新发展格局下我国边境税定位与发展*

◆邓力平 ◆王智烜 ◆陈 丽

内容提要：统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是我们深刻认识发展阶段特征、正确把握经济发展客观规律做出的重要战略决策。以边境税为视角，站在统筹内外两个大局的高度来把握新征程的税收治理新要求，重点研究“十四五”时期我国以关税为代表的边境税定位和发展，以更好把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，为统筹国内国际两个市场两种资源培育新优势、展现新作为。

“十三五”时期，我国运用财税政策与工具成功应对了波谲云诡的国际形势，处理了复杂敏感的周边环境，完成了艰巨繁重的改革发展稳定任务。在这一政策体系中，以关税为主的边境税发挥了重要作用。笔者专门针对边境税政策的运用作了理论与实践的佐证和研究，深刻感受到边境税服务统筹内外两个大局的重要性。党的十九届五中全会吹响了全面建设社会主义现代化国家新征程的号角。“把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局”将是推动我国税收治理长期发展的前进方向。在这一进程中，我们既要看到世界进入动荡变革期带来的不稳定性、不确定性，更应看到构建“双循环”新发展格局的必然性。税收在国家治理中的基础性、支柱性和保障性作用，决定了其在统筹两个大局、构建新发展格局中举足轻重的作用。

笔者认为，边境税在税收体系中具有举足轻重的分量。这里所谓的边境税（Border Tax），是一国在参与国际贸易投资过程中在边境实施的相关税收政策，通常是一国对进口产品以本国国内相似产品税收水平为标准进行征收和调整，或对出口产品以进口国国内相似产品税收水平为标准进行退税和补偿，有些国家对鼓励进口或限制出口的技术和产品还会相应施以补贴或征税措施。事实上，各国基本上都在产品进出口环节进行税收调整，如进口环节增值税、进口环节消费税、关税等，在出口环节免税并退还已纳税款、进行出口补贴，以及为维护正常市场竞争对国外产品征收反倾销税、反补贴税等，以达到本国经济政治相关目的。在研究国际税收与贸易的交叉方向时，笔者始终坚持“边境税为主、兼顾国内税”的“两税联动”思路。站在新的历史阶段，本文继续深化边境税的研究视角，阐述“十四五”时期我国以关税为代表的边境税发展要在把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局中找到准确定位，充分发挥其统筹国内国际两个市场两种资源的优势，助力国家治理现代化，推动经济高质量发展，建设更高水平开放型经济新体制。

一、立足新发展阶段，助力税收治理现代化

新发展阶段是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的新阶段，边境税政策运用要明确我国发展的这一历史方位并相应做出调整，在坚持中国特色社会主义基本方向的前提下，紧紧围绕新发展阶段的新特征、新任务、新要求，在站位提升中为国家经济社会发展贡献力量，助力实现税收治理现代化目标。

其一，统筹发展和安全。从“十三五”时期我国边境税改革的进程来看，边境税在确保国家经济安全，统筹发展和安全两件大事上发挥的作用越来越大。从有效应对中美贸易摩擦、有力表达国家意志和决定，到“擦枪备战”不断蓄积政策空间，再到有效降低实际有效税率表明中国开放决心，以关税为代表的边境税得到了各方关注且发挥着越来越重要的作用。解析中国特色边境税体系需从国际政治经济形势和我国边境税政策结构两个维度展开。未来在发挥边境税统筹发展和安全上，一方面要看到中国边境税的水平较发展中国家已经处在较低水平，例如我国关税有效保护税率已经远低于发展中国家平均水平；另一方面还应看到中国边境税，特别是关税平均水平还有进一步降低的趋势。中国作为世界三分之二国家的最重要贸易伙伴，边境税调整既要遵循国际规则和市场经济要求，更要将边境税转化成国际合作和斗争的工具与筹码，不断通过边境税的调整提升国际领导力，逐步重塑与欧美贸易伙伴关系，高质量持续推进“一带一路”建设。

