法治化：边疆治理现代化的集中体现*以有关新疆系列白皮书为视角

申艳红

（新疆大学 法学院 新疆 乌鲁木齐830047）

改革开放以来，中国开启了建设社会主义市场经济的进程，经济体制改革与政治体制改革并进，建设社会主义法治国家成为我国现代化发展目标。“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”，[1]（P36）国家治理的核心要义在于制度之治，现代法治追求的是以良法善治为核心的制度化治理，是国家治理模式从传统治理向现代化治理转型的典型途径。[2]

在新疆的治理上，国家秉承着坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，用制度来保障人民当家作主，保证人民依法享有广泛的政治权利和自由、依法通过各种途径和形式管理国家各项事务。在社会建设领域，加快建设法治社会，以法治来保障和改善民生、推进社会治理体制创新，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善和社会救助等方面的法治体系。新中国建立以来，新疆的治理取得了举世瞩目的成绩。我国政府从2000年以来通过发布若干有关新疆的白皮书，向国人、向世界展示了我国边疆治理的骄人成绩，而这样良好稳定治理局面的达成，充分体现了法治在边疆治理体系和治理能力现代化上的作用和实效。本文通过改革开放以来，我国中央政府发布的有关新疆系列白皮书，对新疆治理中公民基本人权保障历程进行回顾，总结法治逻辑在边疆治理中的运用和体现，阐明法治化是国家边疆治理现代化的集中体现。

一、中国政府发布的若干有关新疆白皮书概况

（一）白皮书发布概况

白皮书是政府或议会正式发表的以白色封面装帧的重要文件或报告书的别称。“白皮书”最早源于政府部门对某个专门问题的特定报告，通常这种报告在印刷时不作任何装饰，封面也是白纸黑字，所以称为“白皮书”。这些白皮书作为代表政府立场、讲求客观、观点明确、文字简练、没有文学色彩的官方文件，发表对现实或未来政治、经济、社会某一方面的理解和认知，其看法和观点具有一定的代表性和权威性。在不少国家，政府发布报告时使用白皮书已基本成为惯例，白皮书已经成为国际上公认的正式官方文书。①政府发布“皮书”除了白皮书外，还有蓝皮书、绿皮书、红皮书等，白皮书是由官方制定发布的阐明及执行的规范报告。蓝皮书是由第三方完成的综合研究报告。绿皮书是关于乐观前景的研究报告。红皮书是关于危机警示的研究报告。

我国政府自1991年发布第一部白皮书以来，截至2021年，国务院新闻办已发表了涉及国家民主法治、人权、军事、宗教、人口、能源、环境、食品药品安全、互联网等方面，以及西藏和新疆等地区发展方面的100多部白皮书，全面准确地介绍了中国政府在这些重大问题上的政策主张、原则立场和取得的进展，不仅有利于国际社会增进对中国的了解和认识，而且对国内发展有积极的总结和推动作用，受到国内外的高度关注。

这些白皮书中，除了20世纪90年代以来发布的8个有关西藏的白皮书之外，进入2000年以来，国务院新闻办发布的白皮书中，涉及边疆发展最多的就是有关新疆发展的白皮书，数量达到11个之多，分别是《新疆的历史与发展》（2003）、《新疆的发展与进步》（2009）、《新疆生产建设兵团的历史与发展》（2014）、《新疆各民族平等团结发展的历史见证》（2015）、《新疆的宗教信仰自由状况》（2016）、《新疆人权事业的发展进步》（2017）、《新疆的文化保护与发展》（2018）、《新疆的反恐、去极端化斗争与人权保障》（2019）、《新疆的若干历史问题》（2019）、《新疆的职业技能教育培训工作》（2019）、《新疆的劳动就业保障》（2020），同时还发布有3个有关民族、宗教、人权法治保障的白皮书，都涉及边疆治理尤其是新疆改革开放以来边疆治理所取得的成就。②中国政府发布的有关民族、宗教等方面白皮书：《中国的民族政策与各民族共同繁荣发展》（2009-09-27）、《中国人权法治化保障的新进展》（2017-06-01）、《中国保障宗教信仰自由的政策和实践》（2018-04-03）。

