我国法定数字货币监管与扶持政策研究

叶莉娜，聂 峰

（1.上海金融科技研究中心，上海 201209；2.上海立信会计金融学院法学院，上海 201209；3.上海立信会计金融学院金融学院，上海 201209）

作为货币形态演变的新阶段，法定数字货币的出现及其推行，是个充满风险的发展过程，因此离不开必要的监管。从研发到适用以及紧急状态下的安全保障，都需要通过严密的事前、事中和事后全过程监管；而作为金融科技发展的产物，法定数字货币因为符合货币演变的自然规律，需要得到鼓励。因此，法定数字货币的监管与扶持政策，共生相伴而发展。

我国法定数字货币的发展，对于人民币成为国际储备货币具有系统性和全局性的战略意义。目前，各国在界定法定数字货币的基本特征方面取得了一定的共识：第一，法定数字货币与现有法定货币等值；第二，法定数字货币属于流通中的现金；第三，法定数字货币的服务应当免费（杨东和陈哲立，2020）。本文研究的法定数字货币，特指各国中央银行所发行的法定数字货币。中国人民银行所推行的数字人民币，完全符合法定数字货币的上述基本特征。在法定数字货币国际竞争加速的当下，我国应当采取什么样的监管体系，确保法定数字货币的健康良性发展；我国应当为法定数字货币发展提供怎样的政策扶持体系，以促进其快速发展，是我国理论界与实务界共同的任务,也是本文的研究目的。

一、数字货币监管与扶持的必要性

数字货币具有两面性：一方面，数字货币是一种新兴科技金融形态，符合货币发展的方向，因此应当鼓励其发展；另一方面，为了确保数字货币的包容性、高效性及社会公益性，必须对其进行严格监管，以处理潜在的风险。因此，监管与扶持是数字货币政策体系的两翼，需要齐头并进，予以供给侧的政策开发与法治改革保障。

（一）加强法定数字货币监管的必要性

金融是在降低风险中间获得利润的行业。法定数字货币作为科技金融发展的产物，面临信用风险、运营风险和市场风险等多重风险，在其投入使用前必须考虑到对风险的预防、驾驭和化解。为了确保数字货币的安全性与可靠性，需要对其进行专门监管：一方面，传统货币监管已经形成了一整套行之有效的监管模式，而法定数字货币迥异于传统货币，其虚拟性特点要求开发更加严密的监管程序。另一方面，数字货币与比特币等私有货币、加密数字资产等有着本质区别，即数字货币不是一种新的货币，其实质是数字形式的法定货币，而以比特币为代表的私人加密货币背后缺乏信任体系，没有国家和政府的支持。为了确保数字货币的这种优势，必须确保数字货币应用的安全性与可靠性。安全性是整个体系能够健康运行的基础。作为监管方的各国中央银行，需要优先强调安全性以防范系统性风险（姚前和汤莹玮，2017）。

（二）扶持法定数字货币发展的必要性

法定数字货币既是代表先进生产力发展方向的新业态，也是一国基础设施的重要组成部分。一般来说，对于新业态和基础设施提供政策扶持，是各国的共同做法。第一，在数字经济时代，各国资本争夺的主战场早已不是传统商品市场，甚至也不是金融市场，而是基于互联网的数字市场。只有占领了数字市场，才能有效控制和瓜分金融与商品市场。作为新时代“金融武器”的数字货币，就成为各国关注的焦点。回应“新技术－新业态－新经济”的发展方式和路径，需要对数字货币提供扶持政策。第二，法定数字货币能否发挥其成效，技术路线、风险防控手段及安全保障措施是基础，应用是关键。只有被公众和市场所接受的、好用的法定数字货币才有生命力，才能真正实现对传统货币的补充甚至是替代（姚前，2018a）。因此，我国有必要采取扶持措施以扩大法定数字货币的运用，比如，在边远山区和贫困地区，金融服务覆盖不足，公众对现金的依赖度比较高，只有全面降低此类数字货币消费者的转换成本，才能推进法定数字货币的全面应用。

