束后政府系统化干预阶段（“二战”结束—20世纪70年代末）

这一时期的休闲体育真正全面开启，为后续快速发展奠定了坚实基础，一般被称为“休闲的福利（recreation welfare）时期”。发达国家中央和地方各级政府全面干预体育，大规模投入资金进行基础设施建设。游憩、公园和休闲服务从政府职责、非营利性机构或商业服务中一个相对较小的领域发展成为大型综合性事业。“二战”结束后，发达国家政府推进休闲体育活动的政策趋于系统化，政府权限进一步明确。从20世纪60—70年代开始，各国在制定各项社会、经济、科技政策时，均将休闲体育作为一个不可或缺的重要内容加以考量。

英国于1946年设立国家公园，1949年发布《国家公园与乡村开发法案》（National Parks and Countryside Development Act），提出设立地方规划机构，为国家公园游憩活动提供膳食、野营地点以及休闲服务；1963年宣布对休闲体育志愿者组织增加财政援助。20世纪70年代后期，英国开始实施在每个社区建设“一个体育中心，一个游泳池”的计划；1975年颁布《体育及康乐活动白皮书》（White Paper on Sports and Recreational Activities），提出增加休闲体育活动，并将体育和休闲服务确认为政府公共服务的一部分。

美国政府自20世纪中期开始提倡为呼吸“新鲜空气”开展野营活动，鼓励城市的孩子去农村郊游；户外娱乐资源评估委员会（Outdoor Recreational Resources Evaluation Committee）开始定期发布本国的休闲资源调查和国民参与情况。

德国奥林匹克协会于1960年颁布“健康、娱乐、休闲的黄金计划”，规划了不同规模社区内体育设施的整体装备指标，并耗资63亿马克为不同规模的社区建设体育场地和购买体育设施。在该计划通过约15年后，新建体育馆15 900个，室内游泳池3 000个，室外游泳池2 400个，儿童游乐场31 000个［3］。这些场所低价或免费供给体育俱乐部和学校使用。大多数体育俱乐部成员每月只需支付10~15马克的会费，即可享用这些场地和设施。

1965年挪威体育联合会发表了《挪威大众体育战略目标》，提出努力使每个公民都能在闲暇时间就近参与体育活动，享受体育的乐趣。1976年，《欧洲宪章》明确指出“全民参与体育”是所有欧洲国家福利政治的一部分［3］。

日本政府于1952年倡导成立了学校旅行协会，鼓励青少年学生开展旅行、社会考察和野营等活动；1966年倡导建立了森林国家露营地系统；1975年倡导成立了第一所国家户外学习中心，为青年户外教师和教育工作者提供培训［3］；1978年日本劳动部开始实施“全面健康计划”（Total Health Plan），以促进中老年工人的健康。

此外，各国政府开始广泛推行每周5天工作制，以公共休假制度、法定假日制度和带薪休假制度为主要内容的多层次休假制度基本得到贯彻执行。

政府系统化干预阶段休闲体育政策环境的特征表现为：①政府的政策干预不仅力度继续加大，而且趋于系统化，各种休闲体育政策法规相继出台，不断完善并成为一个有机的体系；②休闲和体育作为福利政治的重要内容被高度重视，政府对休闲体育的直接投资力度加大；③政策扶持体育俱乐部蓬勃发展，助推休闲体育逐渐成为人们日常生活的重要组成部分。

1.4 政府引导社会力量主导休闲体育阶段（20世纪80年代—20世纪末）

20世纪70年代被称为西方的“运动权利”时代，政府大力投资和干预体育运动，但民众逐渐对政府干预产生的官僚主义、低效率、浪费以及不公平等现象产生不满，要求进行改革。发达国家在20世纪70年代末—90年代初普遍经历了一轮经济衰退，政府难以长期维系像前一时期那样“重金”投入体育，于是，休闲、娱乐和体育政策又开始了一定程度的回归和调整。