（二）有关新疆系列白皮书发布的背景及意义

长期以来，西方敌对势力从未停止对中国的意识形态领域渗透战略，特别是进入信息全球化时代以来，西方更加注重利用新媒体带来的传播便利，以及中国“战略机遇期”和“矛盾凸显期”重叠的历史条件，加大对中国意识形态领域的渗透力度。西方媒体长期以“保护人权”为借口，指责中国的民族政策、宗教政策，中国发布系列新疆白皮书，有力回击西方对中国的歪曲报道。有关新疆系列白皮书，在国内外引起广泛深刻的反响，有助于国际社会客观了解中国，特别是国家治理和法治方面的建设。了解中国的国际人士给予了中国公正的评价，但是在国际社会中，由于多种原因，也确实有些人对中国的边疆治理情况不了解，甚至有误解。尤其近年来某些国际势力对中国治理方面的情形进行歪曲和攻击，制造散布了不少谣言，一些西方势力对我国人权状况的歪曲和攻击，也主要是集中在边疆治理及人权方面。为了增进了解，消除误解，驳斥谣言，有必要将中国边疆治理的真实情况，向国际社会公布。

历次有关新疆白皮书的发布，是顺应国际国内发展形势，充分运用事实胜于雄辩的原理，用实际治理措施及其收到的治理成效阐明我们的国家治理能力和治理成效，向国际社会和我国人民展现了政府的治理措施和对公民权利的保障。这种系列白皮书的形式，已经形成了国家边疆治理方略下呈体系化的发声进路。通过实践的不断完善和推进，国家边疆治理体系和治理能力不仅得到了有力的建设，而且边疆历史发展和实践也证明了我国边疆治理方略和制度的有效性。新疆的发展与进步不仅昭示了边疆人民的权益和福祉得到了不断提高，而且也向国际社会昭示了我国国家治理能力的提高和运用法治之治的正义性。由于国际社会中有人始终以新疆治理，作为有针对性打击我国治理措施的靶子，国家通过边疆治理系列白皮书的形式，从国家层面通过对我国边疆治理的客观阐述，展现我们的理念、措施及成就，这不仅让世界和中国人民更加了解新疆，而且令国际上恶意诋毁和歪曲我国边疆治理的谣言不攻自破。

二、有关新疆系列白皮书中法治建设的具体体现

中国自改革开放以来，在社会治理尤其在边疆治理上，运用法治化的治理模式，进行了系统化的建设，法治理念和精神得到集中体现和彰显。自2003年我国政府首次以权威的白皮书《新疆的历史与发展》形式系统介绍和展现新疆作为中国不可分割的一部分以来，截止到目前，中国政府共颁布了关于新疆治理的11个白皮书。其中白皮书中以“发展”为核心来命名的就有7次，足以体现国家在边疆治理上对推进经济发展和社会进步的关注和投入。

人权保障是现代法治追求的终极价值。尊重和保障人权既是人类社会文明发展的标志，也是现代民主政治和法治国家治理的重要特征。人权内容范围广泛，从法理而言，人权的内容一般包括三大类，即人身和财产权利、政治自由和权利、经济文化社会权利，[3]（P81）涵盖从物质到精神、从生命到健康，从政治经济社会到文化教育就业等方方面面。从法治产生的基础来看，人权保障是法治产生的起点，也是法治追求的终极价值。人权事业贯穿着法治精神，体现着人类法治国家发展的最高理想。

在有关新疆系列白皮书中客观呈现了边疆治理的基础和起点，从历史、文化、政治、经济、社会的角度切入，阐述历代中央政府对新疆的治理，呈现出各种制度、政策和措施的历史流变和传承，着重体现新中国成立后新疆的政治、经济、社会、科教、民族、宗教等各项事业逐渐起步并蒸蒸日上的发展现状。其中最重要的特征在于国家治理模式开始从传统管理模式向现代法治治理模式转变，充分体现我国法治国家建设在边疆治理上的进程和取得的成就。