只有被社会和市场接受的法定数字货币才有生命力，因此需要逐步推动公众对数字货币的认可，使民众逐渐习惯于使用数字货币来行使货币的交易媒介、价值尺度和价值储存三大职能，使法定数字货币可以与实物现金相互共存乃至于逐步替代，并与多元化的非现金支付工具做到有效区分和功能互补，这将极大地节约社会交易总成本（孙浩和赵欣，2018）。

二、数字货币的发展现状

（一）国外数字货币发展现状

近年来，很多国家致力于研究数字货币的概念与设计，已经取得了如下成果：

第一，数字货币的研发已经成为大多数国家的共同选择，有的考虑引入数字货币，有的已经启动数字货币研发工作，开展针对特定目的的数字货币研究项目。一项针对全球66 家中央银行的调查反馈，其中80%的中央银行在研究法定数字货币，10%的中央银行正在对法定数字货币的技术解决方案进行开发或试点试验（许多奇，2021）。

第二，数字货币的设计方案因国家而异。比如，挪威银行推出的法定数字货币是一种提供给普通投资者的官方货币形式，是中央银行的债权，相当于纸币和硬币；瑞典的数字货币则是瑞典银行的直接债权，支付业务由支付中介机构运营；加拿大的数字货币是“以加元向加拿大中央银行发起的债权”，即不采用间接/合成方法。

第三，各国的数字基础设施差距较大，数字货币开发能力存在差异。在数字基础设施方面，移动电话使用量或互联网使用量较多的司法管辖区，可能拥有更发达的基础设施可供中央银行开发数字货币。在创新能力要求方面，整体创新能力较高的司法管辖区，以及有能力和研发潜力支持中央银行设计数字货币生态系统的国家，更有可能出现数字货币。

第四，技术与法律依据的趋同性。各国大多基于区块链技术，聚焦于数字货币批发端的大额支付系统。大部分司法管辖区套用了现有的银行法律法规，同时确保在一定时间内，原有的法律法规能够满足新的市场要求；少数司法管辖区则制定了针对数字货币的特定牌照制度。

第五，以监管沙盒为主要模式、针对数字货币技术解决方案的检测工作纷纷开展。监管沙盒有助于为数字货币的运行提供一个动态、完整、真实、可信的场景，因此世界主要中央银行纷纷启动数字货币监管沙盒项目，开展相关实验。中国、乌拉圭、厄瓜多尔、巴哈马、乌克兰和瑞士等，正在或将要对面向通用用户的数字货币技术解决方案进行检测；法国中央银行选择汇丰银行、埃森哲和塞巴银行等八家金融科技公司参加数字欧元实验，以寻求通过CBDC 实现银行间结算的现代化。

此外，绝大多数中央银行都认可数字货币由中央银行直接负责的模式，但也允许私营中介机构参与其中。

（二）中国数字货币发展现状

世界各国目前开展的所有法定数字货币项目中，中国人民银行研发的数字货币被国际清算银行认为处于最先进的行列。

第一，防伪有保障。防伪工作是数字货币监管的重要内容，在数字货币具体运行体系上，我国采取了双层运营原则，即由商业银行向公众提供兑换数字人民币的服务，由第三方支付机构和其他商业银行承担流通服务。如此做法，一方面有望大幅度降低数字货币的防伪成本，另一方面将参与数字货币基础设施运营的私人部门纳入法律监管框架当中，从而降低风险。

第二，注重消费者权益保护。目前，中国人民银行指定中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行等大型国有商业银行，提供数字人民币的兑换服务。这些银行实力雄厚，具有成熟的基础设施、完善的体系和充足的人才储备，由其提供兑换服务，可以为消费者提供更加安全高效的服务，更好地保护消费者权益，降低风险。

第三，基础设施扎实。金融市场基础设施是金融市场运行的核心支撑。目前，四大国有商业银行均已开始筹备并落地数字货币相关基础设施和业务，大型股份制商业银行也在积极跟进。如，中国工商银行申请了“数字货币代理发行额度控制系统及方法”的专利；中国农业银行积极推动金融数字积分系统建设；中国银行上线了基于分布式账本技术的BOCwallet 电子钱包；中国建设银行上线了区块链贸易金融平台。在法律基础设施方面，2020年10月23日，中国人民银行发布《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》，其第三章第十九条明确指出“人民币包括实物形式和数字形式”①http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-10/24/content_5553847.htm。，这为将来数字人民币的使用提供了法律基础。