该时期是公共休闲服务的“市场化”时期，由“休闲的福利”（recreation welfare）转向“福利休闲”（recreation as welfare）。各国纷纷将重点转向引导社会投资、引入竞争机制，出台了影响休闲供给的主要法律——强制性招标法。政府向商业团体开放公共休闲领域管理权限，商业操作取代官僚化管理，工作效率有所提高。休闲被视为发展经济的一种新机遇和新工具，促进了社会就业和稳定。1988年英国颁布《运动与休闲设施竞争条令》和《强制竞争性投标条例》，为公共休闲服务组织带来经济利益，促进了管理结构的优化［4］。同时，这一时期发达国家体育彩票的发行是促进休闲体育发展的重大举措，通过体育彩票基金购买的休闲体育设施被用于公共服务。体育彩票基金逐渐成为休闲体育重要的资金来源之一，在多个国家甚至超过了政府的直接投资。在此时期，各国休闲体育管理机构纷纷成立。如：1990年，西班牙重新制定并颁布了《体育法》，成立休闲体育管理部；1981年5月，法国组建了空闲时间部；1983年3月，澳大利亚成立体育余暇观光部［2］。

政府引导社会力量主导休闲体育阶段休闲体育政策环境的特征表现为：①社会力量和商业资本成为发展休闲体育的主导，管理效率和社会经济效益明显提升；②体育彩票基金成为政府长期可持续投资休闲体育的最重要资金来源之一；③政府、非营利性组织和企业形成了三足鼎立的格局，互相监督、制衡、配合，共同促进休闲体育发展。

1.5 追求政策平衡的继续完善和深化阶段（21世纪初至今）

进入21世纪，发达国家纷纷进入“休闲时代”。休闲和积极娱乐成为发达国家社会和经济发展的重要推动力。这一时期各国休闲体育政策延续前一阶段的模式，并在此基础上查漏补缺，对重点区域和人群（老弱病残、女性、少数民族、移民群体等）实施一定的政策倾斜［5］。

2000年以来，各国纷纷制定新的休闲体育目标和规划，如美国“健康公民2000”（Healthy People 2000）、澳大利亚“活跃澳大利亚”（Active Australia）、加拿大“活跃生活”（Active Living）、英国“面向一个活跃的民族2016—2021”（Towards an Active Nation：Strategy 2016-2021）等。从政策内容看，加拿大的《加拿大体育政策》（2002年）和《促进体育活动和体育的法案C-12》（2003年）要求国家增加对大众体育的重视和投资，提高人们休闲体育的参与率，降低肥胖率。

2000年9 月，日本教育、文化、体育、科学和技术部（MEXT）颁布了21世纪前10年的体育总体发展规划——《促进体育的基本计划（2001—2010）》（2006年修订），其中提出的大众体育政策目标是“使50%以上的成年人每周至少参加1次体育活动”，“实现终身体育参与，所有公民可以随时随地根据自己的体力、年龄、技能、兴趣和目标享受运动”。为了实现这一目标，提出以下2项措施：①到2010年在每个城市至少建立1个综合性社区体育俱乐部（CCSC）；②在每个地区发展至少1个涵盖广泛人群的体育中心。日本卫生、劳工和福利部（MHLW）于2000年发布了《21世纪国家健康促进战略》，其10年政策目标是“实现健康光明的老龄化社会”，提倡全民参与体育活动和锻炼，以增强体质，减少疾病，降低治疗成本。在MEXT提交的“活力日本体育项目”中，2011财政年度的特别预算旨在通过54亿日元的资金促进社区体育的发展。2012年3月颁布的“基础体育计划”提出把日本打造成“领先的体育国家”，将重点从“体育发展”转向“通过体育发展”［6］。

追求政策平衡的继续完善和深化阶段休闲体育政策环境的特征表现为：①在继承前一阶段政策的基础上继续稳步推进；②将体育参与当作应对社会老龄化、增进健康和降低肥胖率的重要手段；③更加注重经济不发达地区和弱势群体的体育参与机会，更加追求体育覆盖面和社会公平，体现体育权利、管理效率与投资效益并重。