（一）《宪法》《民族区域自治法》对基本政治制度的法治体现

《新疆的历史与发展》（2003）白皮书充分体现和援引了我国自新中国成立以来逐渐建立起来的民族区域自治制度，“根据我国1982年《宪法》和1984年《民族区域自治法》的规定，各少数民族聚居的地方实行区域自治，这是中国的一项基本政治制度。新疆维吾尔自治区是以维吾尔族为主体的民族自治地方。在自治区境内，还存在着其他民族聚居的地区，也成立了相应的民族自治地方”。[4]

《新疆的发展与进步》（2009）白皮书在2003年白皮书的基础上，再次重申我国《宪法》和《民族区域自治法》对少数民族各种权利的保障，充分肯定民族区域自治制度“是中国解决民族问题的一项基本政策，也是中国的一项重要政治制度”。[5]《新疆各民族平等团结发展的历史见证》（2015）白皮书中又详细梳理回顾了我国民族区域自治制度发展和确立的法治进程及成就。包括1952年中央的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，1952年的新疆第一届第二次人民代表大会通过的《关于执行〈中华人民共和国民族区域自治实施纲要〉的决议》，1953年的中央人民政府政务院发布的《新疆省民族区域自治实施办法》，“截止到1954年，经中央政府批准，新疆完成了州以下自治地方的筹建工作，成立了5个自治州。直到1955年9月，第一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了成立新疆维吾尔自治区”。[6]

历史的回顾、制度化的构建和治理的推进历程，不仅展现了国家治疆方略逐渐得到落地实现，而且新疆维吾尔自治区的成立，标志着民族区域自治制度及其推行的法治模式在新疆的全面贯彻实施。新疆民族区域自治制度的实施，不仅为1984年《民族区域自治法》的确定奠定了基础，而且民族区域自治制度也通过法治模式的确认更加具有权威性和稳定性。

（二）少数民族参与权与选举权等政治方面权利的法治体现

《新疆的发展与进步》（2009）白皮书中表明，各民族是中华民族的组成部分，保护各民族的平等权利，是民族团结和睦相处的基本原则，也是各项民族政策的基础。《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。”在新疆，各民族公民广泛享有宪法和法律赋予公民的各项平等权利。[5]少数民族的选举权和被选举权得到充分保障。第十二届全国人民代表大会共有新疆代表60名，其中少数民族代表38名，占63%。第十二届新疆维吾尔自治区人民代表大会共有代表550名，其中少数民族代表363名，占66%。[7]广泛吸收各族各界人士参政议政，初步形成了宽领域、多层次、常态化的协商民主格局。基层民主权利得到保障和落实。修订并实施《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》《新疆维吾尔自治区村民委员会选举办法》《新疆维吾尔自治区村务公开办法》，制定《关于进一步规范和加强社区工作的意见》和《关于加强乡镇政府服务能力建设的实施意见》，基层法制建设不断完善。基层群众自治制度更加健全，民主选举、民主管理、民主监督和事务公开制度日益完善。基层民主协商进一步制度化、规范化、程序化。[7]

（三）民族宗教信仰自由方面的法治体现

《新疆的发展与进步》（2009）白皮书突出法治的内容表现在对宗教事务管理上，国务院颁布了《宗教事务条例》，自治区人大常委会为进一步贯彻实施《宗教事务条例》，制定颁布了综合性的宗教事务管理的地方性法规即《自治区宗教事务管理条例》，此后，相继又制定出台了有关宗教活动场所、宗教教职人员、宗教活动管理等三个地方政府规章①这三个地方政府规章是：《新疆维吾尔自治区宗教活动场所管理暂行规则》《新疆维吾尔自治区宗教教职人员管理暂行规定》《新疆维吾尔自治区宗教活动管理暂行规定》。。由此可见，新疆地方人大、政府将宗教事务管理纳入到法治管理的轨道，不仅使宗教事务的管理具有规范化、制度化的有序状态，而且依法保护了宗教团体和公民的合法权益。