第四，国家队与“民间队”共同参与。我国组建的数字货币“国家队”——深圳金融科技研究院、深圳金融科技有限公司已经取得了一定成绩。在此基础上，“民间队”也开始参与数字货币相关工作。2020年7月，中国人民银行数字货币研究所与滴滴出行正式达成战略合作协议，着眼于研究数字人民币在智慧出行领域的场景创新和应用。

第五，以试点形式广泛推进。目前我国已经形成银行和电信运营商共同参与数字货币测试行动的局面，相关的监管沙盒项目也在陆续启动。2020年8月，中国人民银行2020年下半年工作电视会议指出，上半年“法定数字货币封闭试点顺利启动”，下半年将“积极稳妥推进法定数字货币研发”。此后，中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行同时内测“数字人民币”电子钱包，交通银行、中国邮储银行、中国移动、中国电信、中国联通等共同参与中国人民银行数字货币测试。数字货币试点主要有两种方式：一是以发放数字人民币红包的方式促进消费。二是以数字钱包的方式扩展应用。数字货币是新生事物，高度复杂、涉及面广，我国幅员辽阔，各地方发展不平衡，货币流通环境复杂多样，目前相关试点都集中于数字经济比较发达的地方。2020年下半年，深圳、苏州、雄安、成都等开展了发放数字人民币红包试点活动；2021年年初，北京、上海和广东均在其《政府工作报告》中提出“要推进数字货币试点应用”，并先后付诸实施。

三、我国法定数字货币监管政策体系的要素设计

法定数字货币监管政策体系的基本要素，主要包括监管思路设定、监管者、基础设施、参与者、国际竞争与合作等方面。

（一）监管思路设定

数字货币是一个新生事物，法定数字货币的推行涉及监管与创新之间的博弈，这也是其研发需耗费数年时间的原因。因此，监管者需要准确把握数字货币监管政策的理念、价值取向与规则需要，结合金融与货币法律制度的基本精神和原理，在综合考量的基础上进行政策设计与实施。

目前，各国探索法定数字货币，主要目的是提高支付效率。中国的电子支付已经非常发达，面临的最大问题不是效率，而是要在保持效率的同时兼顾安全，既要提倡创新也要注重风险防范。在弥补零售端数字货币缺失的同时，做好私人支付工具的监管，然后再逐步探索法定数字货币品质的进一步提升，应该是比较稳妥的路径选择（姚前，2018b）。因此，我国法定数字货币的监管应当强化宏观审慎监管效果，及时发现、分析和化解风险。法定数字货币监管政策的思路，应当坚持“防范化解风险”的审慎监管和“鼓励数字货币扩展应用”的行为监管并重，兼顾“防范金融风险”与“促进发展”的平衡。

目前我国法定数字货币处于发展初期，要高度重视数字货币的监管沙盒实验，应当评估、调整现有金融科技监管框架使之适用于数字货币，在此基础上设定数字货币监管沙盒项目，并根据监管沙盒实验结果及时做出修正。

（二）监管者要素

监管成功的必要条件是监管者有能力实施独立判断。同样，要成为一个有效的监管者，必须要有充足的资源与恰当的授权。一直以来，中央银行作为金融风险监管者的地位，得到广泛肯定和认可，但是在法定数字货币的监管上，仅仅依靠中央银行的力量，并不能满足要求，需要监管主体的多样化，发挥社会各方面的力量。

从本质上讲，高素质的金融监管人员是稀缺的（凯勒曼等，2016）。随着法定数字货币进一步的发展，逐步成为货币改革的主流趋势，可以考虑设立与中国支付清算协会、证券业协会、银行业协会、保险业协会等地位相当的数字货币协会，由其接受政府主管部门的委托，承担相应的监管职能（赵莹，2020）。此外，还可考虑律师事务所、会计师事务所等第三方机构以及高校教师、实务界专家等社会力量参与数字货币的监管监督，以增强专业力量并弥补编制不足。