2 发达国家休闲体育政策环境的发展经验

2.1 以政府为主导投资建设大量公共体育场所和设施

大多数发达国家的法律政策将大力投资公共体育规定为政府的责任。政府拨款是公共体育经费的主要来源之一，而且地方政府投资一般高于中央政府。20世纪90年代，地方政府财政拨款占政府总投资的比例：德国、英国、瑞士高于90%，瑞典、丹麦、芬兰介于80%~90%，法国、比利时、西班牙介于70%~80%［7］。虽然英国体育资金来源渠道较多，但政府拨款仍占主导地位，2009年度用于支持社区体育发展的经费约为3亿多英镑，其中，国家财政拨款1.25亿英镑，彩票销售收入1.35亿英镑，民间募集和家庭消费0.5亿英镑；地方政府对公共体育事业的支出更大，每年高达20亿英镑，并以约4%的速度增长［8］。尤其是“二战”结束后的30多年内，政府直接投资为各国休闲体育的快速发展奠定了重要基础。即便在后来逐渐形成了政府、社会、市场和个人合力举办体育的融资模式，且政府拨款力度逐渐削减的情况下，发达国家政府体育投资占国内生产总值的比例依然高于1%。此外，发达国家政府对大众体育的投资一般远高于竞技体育，如英国政府每年用于发展大众体育（包含学校体育）和竞技体育的资金比例为4∶1［9］。

各国政府对休闲体育的投资主要集中在两方面：①公共体育场所及设施修建和维护；②对体育协会以及非营利性体育俱乐部的补贴。20世纪末，约62%的德国体育俱乐部使用政府修建的公共体育设施，包括体育馆、运动场、室内外游泳池、室内田径馆等；英国各地方政府每年投资约14亿英镑用于修建和管理公共体育设施，约38%的体育俱乐部租用政府的体育场馆和设施［2］。在北欧高福利国家，大多数休闲体育场馆和设施由政府出资建造并维护。2013年，丹麦地方政府在体育领域的投资总计约4.25亿欧元，其中大部分用于公共休闲体育设施；2010年，瑞典地方财政在体育领域的投资约4.9亿欧元，其中，3.6亿欧元被要求用于公共休闲体育设施建设，1.3亿欧元用于组织休闲体育活动；截至2011年，芬兰75%的休闲体育设施由地方政府建造和维护［3］。

2.2 将较高比例的彩票基金用于发展公共体育

1994年彩票基金被引入公共体育领域并取得成功。这种商业模式广泛依赖于民众的“赌博”热情，能稳定且源源不断地提供资金支持。此外，多数国家彩票基金资助公共体育的比例相当可观。有些国家将该类政策上升到法律层面予以保障，如英国通过了《国家彩票法》，日本通过了《体育促进彩票法》。

英国销售额最大的国家彩票收入的28%被用于公益事业，其中约16.67%被用于体育事业。1994—2000年，英格兰将11.2亿英镑的彩票基金注入体育事业，超出了政府财政部门的支持额［10］；1995—2009年，英国全国性体育运动协会NGBs的代表机构——体育与娱乐联盟从国家彩票收入中获得了27.77亿英镑的资金［3］。在瑞典，政府对体育组织的资助也主要来自彩票基金，体育组织还可以从自己的彩票中获益，2008年瑞典彩票基金的估计价值约为4 500万欧元［3］。芬兰体育资助几乎全部来自国家彩票基金，如2012年国家体育津贴为1.537亿欧元，全部源于国家彩票基金；芬兰教育和文化部多年来一直通过国家彩票基金对多家体育俱乐部进行财政补贴，2013年补贴总额为385万欧元［3］。在丹麦，彩票基金的25%被用于国民共同利益，体育组织能得到其中的一半；2013年，丹麦将大约1.22亿欧元的彩票收入投入体育事业，其中最大的份额流向了体育运动组织和协会［3］。1970—2005年，德国体育联合会从彩票中获利累计达7.5亿欧元［3］。