《新疆的宗教信仰自由状况》（2016）白皮书，以专题的形式来展现新疆对宗教信仰自由权的法治治理和保障。该白皮书针对新疆宗教信仰自由及自由权的保障和实现，阐述了国家以法治的形式对新疆宗教自由权进行确认、保障和实施。2004年国务院颁布《宗教事务条例》，以国家行政法规的立法形式确认了宗教自由权的享有。2014年11月，新疆制定了《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》，以自治区地方性法规的形式再次确认和实施宗教信仰自由权。同时，也确定宗教权利与义务相统一，公民无论是否信仰宗教，都必须履行宪法和法律规定的义务，侵犯公民宗教信仰自由权利要承担相应的法律责任。

（四）民族区域自治地方的经济、社会、生态等权利方面的法治体现

2005年，中共中央、国务院作出《关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》。2007年，国务院出台《关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》，对加快新疆经济社会发展作出了政策性和纲领性安排，有利于进一步提高新疆各族人民生活水平。这些以最高国家行政机关的名义发布的有关新疆经济社会等方面的决定，在我国政府规范性文件中，甚至在我国法律体系中，都具有较高的地位。国务院的决定、命令，虽不是行政法规，但在规范类型上属于行政规范，可以成为国务院职能部门制定部门规章的立法依据。因此，国务院的规范性文件，在效力等级上具有高于政府部门规章的效力，在国家治理中成为法治化治理中政府运用法律治理的有力形式，具有国家法治治理的功能。通过具有一定效力形式的政府规范性文件的形式，在国家治理的过程中发挥着实践创新、制度试点的建设作用，为进一步形成成熟的制度，并上升为完善的法律规范体系奠定基础。

生态环境权保障方面，颁布实施《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》《乌鲁木齐市大气污染防治条例》《野生植物保护条例》《湿地保护条例》《煤炭石油天然气开发环境保护条例》等30余部地方性法规规章，两次修订《环境保护条例》，实施《新疆维吾尔自治区水功能区划》等。加快推进《新疆环境功能区划》修编工作，为生态保护红线的划分提供基础技术依据。自治区已形成生态保护、污染防治、辐射环境监管、危险废物及核安全监控管理体系。[7]

（五）少数民族语言、文字教育等文化权利方面的法治体现

1982年，“国家推广全国通用的普通话”写入《中华人民共和国宪法》。自治区政府于1988年和1993年相继颁布了《新疆维吾尔自治区民族语言使用管理暂行规定》和《新疆维吾尔自治区语言文字工作条例》，从法律上保障了少数民族使用本民族语言文字的自由和权利。自治区机关执行公务时，同时使用两种以上语言文字；各自治州、自治县机关在执行公务时，也同时使用自治民族的语言文字。少数民族有权使用本民族的语言文字进行选举或诉讼。新闻、出版、广播、电影、电视广泛使用民族语言文字。2001年1月1日《中华人民共和国国家通用语言文字法》正式施行，进一步明确了普通话和规范汉字作为国家通用语言文字的法定地位。2015年修订的《中华人民共和国教育法》规定“国家通用语言文字为学校及其他教育机构的基本教育教学语言文字”，“民族自治地方以少数民族学生为主的学校及其他教育机构，从实际出发，使用国家通用语言文字和本民族或者当地民族通用的语言文字实施双语教育”。2015年修订的《新疆维吾尔自治区语言文字工作条例》规定“大力推广国家通用语言文字”。各民族成员为适应经济社会发展及交往日渐频繁的需要，积极主动学习和使用国家通用语言文字。[8]

为保障公民受教育权利，新疆逐步完善了各类教育保障机制。2002年，国务院作出《关于深化改革加快发展民族教育的决定》，进一步明确了加快民族教育改革发展的方针、政策，对民族教育事业的发展作出了全面部署。2005年，《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》明确提出，坚持分区规划、分类指导的原则，强调公共教育资源向农村、中西部、贫困地区、边疆地区和民族地区倾斜。[9]新疆与全国同步实行农村中小学“两免一补”政策，免除城市中小学学杂费，实现义务教育全免费。在新疆南疆普通高中和中等职业学校实行“三免一补”资助政策，南疆四地州实现14年免费教育。实施覆盖36个县及内初班所有学生的农村义务教育学生营养改善计划。建立完善从学前教育至高等教育的学生资助体系，资助范围扩大至海外新疆籍自费留学生，各族学生公平受教育的权利得到切实保障。[10]