此外，监管者要素还涉及中国人民银行和各级金融监管机构等主导或参与设计和实施监管沙盒的相关主体之间的权责分配与设计实施，需要通盘考虑。

（三）基础设施要素

数字货币的服务对象是社会所有群体，因此，数字货币本质上是一个公共产品，属于基础设施的范畴，其自身也需要基础设施的支撑。应当在立足既有金融市场基础设施上，根据数字货币的基础设施需求，进行统筹规划，建立合理分工、适度竞争的法定数字货币市场基础设施格局，为建立数字货币宏观审慎管理框架创造有利条件。

1.技术基础

数字货币应当紧随最先进的技术，以便最好地满足市场在便利性、速度、成本效率和可编程性等方面的需求。具体可从如下几个方面加以推进：首先，金融科技是各国金融监管者聚焦的着眼点和发力点，可以借助既有的金融科技监管制度体系对数字货币进行监管。其次，分布式账本技术是支撑加密货币的底层技术架构，并已在货币金融、社会组织、计算机科学、信息安全、财务会计等多个领域扩展应用，为数字货币技术架构提供了多方面的有益借鉴。最后，要开发、运用能够防止黑客攻击和非指定人员使用的安全技术。总之，需要将监管实时化和常态化渗入到法定数字货币监管的各个环节，利用先进的监管科学技术推行监管自动化，使法定数字货币监管更加严谨周密（杨毅鹏，2020）。

2.法律基础保障

健全的法律基础是金融市场基础设施正常运转的保障。数字货币属于新型货币形态，其发行、流通、回笼、管理等，都离不开相关法律、制度、系统等方面基础设施的建立和完善。

首先，在数字货币的研发阶段，就应当考虑着手构建符合数字货币需求的金融市场基础设施的立法体系，通过整合监管部门的零散规定，建立相应的数字货币监管法律法规体系，避免因存在法律不确定性而阻碍数字货币市场发展及可能出现的系统性风险。目前，我国法定数字货币监管的法律处于空白状态，需要尽快对法定数字货币的发行、法律地位及法偿性等问题做出法律规定，并辅之以“两高”的司法解释，形成较为完备的数字货币监管法律法规体系。

其次，要强化数字货币基础设施的法律基础，明晰各数字货币市场基础设施的业务边界和管理规则，统筹数字货币基础设施的发展规划，建立统一的数字货币市场设施管理规则和管理指引，引导、促进数字货币市场基础设施的健康良性运转。

再次，在制度建设方面，要形成数字货币的账户管理、支付结算管理、支付工具管理、反洗钱管理、监督管理等一系列配套制度体系。

最后，在计算机系统建设方面，要充分运用大数据、云计算等新技术，加大经济金融统计、反洗钱和风险预警系统等监管类系统的建设力度，以适应法定数字货币的发展趋势（陆珉峰和汪祖刚，2019）。

（四）参与者要素

数字人民币的发行和流通，涉及社会的方方面面，参与者也应当是多层次、多行业的。数字货币的设计者与监管者是中央银行，但也应当允许商业银行与私人部门参与相关工作，通过各领域、各层次、各相关部门的通力合作，形成主次分明、权责清晰的法定数字货币监管体系。

数字货币的参与者必须具备一定的参与能力，才能有效发挥作用。首先，商业银行参与数字货币必须具备研究创新的思维能力，应当遵循统一的业务标准、技术规范、安全标准和应用标准，以降低监管套利，保证不会出现支付壁垒。其次，参与数字货币基础设施建设的私人部门（商业机构），必须具备公共精神，不能掺杂过多的私利。最后，应用场景是数字货币的应用着力点和设计驱动力，运用数字货币的C 端用户既是数字货币的消费者，也是数字货币监管意义上的参与者，其对数字货币的理解与规范遵从决定着数字货币监管的成效。建立C 端用户的信息披露和参与者反馈制度，既可以为数字货币的应用提供具象化感知，也可以为数字货币的优化提供思路。