2.3 积极引导社会力量和市场共同发展休闲体育

20世纪80年代以来，发达国家休闲体育政策产生较大的转型，政府逐渐退居“幕后”，主要负责宏观调控，而社会力量逐渐走到“台前”成为主导力量，这样的格局一直维系到现在。1988年英国的《强制竞争性投标条例》开创了鼓励社会资本进入休闲体育市场的“先河”，之后各国纷纷效仿，政府转变为半“隐形人”，主要职责为保证社会公平竞争和保障民众体育权益。为此，发达国家出台了许多法律和政策鼓励社会资本介入体育领域。以日本为例，1987年颁布了《综合度假区暂行法》，鼓励社会资本在高质量的自然环境中开发度假地，尤其鼓励在偏远地区发展大型度假村、运动游憩基地、主题公园等。1992年5月，日本国际贸易和工业部颁布了《会员合同合理化法》，以保护度假地会员制投资人免受“无德”商人的侵害，其中包括一项对保证金的维持措施［3］。发达国家主要通过大量体育行业协会、体育集团大公司、基层俱乐部以及体育公益组织等开展休闲体育活动，政府则通过税收优惠政策、直接财政补贴和捐助许可政策等对其进行扶持。

2.4 大力扶持基层非营利性休闲体育俱乐部

发达国家休闲体育组织和服务主体是数量庞大的基层俱乐部，这些体育组织是高度自治的，被要求排除政治功能，能享受税收优惠政策。它们又有非营利性俱乐部和商业俱乐部之分，前者常常能获得政府大量补贴，免费或低价使用公共体育场馆和设施，且大多可接受社会捐助。2012年，德国体育俱乐部达到9.1万余家，其会员占总人口的1/3以上，其中非营利性俱乐部的税收基本被免除。此外，它们能获得每年约35亿欧元的政府补贴（占其收入的9%以上），以建设体育设施、支付教练员工资等，大大降低了俱乐部成员的会费。德国规定公民可以从他们的税基中扣除其捐赠，从而将他们的所得税责任减少50%。此外，俱乐部还可获得地区/社区公共补贴，约占所有收入的9%［11］。

芬兰《体育法》规定了国家对体育俱乐部进行补贴。芬兰2016年约有540万人口，有超过1万个体育俱乐部，其中绝大多数体育俱乐部是非营利性的。芬兰地方政府每年拨出约6亿~7亿欧元的税收主要用于支持非营利性体育俱乐部，享受此补贴的俱乐部数量约为6 000~7 000个。1968年，挪威颁布《休闲法》，要求地方政府批准志愿协会，其中绝大多数为体育俱乐部，可免费使用公共设施［11］。法国2016年有164 137个体育俱乐部，基本可以免费使用政府和城镇社区提供的体育场地和设施［11］。2005年4月，美国开始执行社区业余体育俱乐部80%的减息政策［11］。

瑞典2015年大约拥有2万个体育俱乐部，其会员接近瑞典总人口的1/3，瑞典政府每年的公共补贴约占非营利性体育俱乐部总收入的24%［12］。英国地方政府可以使用自由裁量权，允许对体育俱乐部减免100%的税率；2015年英格兰约有8.5万个体育俱乐部，如果它们是非营利性质或拥有“社区业余体育俱乐部”（CASC）的身份，将自动获得80%的体育场馆和设施使用折扣，而英格兰至少有6 715个体育俱乐部拥有CASC身份［13］。

2.5 重视并积极引导休闲体育与基础教育相结合

发达国家非常重视通过基础教育为青少年形成终身体育兴趣打下基础。这些国家校内体育课程、体育赛事、课余体育活动、户外远足露营、校内体育兴趣小组乃至少年团等发展较好，体育类活动和组织在校内受欢迎程度较高。政府出台各种政策促进体育俱乐部或社区体育中心与学校之间的联系。学生多为俱乐部会员，享受优惠，同时俱乐部协助学校开展体育教学、培训及活动等。芬兰每年有35万儿童青少年享受体育俱乐部和联合会的服务，约1/4的芬兰人在19岁之前参加过体育俱乐部活动。超过60%的德国儿童青少年为体育俱乐部会员［14］，德国非营利性体育俱乐部对儿童青少年会员收费较低，50%的非营利性俱乐部每月收取会员费为儿童最多2.5欧元、青少年最多3.1欧元，远低于成年人的6.2欧元［15］。