针对民族特色文化权利保护，按照“保护为主、抢救第一、合理利用、传承发展”的原则，加强立法。2008年，新疆出台《新疆维吾尔自治区非物质文化遗产保护条例》；2010年，《新疆维吾尔自治区维吾尔木卡姆艺术保护条例》颁布实施。新疆出台一系列非物质文化遗产保护制度，为科学、系统地抢救保护非物质文化遗产提供了制度保障。[8]

（六）劳动就业权利保障方面的法治体现

为贯彻落实国家稳就业促就业决策部署，顺应人民呼声并结合自身实际，新疆自治区党委制定了一系列政策性文件，如《新疆维吾尔自治区党委自治区人民政府关于进一步促进就业创业工作的意见》《新疆维吾尔自治区人民政府关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的实施意见》《新疆维吾尔自治区“十三五”促进就业规划》等文件，在经济发展、财政保障、税收优惠、金融支持和城乡、区域、群体统筹，以及支持灵活就业、帮助困难群体就业等方面，作出系统安排，为促进劳动就业、维护劳动者权益提供了坚实的制度保障。

为尊重公民的劳动权利，维护劳动者合法权益，新疆严格遵循《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》《中华人民共和国就业促进法》《中华人民共和国社会保险法》《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国残疾人保障法》等法律法规精神，结合本地区实际，制定实施《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国就业促进法〉办法》《新疆维吾尔自治区实施〈劳动保障监察条例〉办法》《新疆维吾尔自治区职工劳动权益保障条例》《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》等地方性法规规章，为公民平等享有劳动就业权利提供了坚实法治保障。出台《新疆维吾尔自治区企业工资集体协商条例》等地方性法规，积极稳妥推进工资集体协商，并不断扩大覆盖面。健全工资支付保障制度，依法惩处拒不支付劳动报酬等违法犯罪行为，保障劳动者按时足额获得工资报酬。[11]

（七）打击“三股势力”的法治体现

过去一段时间，新疆各族人民深受“三股势力”之害，人民生命安全受到严重威胁。改革开放以来，国家法治建设不断完善，新疆在打击“三股势力”方面运用法治思维、法治方式，体现了法治国家的治理原则在民族地区的贯彻。新疆在打击“三股势力”的斗争中始终坚持在法治轨道上进行，在我国刑事及反恐领域出台了一系列相关法律法规，形成了系统的国家反恐法律体系，包括《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国反恐怖主义法》《宗教事务条例》和最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于办理恐怖活动和极端主义犯罪案件适用法律若干问题的意见》等。新疆还结合本地区实际，加快地方立法进程，出台实施了《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉实施办法》和《新疆维吾尔自治区去极端化条例》，运用法治的手段对恐怖主义和宗教极端主义进行打击和治理。[12]

上述有关新疆的系列白皮书，持续不断地针对新疆社会发展和人权事业进行总结和呈现，体现出中央和地方政府在边疆治理上投入了坚持不懈的艰辛努力，持续重点支持新疆各项事业发展。我们通过梳理归纳清晰地看到，有关新疆的政治、经济、社会、文化、教育、就业、生态等各个方面都得到了与时俱进的发展，这其中重要的体现在于法治化的不断推进。人权所涵盖的在政治、经济、文化、社会等各个层面的权利都能通过相应白皮书的回顾，得到体现和印证。系列新疆白皮书不仅让国际上不了解中国边疆治理的人，获得了解和认同中国边疆治理的渠道，而且也让边疆的人民通过系统的人权方面法治建设和实践经验，进一步感受和见证新中国成立70多年来边疆的发展进步。通过客观理性的法治化治理模式，以事实胜于雄辩的姿态，展现出中国边疆治理现代化下法治化建设的制度自信。中国通过系列新疆白皮书向世界作出了客观和坦荡的宣告，在中国边疆的现代化治理上，充分体现了法治化的现代治理模式。