其二，协调保护和开放。“坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，依托我国大市场优势，促进国际合作，实现互利共赢”是我国新发展阶段的既定目标。笔者以为，在探索优化税制理论与西方税制改革新动向、分析后坎昆时代的国际税收体系、研究新发展阶段建立现代财税体制过程中，必须始终坚持的是“渐进次优”理论。以理论经济学为研究范式，边境税自然越低越好。近年来，在减税降费背景下，全面零关税等边境税改革意见也时有讨论，但从我国依然是最大的发展中国家、依然处于社会主义初级阶段的现实出发，必须摒弃不切实际的“最优理论”，从“渐进次优”的思路去考虑如何协调好保护和开放。应该认识到，保护和开放的最终目的都是为了社会主义现代化建设事业的持续发展。注重内外联动的开放，通过扩大市场、深化分工、发挥优势来推动经济高质量发展，而强调防范风险的保护则通过提高产品竞争力、追求市场公平来保障经济健康发展。边境税作为联通国内和国际的关键因素，必然要在政策调整中既推动实现更高水平的开放，又促进更精准适度的保护。

其三，平衡引进和输出。引进和输出是我国改革开放四十多年以来经济增长、融入国际分工体系的重要方面，是我国对外开放的重要内容。当前，我国经济发展已经进入结构调整、产业升级的高质量发展阶段，正处于从投资输入国向投资输出国转变的关键时期，引进和输出的双轮驱动发展促使我国进入了新一轮高水平对外开放阶段。与此同时，发达国家再工业化和发展中国家低成本竞争的双重挤压减弱了我国传统竞争优势，国内亟须的核心技术和先进设备又处处受制于人。由此，新发展阶段的边境税政策既要以提高出口产品质量和附加值为导向，以出口免税或补贴等方式鼓励有竞争优势的产品走出国门；又要立足国内创造条件吸引全球优质资源要素，以进口降税或免税等方式积极引进产品研发所需的核心技术和关键部件。

二、贯彻新发展理念，推动边境税高质量发展

“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，强调的是以创新发展促进改革发展动力、以协调发展解决发展不平衡问题、以绿色发展促进人与自然和谐共生、以开放发展增强改革发展活力、以共享发展提升社会公平正义，在统筹协调、内外联动中实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展之路。边境税作为社会主义税收事业的重要方面，也要求不断对标五大发展理念，发挥边境税政策对创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的引导和支撑，为实现经济高质量发展提供助力。

其一，推进创新驱动发展。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）将“坚持创新驱动发展，全面塑造发展新优势”作为国民经济和社会发展十二项任务之首，突出了打好关键核心技术攻坚战的重要任务。事实上，近年来我国以关税为代表的边境税调整已经体现了创新驱动发展导向，在集成电路、半导体等方面给予大量进口关税优惠，并从2017年开始对《中华人民共和国加入世界贸易组织关税减让表修正案》附表所列信息技术产品最惠国税率开始逐步降低，2021年7月1日起将实施第六步降税。面对新的环境变化，“十四五”期间我国边境税政策要进一步瞄准人工智能、量子信息、生命健康、空天科技等前沿领域，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。一方面，通过降低高科技产品进口边境税负担引入国外资源，以国外产品的竞争压力倒逼国内产业创新发展，提升我国技术创新能力的自立自强；另一方面，通过降低高科技产品的原材料、技术设备、关键零部件进口税率，打通技术创新产业链的上下游，有助于促进各类创新要素向创新型企业集聚。当然，除了调整边境税税率以外，还可以对贸易量大的先进设备和零部件进一步细分关税税目，结合不同行业的不同原材料和产品设备等设定不同税目以精细化进口管理。