日本《促进体育的基本计划（2001—2010）》提出，通过彩票资助学校的课外俱乐部，增加学生体育课之外的体育参与机会。21世纪初，瑞典政府启动并投资了2个大型项目：2002—2006年的“握手”项目（投资1亿欧元）和2007—2011年的“提升体育”项目（投资2亿欧元）［16］，其目的是鼓励体育组织加强与基础教育学校的合作，加大对儿童青少年（尤其是女童）体育的投入，预防吸毒，降低体育参与费用。2017年英国的调查结果显示，超过40%的体育俱乐部与学校合作。德国约27%的体育俱乐部与学校合作，近12%的体育俱乐部与幼儿园/托儿所合作［16］。丹麦的《休闲娱乐法》（Leisure Recreation Act）规定，政府对儿童青少年的文化和体育活动提供财政支持，体育协会和俱乐部无须为儿童青少年使用公共场馆和设施付费［2］。2015年，澳大利亚联邦政府推出“运动学校”计划，其特色之一便是将学校与体育俱乐部紧密联系，实现学生在学校体育与社区体育之间的过渡［16］。调查［17］结果显示，超过70%的美国成年户外运动爱好者曾在学校参与过户外运动课程，这也成为他们成年后继续参与户外运动的主要原因之一。

2.6 引导并鼓励家庭成员共同参与休闲体育活动

发达国家重视并鼓励家庭成员共同参加体育活动，并推出诸多优惠政策和活动计划。在德国，约61%的非营利性体育俱乐部施行家庭低价入场费制度。德国体育“黄金计划”注重以家庭为单位的奖励机制，1985年实行并延续至今的“家庭体育奖章制度”是推动全民健身的有效手段。“行动中的家庭”是由德国国家体育协会和国家各专业协会主办、德国保险公司AOK资助的典型家庭体育活动，在推出当年全国就举办了8 000多次大型家庭体育群体活动。德国奥林匹克体育联合会为推动家庭体育开展制定了《家庭体育指南》。美国社区中心为鼓励低收入家庭参与社区体育，推出参与福利奖金制度，对符合资助条件的家庭支付最高1 000美元的奖金。加拿大《体育参与计划》明确规定，16周岁以下青少年的父母可申请免交500加元税额，用于子女的体育活动与健康开支［18］。

政策助力是发达国家家庭体育健康发展的重要影响因素。皮尤研究中心（Pew Research Center）数据显示：2013年美国夫妻带着子女以家庭为单位参与户外运动的群体占总数的55%，而大多数人参与户外运动除了锻炼身体外，增加陪伴家人和朋友的机会也是重要原因［19］。2015年底发布的《社会与人口趋势报告》（Social & Demographic Trends）显示，在美国子女参与各种体育活动的家庭占73%，参加音乐、舞蹈等艺术课外班的占54%，而参加各种知识性补习班的只占36%［20］。

2.7 在安全事故归责中重视保护活动发起者、组织者和同伴利益

关于体育运动安全事故处理，发达国家的相关立法普遍秉持如下理念和做法：由于体育活动参与具有对抗性和风险性，自愿参加的体育活动应被认定为自甘风险行为，除非行为人有严重的违规或故意加害行为，正常活动中的普通伤害不构成侵权，一般不追究民事责任，而是通过完善的社会保障、商业保险等将风险合理转移。当然，可依据具体情形，给予受害人一定道义上的抚慰金。

《埃塞俄比亚民法典》第2068条是对发达国家上述观念的典型概括，它规定：在进行体育活动的过程中，对参加同一活动的人或在场观众造成伤害的人，如果不存在任何欺骗行为或对运动规则的重大违反，不需要承担任何责任［21］。这样的法令有利于保护体育活动的发起者、组织者和同伴，这也是发达国家主要通过组织而非散客自助形式鼓励民众参与体育活动的重要原因之一。根据美国户外产业基金会（Outdoor Industry Foundation）2015年发布的数据，2014年美国约有1.41亿人参与户外运动，每位参与者平均参与83.4次，其中，露营人数达到1 500万人［20］。在户外运动和游憩事故归责领域，上述法律法规同样适用，此外还有不少配套的法律政策共同对发达国家户外休闲运动的开展发挥了重要的保障作用。