三、有关新疆系列白皮书对国家治理现代化根本内涵和法治逻辑的体现

当今世界，国家之间治理能力的高下彰显出国家在世界中的整体形象和发展水平。但一段时期以来，国家治理能力的弱化逐渐成为诸多社会问题的根源，政府治理乱象，不仅是发展中国家甚至是发达国家都普遍存在的治理困境。“自20世纪90年代以来，世界上许多国家开始尝试重新配置公共权力，实现治理权能的分化和转移，以此提高国家管理的弹性和韧性。国家治理是对旧式‘统治’风格的一种根本性重构。”[13]中国对民族区域自治制度的宪法和法律的确立，以法治化形式对该制度确认和实施，是治理权能从“统治”向“治理”转变的典型表现，是民族政治经济权利的充分实现和保障，提高了中央与地方相协调的治理效能。

（一）法治化是国家治理现代化的根本内涵

党的十八大以来，确立了国家治理现代化目标。推进国家治理体系和治理能力现代化已经成为全面深化改革的重大主题。众多的学者对于国家治理体系和治理能力现代化给予了高度的重视，并作出了大量的研究。有学者主张从社会文化变迁和制度变革的角度出发，认为国家治理的现代化特征，主要表现为以下四个方面：民主之治、科学之治、文明之治、规则之治。[14]有学者提出，完整的国家治理法治化的体系建构应当包含价值体系、关系体系、实施体系和评估体系。法治建设是一个包含价值基础、目标、基石、路径、方案等要素的逻辑严密、体系严谨、宏大的国家建设系统工程。[15]法治化是国家治理现代化的重要内容，也是有力保障。法治体现在国家治理现代化的方方面面，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要杠杆。要推进国家治理法治化，就必须实现国家治理理念、治理体系、治理能力、治理方式的法治化。[16]有学者主张国家治理现代化，是以良法善治为核心追求，坚持人民主体地位，将体现良法要求的公平正义价值注入国家治理体系之中，推动国家制度体系不断走向成熟稳定，其根本标准则在于国家治理体系和治理能力的法治化水平。[17]

虽然以上这些观点，对于国家治理体系和治理能力现代化的思考，各自有所侧重，观点纷繁多样、百花齐放。但是我们却不难发现这些学者们对于国家治理能力现代化追求和实现的思路上，都不约而同地指出了“法治化”这一核心要素，即国家治理现代化的本质是国家治理法治化。由此可见，法治化是国家治理现代化道路上的最大公约数和最基本共识。不仅理论上得到学界和研究者的一致认同，而且在过去改革开放的实践中，在国家对边疆治理的历程和经验中，也得到了良好的体现，收获了应有的治理实效。从学者们对国家治理体系和治理能力法治化发展的思路上，我们可以看到法治化不是单纯的制度完善，更重要的是在国家治理体系和治理能力现代化上法治化水平的充分体现。换言之，“如果说国家治理体系和治理能力现代化取决于中国特色社会主义制度的成熟定型程度，那么其根本标准则在于国家治理体系和治理能力的法治化水平”。[17]推进国家治理体系和治理能力现代化的法治逻辑在于，从逻辑起点的“良法善治论”，到体现价值的“公平正义论”，再到治理方法的“法治系统论”，从内涵要素三方面着手，方能构建一个从“制”到“治”的实质意义的法治化模式，实现制度与治理的辩证统一。