其二，促进区域合理布局。在过去一段时间内，“两头在外”的国际贸易国内布局符合中国对外经济发展现实，我国利用国外先进装备制造业匹配国内较为过剩的加工贸易能力实现了制造大国的发展。但同时，这样的发展模式也成了制约我国装备制造业发展的重要原因。因此，中国在从制造大国向制造强国演进的过程中，必须加强包括关税、进口环节增值税在内的边境税制度在装备制造领域能力的再创新，并匹配未来我国加工贸易发展的趋势，形成更为高端化的产业布局体系。在这一进程中，边境税政策还应着重服务中西部地区的跨区域产业布局，推动东部产业向中西部进行梯度转移，通过设置更多海关监管区、自贸试验区、综合保税区来推进内陆开放，进一步促进区域经济合理布局与协调发展。

其三，推动生态文明建设。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会主义生态文明建设，坚持节约资源和保护环境的基本国策，把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局的重要内容，展现了绿色发展在新时代党和国家事业发展中的重要地位。目前从边境税发展来看，丹麦、芬兰、瑞典等国已征收碳关税，日本则承诺到2050年减排60%～80%，建立核证减排量交易市场。中国要实现2030年碳排放峰值和2060年碳中和目标，在边境税方面可以考虑对低碳制成品、碳捕捉、封存技术采取更多的关税优惠政策，并考虑引入碳关税。与此同时，中国与西方主要发达国家在应对气候变化上具有共同目标，可以通过共同促进碳关税等边境税合作为契机，逐步改善和发展双边关系。

其四，统筹内外促进发展。坚定不移对外开放、积极主动扩大进口，是我国在综合考虑世界局势、经济发展现状的情况下，遵循经济贸易发展规律而做出的主动选择。新发展阶段的边境税工作尤其要牢牢坚持开放的发展理念，在引进来与走出去相结合、沿海开放与内陆沿边开放相结合、制造领域开放与服务领域开放相结合、向发达国家开放与向发展中国家开放相结合、多边开放与区域开放相结合的全面开放格局中加强国际合作，并不断提炼成功做法和有效经验，在更高水平、更高层次的开放型经济中培育经济发展新优势。

其五，助力人民共享发展。“以人民为中心”的发展思想在习近平新时代中国特色社会主义思想中十分重要。在步入新征程的新起点上，我国边境税工作仍需始终以“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”为初心使命，在把握“人民税收为人民”对边境税政策的本质要求下，坚持以人民为中心、维护人民根本利益、增强人民群众获得感的基本导向。近年来，我们已经看到边境税政策在提升人民生活品质、保障和改善民生等方面的趋势。在新发展阶段，边境税发展需要进一步强化这一惠民生导向。关税税率的调整既要提升国内产业技术发展水平，促进国内生产来适应人民日益提高的消费层次和品质要求；又要合理利用国际资源和优势，通过进口高质量的优质消费品补充人民日益增长的美好生活需要。同时，在未来的关税调整中，适当降低人民需求较高而国内又相对缺乏的消费品关税税率，并实现大病医疗的药品原材料降税甚至零关税都是基本趋势和方向。

三、构建新发展格局，完善边境税制度体系

以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是党中央深刻认识发展阶段特征、正确把握经济发展客观规律做出的重要战略决策。面对新形势，边境税工作要处理好短期调整与长期安排、释放内需潜力与供给侧结构性改革、畅通国内循环与扩大对外开放之间的关系。我们必须坚定以边境税政策服务构建新发展格局，以完善的边境税制度体系塑造我国国际经济合作和竞争新优势。

其一，加快培育完整内需体系。只有把我国超大规模市场潜力充分释放出来，使生产、分配、流通、消费更多依托国内市场，才能激发经济发展的强大内生动力，形成对全球资源要素的引力场，推动经济长期持续健康发展。在支持加快培育完整内需体系方面，边境税工作要做的就是强化政策的支持和引导，促进国内市场实现良性循环，不断释放经济增长的内需潜力。一是要顺应消费升级趋势，以优化和完善边境税政策来为提升传统消费、培育新型消费提供有力支持，并与养老、医疗、教育、社会救助、优抚安置等政策相配合来提升社会整体消费意愿和能力；二是通过下调新基建设备等进口边境税，在一定程度上支持国家重点领域、重大工程、重大项目建设，积极扩大有效投资。