2.8 基于绩效评价体系提升政府效率

对政策及其效果的监督和评价也属于政策体系的一部分。发达国家有相对比较完备的政府工作绩效评价体系，经过多年的实践，这套评价体系具备成熟的内容与标准，通过比较客观、公正和精准的综合评判，实现体育公共财政的优化配置。完备的政府绩效评价体系是社会真正成熟的重要标志，能有效抑制腐败，提高公共事业服务水平和质量，实现效率最大化，其及时的反馈系统有助于促进政府政策的动态调整［22］。例如，1993年美国出台的《政府绩效与结果法案》用以规范联邦政府对公共体育服务的绩效，其评价重视效率与结果。之后，美国实行“公共服务合同出租制”，通过创新现有评价方式，借助市场竞争机制与自愿服务机制的推动，将很多体育公共服务出租给私营企业或非营利性机构［23］。英国实施政府体育绩效评价和体育公共财政政策绩效评价，体育公共支出绩效评价已经细化到“国家或区域—郡—社区”3个层级进行［24］。

3 对我国休闲体育政策环境发展的启示

3.1 我国休闲体育政策环境存在的问题

改革开放以来，特别是经过近20年的发展，我国生产力和民众的生活水平有了质的提高。自20世纪90年代中期开始，城市工薪阶层休闲需求明显提升；加之每周5天工作制和每天8小时工作制的落实，城市中各种健身场馆和体育俱乐部陆续出现，休闲体育蓬勃发展。

为应对现实需求，各种促进休闲体育快速发展的法律法规和政策迅速出台。相关法律法规有《中华人民共和国劳动法》（1994年）、《中华人民共和国体育法》（1995年）。相关政策包括：国务院颁布的《职工带薪年休假条例》（2007年）、《全民健身计划纲要》（1995年）、《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（2014年）、《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》（2016年）、《关于实施健康中国行动的意见》（2019年）和《关于加强全民健身场地设施建设发展群众体育的意见》（2020年）等；国家体育总局颁布的《体育产业发展“十三五”规划》（2016年）、《关于印发关于进一步加强和规范体育领域事中事后监管的若干意见的通知》（2019年）、《体育规划管理办法》（2019年）和《关于大力推广居家科学健身方法的通知》（2020年）等；政府部门联合颁布的《体育彩票公益金管理暂行办法》（1998年）、《山地户外运动产业发展规划》（2016年）、《水上运动产业发展规划》（2016年）、《冰雪运动发展规划（2016—2025）》（2016年）、《进一步促进体育消费的行动计划（2019—2020）》（2019年）、《进一步加强残疾人康复健身体育工作的指导意见》（2019年）和《中央集中彩票公益金支持体育事业专项资金管理办法》（2020年）等。近些年地方政府出台相关政策越来越密集，力度越来越大。如深圳市和上海市推出的“健身卡7天冷静期”政策、江苏省的“健身卡15天冷静期”计划、浙江省颁布的《浙江省户外运动纲要（2019—2025）》等，对当地休闲体育健康快速发展都发挥了重要作用。经过快速“补课”，我国已经构建起休闲体育法律政策宏观框架，形成了大致能应对现实需求的政策环境体系。

从总体来看，我国政策环境还滞后于社会实践，未能很好地起到引领休闲体育快速发展的作用［25］，具体表现在：①政策偏产业，轻福利；②部分政策太笼统，不够具体化，难以落实；③政策空缺领域较多，缺乏责权利具体划分与政策落实监督、绩效评价方面的规定；④更新修订和废止工作滞后，如现行《体育法》的修订工作相对滞后；⑤不同部门、不同级别政策不统一的现象时有出现。参照发达国家经验，具体不足概括如下。