（二）有关新疆系列白皮书对国家治理现代化法治逻辑内涵的体现

1.治理理念上追求以人民性为本质的良法善治。党的十八届四中全会明确指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”标志着国家治理理念从“依法行政”“依法而治”的形式法治走向实质意义的“良法善治”模式。[18]良法是善治的前提，良法只有融入治理体系中，才能增强人们对国家治理措施的认同，达成最大范围的共识，得到社会的普遍接受和普遍遵循。在良法善治的体现上，有关新疆系列白皮书，从国家顶层制度设计上，阐述了自新中国成立以来，国家为实现中华民族共同体内各民族平等发展，不仅从新中国成立之初就建立了一项专门的民族区域自治制度，而且通过《宪法》和《民族区域自治法》的形式来确认和实施该项制度。国家不仅在宪法设计上，而且从中国民族和宗教的实际状况出发，制定了一系列民族宗教政策，出台了一系列有关民族团结、宗教信仰权利保障方面的法律法规，并在实践中得到良好的贯彻运行。新疆全面贯彻中央政府的民族政策和宗教政策，维护了各族人民的根本利益，形成各民族平等互助的良好民族关系。《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》作为地方性法规，为进一步完善和具体执行国务院《宗教事务条例》，又作了细化和补充规定，增加了两款内容，即任何组织或者个人不得引诱、胁迫、强制公民信仰宗教或者不信仰宗教；任何组织或者个人不得制造不同宗教、宗教内部以及信教公民与不信教公民之间的矛盾和纷争。

从价值分析的角度衡量，有关宗教的立法，均在立法目标和宗旨的首要位置，突出了良法的基本原则和善治的精神内涵。其中的规范治理模式，是用既定的客观规则，而非个人主观意志来规范宗教事务治理，由此更具凝聚人心、规范社会、维护秩序的效果。法治最基本的形式意义在于，法治是规则之治。但是从法治的实质意义上衡量，法治更是“良法”之治，这其中体现了一种价值判断，即能够保障正义实现的法律，良法的标准在于内容、本质和价值三个方面的统一，即内容法律的具有科学性，法的本质具有人民性，法的价值具有正当性。唯有依“良法”而治，才能真正走向国家治理现代化。

现代法治的精髓亦并非仅仅是“立良法”，还在于“谋善治”，是良法和善治的有机结合。“立良法”只是一种应然状态的法治，任何制定良好的法律还必须通过有效的法律机制付诸实施，转化为一种实然的法治秩序和治理效能即善治状态，才是一种真正的良法之治。可以说，在实然的法治秩序上，从有关新疆系列白皮书中，可以看到更突出的表现是，白皮书用大量事实和统计数据展现了新疆在民族团结、宗教信仰自由、文化教育、劳动就业等各方面的客观现状，为法治的实施提供坚实的支撑和证明，如在拓宽宗教知识传播和获取资料途径上，新疆已翻译出版各类文字的宗教经典书籍，“总量达176万余册。仅2014年至2015年，新疆发行的民族文字版的伊斯兰教类出版物43种100万余册”。[19]从以上涉及少数民族宗教信仰自由权利的立法保障和执法实施来看，良法的理念宗旨和善治的实然效能都得到有力体现，法治的逻辑得到彰显。

2.价值追求上体现法治的“公平正义论”。“就正义与秩序的关系而言，秩序是法治作为规则之治所追求的基础价值，但法律旨在创设一种正义的秩序。”[20]只有符合公平正义的良法，才能创造出一种合理的秩序，为社会稳定和长治久安提供秩序保障。否则，这种秩序是非正义的，就有可能导致专制和独裁。作为规则之治、法治之治的国家治理现代化，虽然蕴含多重价值，但公平正义居于最核心的地位。法是协调各种利益关系的平衡器，法乃公平正义之术，也是我国社会主义国家的法治核心价值目标。公平正义作为法治的核心价值理念，贯穿于在法治运行的立法、执法、司法的全过程。

在公民的劳动就业权利保护方面，《新疆的劳动就业保障》（2020）白皮书表明，由于历史自然等因素影响，新疆地区经济和劳动就业的发展较为落后，地方治理工作将提高劳动就业作为根基工程和民生工程。改革开放以来，新疆大力实施就业惠民工程，拓宽就业渠道，出台一系列纲领性政策文件，着眼于促进就业规划及实施，为促进劳动就业、保障劳动者权益提供了稳定的制度保障。同时，在地方法治保障中，新疆出台了有关《就业促进法》《劳动保障监察条例》《妇女权益保障法》《残疾人保障法》等国家法律法规的地方实施办法，出台了新疆地方性法规《新疆维吾尔自治区职工劳动权益保障条例》，在法制层面上作出了系统的制度设定，为公民平等享有劳动就业权利提供了有力的法治保障。