其二，助力供给侧结构性改革。以供给侧结构性改革作为主攻方向，以改革创造的有效新供给来适应需求结构的变化，是解决我国经济发展长期积累的结构性矛盾的关键。由此，边境税也应当在当前经济社会发展新时期中对接供给侧结构性改革要求，通过包括关税税率税目调整在内的边境税改革形成适合我国现阶段国情的税制体系，促进经济结构性调整、转型与升级，形成更高效率和更高质量的投入产出关系，提升供给体系对国内需求的适配性。从关税出发，需注意以下四点：一是对国内暂无法生产或无法满足需求的先进技术装备、中间品等，适度降低关税鼓励进口；二是对国内具有较强竞争优势的产品，保持较低关税，通过适度竞争促进产业发展；三是对国内尚没有形成竞争优势的产品，及时提高关税，支持塑造发展新优势；四是对国内产能过剩、在国外又具有一定竞争优势的产品，适度降低出口关税甚至免征出口关税，做好重点领域化解过剩产能工作。

其三，提升产业链、供应链安全性。供应链和产业链的稳定和安全是国际竞争中极其重要的一环。当前，我国产业链供应链还存在诸多“断点”“堵点”，部分核心环节和关键技术受制于人，产业基础不牢、地基不稳问题仍相当突出，加快提升产业链供应链现代化水平、保证产业链供应链安全成为构建新发展格局需要重点关注的方面。边境税政策服务于提升产业链供应链安全性，畅通国内国际双循环，需要重点把握以下三个方面：一是要确保与民生相关的必需品产业和关系到国家竞争力的产业核心环节和关键环节产业链绝对安全，边境税调整要充分发挥其保护国内产业的职能作用，通过关税税率、税目的配合及与其他进口环节税收政策的协调，推动构建自主可控、安全高效的产业链供应链；二是要充分评估边境税政策调整在助力开放经济发展中伴随的收益与风险，充分考虑金融开放、服务开放等政策带来的风险交织，在权衡取舍中尽可能保证我国产业链供应链安全。三是统筹兼顾，推动金融、房地产同实体经济均衡发展，实现上下游、产供销有效衔接，促进农业、制造业、服务业、能源资源等产业门类关系协调。

四、完善宏观治理体系，发挥“两税联动”作用

立足统筹税收，坚持站位大局，这始终是中国特色社会主义税收的重要特征，在新发展阶段既要坚持，又要与时俱进地加以发扬光大。《建议》既明确指出要“健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策紧密配合，目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系”，从国内层面强调完善宏观经济治理，促进各项政策的统筹配合；又提出要“加强国际宏观经济政策协调，搞好跨周期政策设计，提高逆周期调节能力，促进经济总量平衡、结构优化、内外均衡”，从国际层面提倡各国深化国际合作，联手加强全球宏观经济政策协调，维护全球治理体系稳定。从坚持系统观念出发，我们要有“跳出财税论财税”的格局，要把我国边境税发展放在国际政治经济变革中看待，放在中华民族伟大复兴战略全局中谋划，做好“前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进”的系统性工作。同时，从我国税收体系的整体角度出发，边境税还应该注意与境内税的统筹配合，通过“双税联动”形成的合力来支撑我国国家治理体系和治理能力现代化，并推动完善更加公平合理的国际经济治理体系，在内外联动中彰显中国特色社会主义税收的风范与作为。