（五）国际要素

虽然大多数法定数字货币的服务范围是本国国内①目前的监管沙盒项目下，除了数字欧元之外，大部分数字货币的预设持有者都局限于本国公民。，但未来肯定要走向国际化，如跨境银行间结算项目或移民汇款项目等。一国货币通过购买法定数字货币而转入其他国家，很可能会实现资本的非理性大规模跨境转移，从而游离于法定监管，危害金融安全。因此，数字货币的运用，不仅要考虑安全性与隐私保护，还要防止出现监管套利现象，尤其是用于跨境跨区域流通时，会涉及反洗钱、资本外流等一系列问题（郭琲楠和魏成龙，2021），在监管政策体系设计中必须考虑国际化要素。

数字人民币是我国人民币国际化的工具和手段，因此要在全球范围内寻找可靠的合作伙伴，鼓励其积极参与人民币国际化的发行与承兑。要提高数字人民币渗透率和在全球范围内的接受程度，就必须不断完善工具，积极优化数字化监管模式，持续推出更多具有前瞻性、代表性和现实意义的监管规则，不断探索金融科技监管的最佳路径，提出一套既守住安全底线、又包容合理创新，高度适配我国国情的金融科技监管思路与方法，为健全全球金融科技治理体系贡献中国智慧。同时，要积极参与国际合作，推动各国在数字货币的监管理念、管理方式和执行标准上减少分歧，增加共识。

四、我国数字货币政策扶持体系的构想

数字人民币不仅仅是我国在人民币国际化领域的利器，也是推动我国数字货币产业相关企业国际竞争力的驱动力，应当予以全方位的扶持。但目前我国仅在财政、税收等方面有零散的支持政策，尚未构建起体系化的数字货币发展扶持政策。数字资产和数字货币是数字经济最重要的两个方面（黄国平和孙会亭，2019），数字资产的发展经常成为数字货币法律增信的补充手段，比如区块链等现代数字金融科技。因此，数字货币的政策扶持体系，不应局限于中央银行法定数字货币，还应当涵盖数字经济产业及其衍生的数字资产，例如底层基础IT 设施（密码学、计算力、存储等）、金融IT 系统、支付系统等。建议我国从保险产品定制、税收扶持、财政支持、知识产权法支持等方面构建全面的数字货币发展扶持政策体系。

（一）定制数字货币保险产品

作为一种新生事物，数字货币的研发过程伴随着较大风险。为了降低数字货币相关底层技术和应用科技参与者们的研发风险，降低数字货币监管风险，更好保持消费者权益，建议我国保险企业开发数字货币研发保险产品，作为政策扶持措施的一种。保理业务针对供应链企业，具有一定的封闭性，且保理商对业务过程的控制力较强，较为适合数字货币，因此可以引入数字货币作为保理业务统一支付媒介，设计基于支付合约对资金流进行管控的数字货币系统功能，助力保理业务（龚浩等，2018）。

数字货币保险产品的开发，可以先以试点形式开展。建议初期采取如下两个方案：一是依托上海国际金融中心进行，比如，可以责成陆家嘴金融城长三角一体化保险创新研究与发展中心和人保财险上海市科技分公司研究开发专门服务于数字货币科技创新的保险新品种，特别是要求针对中小型金融科技创新企业参与数字货币研发的保险产品开发工作；二是我国大多数自贸区都非常重视金融科技创新发展，因此可在各自贸区率先开展数字货币创新的保险试点。

（二）出台数字货币税收优惠政策

现阶段，我国数字货币事业正处于发展的关键节点，并且其开发与应用涉及多个领域，因此，从理论上来讲多个税种都可以推出优惠政策予以扶持，以达到完成数字货币创新与驱动经济发展的双重使命。考虑到操作简便性与税法稳定性，建议短期内以专利盒制度的方式，先从企业所得税和个人所得税两大税种展开。数字货币属于国家基础设施构建的一部分，其企业所得税优惠政策完全可以借鉴国家基础设施的相关税收优惠政策；数字货币的研发依赖于高端的金融科技人才，其个人所得税优惠政策可以借鉴海南自由贸易港高端人才优惠政策。