白皮书用近十年来的详实数据，呈现了新疆劳动就业取得的发展成就，如在不断扩大就业规模、改善就业结构、提升劳动力素质、增加职工收入、帮助重点群体实现稳定就业等方面，用真实的客观有力的数据展现了劳动就业进步成绩。这些有关新疆的最新劳动就业方面的统计数据，客观真实地反映了新疆公民劳动就业保障方面的法律法规贯彻执行的效果，极大推进了公民劳动就业权的公平性，将法律的公平正义性不断通过法治运行彰显出来。

党的十九届四中全会明确指出，“坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利”，并首次提出“健全社会公平正义法治保障制度”的重大命题，[21]从劳动就业权利的立法、执法和监督实施上，有关新疆白皮书通过最新的数据和制度实施的状况，不仅在立法层面上保障公平正义，而且在法治实现的层面上也充分得到制度保障，实然权利的公平正义价值以看得见的形式展现出来。这充分体现了我国社会主义国家把切实保障社会公平正义和人民权利放在突出位置，不断提高人民群众生命福祉的价值追求。

3.法治治理的广度上体现“法治系统论”。推进国家治理现代化，必须坚持全面推进依法治国。所谓“全面”是在国家整体战略的层面，以系统论的思维方法，把握法治建设与“五位一体”总体布局相结合，即将法治贯穿于经济政治文化社会和生态建设整个系统中，充分发挥法治的有序、理性、规范和保障作用，统筹国家治理建设的各个领域。

从上述有关新疆系列白皮书中所体现出的公民权利保障方面的分析来看，法治化调整和规范治理的领域，几乎涵盖宪法规定的公民基本权利的各方面，包括少数民族平等的政治参与权和选举权，宗教信仰自由权利，经济、生态方面的权利，民族教育文化语言权利，劳动就业保障权利等。有关新疆系列白皮书法治化治理所包含的内容和方面，不仅涵盖了全面推进依法治国的“五位一体”中的五个“全面”范畴，而且在边疆治理模式上，更加突出了在风险社会下向政府公共危机治理领域的拓展，不断探索出新的治理方略，即“预防性”“标本兼治”的治理措施，采取以教育转化、帮教模式为抓手的风险化解和以治本为目标的公共危机治理模式，致力于运用法治思维和法治方式，对社会安全型公共危机的治理，赢得了国际社会赞许，作出了令国际社会关注并具开拓性的法治化治理新模式。

四、结语

中国当代法治，以法治的人民性为本质要求、以保障社会公平正义和人民权利为根本价值取向，是国家治理体系和治理能力现代化的最高境界。法治是一个历史过程、系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。习近平总书记提出，“要坚持顶层设计和法治实践相结合，提升法治促进国家治理体系和治理能力现代化的效能。”[22]有关新疆系列白皮书正是对我国边疆治理法治化历史过程和系统工程的具体呈现和充分印证。法治建设历来不是一蹴而就的，以有关新疆系列白皮书的形式对边疆治理历史发展的总结和呈现，是我国国家治理现代化建设历程的典型实例和见证。以此在国际上树立了我国国家治理现代化的文明进步形象，同时为我国法治国家建设的整体目标推进作出了良好的注脚。

习近平总书记提出了“当前中国处于近代以来最好的发展时期，世界处于百年未有之大变局”[22]重大论断，新冠肺炎疫情全球大流行使这个大变局加速变化，给人类带来前所未有的考验，我国边疆治理方略也会在当前历史背景下有更纵深的探索和发展。“我国社会主义法治凝聚着我们党治国理政的理论成果和实践经验，是制度之治最基本最稳定最可靠的保障。”[23]边疆治理需要站在以发展完善法治之治的高度上，持续有效地推进制度化、规范化、法治化治理。在全面推进法治国家建设的道路上，未来的国家治理体系和治理能力现代化仍将沿着法治轨道不断完善进步。