3.1.1 政府投资的力度、方向及效率有待优化

虽然近些年政府持续在公共体育场馆设施建设领域发力，如通过“百姓健身步道”“智慧体育公园”“百姓健身房”“社区市民健身中心”“市民体质监测中心”等的建设，2019年底我国人均体育场地面积提升至2.08 m2，较之前有了大幅增长［26］83。但我国国土面积庞大，人口众多，目前拥有的人均休闲体育场地面积与发达国家相比还有不小的距离（2010年美国人均为16 m2，日本为19 m2）。总体而言，改革开放以来，我国大多数政府体育投资被用于大型高水平竞技体育场馆及设施建设，而用于实用性强、受众广的中小型群众健身场馆的经费较少，用于户外游憩路线、露营基地和户外运动基地建设的经费更少。

发达国家每年政府体育经费在国内生产总值占比均在1%以上，我国在这方面与之差距还较大。目前我国也将体育彩票公益金的一部分用于发展休闲体育，但其规模与发达国家尚有一定差距。由于国情不同，我国的体育彩票在彩票中只占较小部分，其公益金返还到休闲体育领域的也较少。此外，我国彩票公益金使用的透明度、效率、监督举措等均亟待优化。

3.1.2 对社会资本和体育俱乐部的支持力度有待提升

较之发达国家，我国对于社会资本的支持力度相对较小，这严重阻碍了我国休闲体育产业的发展。我国纯社会资本投资的休闲体育场所和设施占比相对较少，企业参与体育产业的比例较低。其中，大型体育场馆和户外休闲运动基地建设资金相对更加匮乏。我国大众休闲体育的参与以散客自助形式为主，缺乏有效组织，户外山水游憩更是如此；体育俱乐部能普遍享受的优惠政策较少，正式注册运营的民营体育俱乐部无论是数量还是质量都有较大发展空间。

3.1.3 休闲体育消费定价偏高影响大众参与积极性

在休闲体育参与群体中，发达国家民众在休闲体育交通、景区门票乃至运动健身场馆等项目上的人均花费占收入比重通常比我国民众要低。我国民众用于休闲体育的交通以及燃油费用成本较高，这对于以散客自驾游为主要特征的户外山水游憩活动影响颇大。我国多数运动场馆的收费定价相对于广大民众的收入而言偏高。2014年国家体育总局和财政部联合实施“大型体育场馆免费低收费开放”工作以来，政府该项拨款平均每年都在9亿元以上，惠及场馆达1 000个以上［26］87-88，但这些政策所惠及的多是中西部地区少数场馆和少数民众。

3.1.4 户外运动和游憩安全责任认定法规亟待出台

目前该领域的安全事故归责无专门的法律依据，通常依据《民法通则》《合同法》《侵权责任法》以及有关的司法解释进行裁决。这些法律在户外运动和游憩领域的应用存在一定的适用缺陷［27］。从实际案例看，很多地方法院进行户外运动安全事故归责时在一定程度上存在迎合大众心理、偏袒受害个体的倾向，活动发起者、组织方和同伴的利益经常得不到保护，这对休闲体育的开展非常不利。据中国户外联盟统计数据，截至2019年11月底，我国户外运动爱好者约为1.3亿人，其中活跃分子达到6 000万人［26］140，大多数户外运动和游憩以散客自助游为主，这与组织者担心承担过多风险和责任密切相关。此外，我国户外运动事故赔偿领域的相关社会保障和商业保险机制尚未建立，阻碍休闲体育活动的全面开展。

3.1.5 休闲体育相关政策有待深入贯彻落实

目前，我国休闲体育相关政策的运行机制不够完善，缺少有效的监督和评价体系，目标达成度亟待提高，地方保护主义在一定程度上仍然存在。例如：①休假制度落实不力。部分民营企业员工被迫加班加点，带薪年假执行“打折扣”现象较多。《2013年国内旅游者意愿调查报告》显示，影响旅游信心的主要因素中“是否有足够的假期和时间”（31%）排在第1位［28］。②户外运动和游憩消费环境的安全性不够。地方保护主义导致很多政策的执行“大打折扣”。《2017年中国旅游者意愿调查报告》显示，在影响旅游休闲出行质量和感受的因素中，31%的旅行者最关注安全因素，占比最高［29］。③机关、事业单位体育场地和设施向社会公众开放执行情况不理想。④社区体育场地设施不足。我国对于新建社区绿地面积及体育中心建设标准均有一定要求，但在实际执行中问题较多。