税收优惠政策包括两个方面，一方面是优惠政策提供，另一方面是对税收优惠实施效果的评估，目的是探讨优化税收优惠政策的必要性以及具体途径。

实务操作方面，目前最大的问题是国内外均缺乏可操作性的数字货币企业和高端数字货币人才判断标准，以致无法判断可享受税收优惠政策的企业和个人、精准运用企业所得税和个人所得税优惠扶持政策。这一标准问题应当是制定数字货币税收扶持政策时必须同步考虑、解决的主要问题之一。

（三）设立数字货币发展基金

数字货币是一场金融革命，需要制度性激励，以提高其针对性，避免激励机制的碎片化。为了调动各参与方的积极性，确保我国数字货币产业企业的可持续经营，可参考关于现钞的现行制度安排，划拨一定的费用，同步建立相应的合理有效的激励机制。这个激励机制，建议以法定数字货币发展基金的方式出现。法定数字货币发展基金的来源，除了政府投入外，还可以包括私人资本投入以及社会捐赠等。

关于法定数字货币发展基金的用途，主要包括如下几个方面：一是建立数字货币“云团队”，充分运用信息技术手段和金融大数据，为企业和个人用户提供数字货币应用的网络直播、远程咨询等“云服务”；二是为我国中小型金融科技企业参与数字货币研发提供资金来源，解决此类企业的资金短缺问题；二是扩展数字货币监管沙盒的范围，对主动参与数字货币监管沙盒的实体通过法定数字货币发展基金给予资金支持，以鼓励更多主体参与数字货币监管沙盒实验；四是为推广数字货币的试点适用尤其是偏远地区推广适用提供资金来源。

（四）知识产权法支持

实践证明，知识产权制度在帮助知识创新与技术革新、促进创新成果市场化、激励科技工作者不断努力、加强国际间经济与技术的交流发挥了巨大作用（杨睿宇，2018）。数字货币属于高端知识产权领域，其正式发行必然衍生出层出不穷的金融服务创新，如数字信贷、数字资产和数字负债等，并使数字货币应用产业链整体受益。因此，与数字经济研发成果保护密切相关的知识产权法必须做出回应。

知识产权法对数字货币的支持、保护，应当是一种柔性鼓励模式，即通过为数字货币研发与应用创造宽松适度的创新发展环境，鼓励金融机构和科技公司将更多的创新方案变成现实并投入应用。建议开辟法定数字货币知识产权审批与注册“快车道”，简化流程，及时保护我国法定数字货币相关金融科技成果。此外，可以整合银行、保险公司、担保公司、专利评价机构、经济服务机构等社会资源，建立以“知识产权”为中心的法定数字货币信息平台，为法定数字货币研发成果的及时转化应用提供渠道。

五、结论

法定数字货币是金融科技发展到一定阶段的必然产物。建立法定数字货币监管与扶持政策体系，是与数字货币技术研发同等重要的基础工作。我国是法定数字货币开发的“领头羊”，但现有的法定数字货币监管政策与扶持政策，均处于初始阶段，且呈现出碎片化特征。本文在论证法定数字货币监管与扶持政策必要性的基础上，提出法定数字货币监管与研发政策体系的架构建议。

我国法定数字货币的开发，不能仅仅依靠中国人民银行，而是需要凝聚我国各方面的金融科技力量；法定数字货币的应用，是一个全民参与的过程。在这个过程中，既需要监管政策降低其风险，也需要有相应的扶持政策以鼓励其创新发展与扩展应用。监管政策方面，国家立法、政府和主管部门的政策、规范，开发单位的内控操作，市场和行业自律乃至国际交流等，均可成为发力点。政策扶持方面，政策引导、市场和行业行为均可成为切入点，但是需要注意的是要避免行政干预，避免重回计划经济之嫌疑。

我国法定数字货币仍处于初级发展阶段，未来需要在监管与扶持发展两方面持续、深入研究，以提出更加具有操作性的建议。