3.2 优化我国休闲体育政策环境的建议

3.2.1 调整政府直接投资的分配方式、力度及方向

政府对休闲体育投资的力度应大幅度提升，借鉴发达国家的体育经费分配方式，调整全民健身计划与奥运争光计划的政府投资比例。建议对我国福利彩票和体育彩票公益金的分配模式进行调整，增加对休闲体育的投入。基于目前我国体育彩票的发展程度，建议将体育彩票公益金全部用于休闲体育事业（目前我国体育彩票公益金反哺休闲体育和竞技体育的比例大致是6∶4），而将规模更大的福利彩票公益金的一部分投入竞技体育事业。在投资方向上，建议重点投资建设实用性强、受众广的中小型体育场馆和户外运动基地及线路。

3.2.2 提升对社会资本和体育俱乐部的支持力度

发达国家社会资本在休闲体育投资上远超政府投资，在组织和管理层面更是“主力军”。我国应充分调动社会力量，尤其是社会资本广泛参与发展休闲体育。为此应加快政府职能转变，持续推动“放管服”改革，实施负面清单管理，减少事前干预，加强事中、事后监管等；加大优惠政策力度，且保持政策的长久稳定。鼓励社会资本兴建休闲体育场所和设施，大力扶持休闲体育俱乐部，在土地使用、税收、水电费等方面进一步加大优惠力度，甚至直接给予财政补贴；鼓励社会资本组织体育赛事。

3.2.3 调低休闲体育消费定价，降低参与成本

增加城市免费公园尤其是大型公园的数量。降低景区的门票价格，甚至取消很多较低级别景区的收费政策；对一年内多次光顾某一景区运动健身的游客给予一定的价格优惠。降低公路过路费价格和燃油费价格，达到预定收费年限的公路应取消收费，取缔地方公路违规乱收费行为。建议在控制休闲体育场馆收费定价的基础上，通过直接补贴场馆或俱乐部的方式降低民众参与成本。

3.2.4 出台户外运动和游憩事故责任认定法律法规

出台该领域专门的安全事故归责法规或在《体育法》修订时加入户外运动伤害责任认定具体条款，并加以阐释。借鉴发达国家经验，保护户外活动组织者、发起者和同伴的权益。同时，完善户外运动事故赔偿机制，经济赔偿主要通过社会保障和商业保险完成，加大对保险公司依法赔偿的监督力度。

3.2.5 建立有效的行业信誉体系和规范

建立权威的信誉评价平台和体系。定期公布信誉排行榜，曝光不良企业、俱乐部、宾馆、饭店乃至个人。建立行业规范和质量标准，在服务提供、技能培训、活动管理、设施建设、器材装备制造等方面提高产业标准化水平。针对飞行营地、山地户外营地、徒步路线、自驾房车营地、户外急救中心、自行车路网、徒步骑行服务站等不仅要出台国家级规范，更要建设一批示范样本。建立统计制度和指标体系，形成休闲体育行业监测机制。

3.2.6初步建立政策落实监督机构和政策绩效评价体系

监督机构可以由政府人员、群众代表、律师和媒体人员等多方成员组成，重点监控：①民营企业休假制度落实情况；②地方保护主义和各种“宰客”、乱收费等违法行为；③社区开发商落实休闲体育中心建设标准情况；④户外景区及运动健身场所收费标准；⑤机关、事业单位场馆设施向社会开放情况。某些监督结果应在相关平台公布，便于民众查看。应由独立的第三方专业机构负责对政府政策绩效进行评价，形成多层级的评价体系。评价内容的重点包括政府公共体育投资的合理性、公平性、覆盖面、透明度及效率等。