第一，“双税联动”更加符合新发展阶段的历史定位，为破解发展难题、培育发展优势注入新动力。在新征程中，需要税收整体发力做好安全和发展、保护和开放等工作。以中欧投资协定为例，中欧投资协定已经完成了谈判进程，在关注协定签署和落实过程中不确定性的同时，还应关注边境税与境内税如何加强协调。2019年，欧盟在华直接投资存量仅占中国外商投资存量的5.6%。通过中欧投资协定促进中欧投资自由化，开发双方的服务业市场，拓展服务贸易和服务业衍生的货物贸易，是促进中欧经贸关系再次长足发展的关键一招。在这一背景下，以关税为代表的边境税应当考虑未来中欧经贸关系的发展趋势，优化服务业和服务贸易相关的边境税制度，这里既包括暂定税率、最惠国税率等关税税率的设定，也包括关税税目的调整，还包括进口环节增值税和消费税的征收等。同时应当明确，更为便捷、透明、开放的投资环境是欧盟愿意执行中欧投资协定的基础，境内税的配套运用要按照外商投资法及其实施条例，遵循中欧投资协定实施后的具体内容，不断提升法治化和国际化的税收营商环境。这将是未来依法治税的重要内容，也是促进形成高水平公平竞争的国内市场的重要内容。可以看到，我国边境税与境内税在联动协调中将为促进中欧经贸关系不断向前发展提供重要推动力。一方面，不断完善的税收营商环境和境内税制度将不断吸引更多欧盟厂商在华投资兴业；另一方面，及时调整的边境税保证了中欧投资协定下的欧盟在华投资运行更加顺畅，特别是保证了其全球产业链运转更加稳定。

第二，“双税联动”能够更好地贯彻新发展理念，全方面服务高质量发展要求。以贯彻绿色发展理念为例，在习近平生态文明思想指引下，目前中国国内已经构建起以环境保护税为主体，以资源税、耕地占用税为重点，以增值税、消费税、企业所得税、车船税、车辆购置税、城镇土地使用税等税种为辅助，税收立法、税制改革、政策运用、配套措施同步协调的绿色税收体系，境内税在促进节能减排、防治污染、净化生态等方面贡献了重要税收力量。而在边境税方面，为应对我国生态文明建设要求和全球气候变化问题，我国不断推进实现固体废物、淘汰设备或生产工艺零进口，并对有利于污染防治的环境友好型产品降低进口环节税收，引导社会资源向绿色发展配置。境内税和边境税的相互联动和配合，为我国推动形成绿色发展方式和生活方式，推动形成人与自然和谐发展的生态文明新格局提供了重要支撑。应该认识到，在国际保护主义甚嚣尘上的今天，边境税作用再次提升形成的境内税与边境税并重的格局，决定了我国在税收政策运用上必须坚持“双税联动”，将境内税与边境税作为一个整体来考察其对经济发展的影响。境内税作为我国税收制度体系的主力军，要在兼顾既有边境税政策影响的前提下将政策调整和改革方向统一到新发展理念要求上来；而边境税作为我国税收制度体系的重要补充，则应该对标新发展理念和全球治理体系要求，通过进口环节的税收调整助力全面建设社会主义现代化国家新征程的发展新要求，并在参与国际治理中适当维护国内产业发展竞争力和安全性。只有通过境内税与边境税的配套协调与良性互动，才能在统筹内外两个大局、坚持中国国情与考虑国际变动因素中，从生产、投资、消费等领域更为全面地贯彻落实新发展理念，展现税收服务高质量发展的时代作为。

第三，“双税联动”将有力推进“双循环”新发展格局，在内外联动中实现更加强劲可持续的发展。从2021年以关税为代表的边境税调整方向来看，我国一方面为鼓励国内有需求的资源性产品进口，降低木材和纸制品等商品的进口暂定税率并适度降低棉花滑准税，另一方面降低乳清蛋白粉、乳铁蛋白等婴儿奶粉原料的进口关税满足国内生活需要。从关税政策安排和结构调整来看，其目的就是要坚持发展和安全并重，发挥关税运用两个市场两种资源的优势促进我国经济发展，推动构建多元稳定的贸易渠道，展现关税保障国家粮食安全、能源安全、产业链供应链安全的作用，塑造有利于经济社会发展的安全环境。而从国内来看，持续深化的减税降费政策同样也发挥了积极作用，不断降低的税收负担在生产、分配、流通、消费环节起到了积极的支撑作用，为充分释放国内市场潜力、对接供给侧结构性改革要求、激发经济发展内生动力奠定了坚实的基础。总体来看，“双税联动”确保国家经济安全的发展方向是清晰而明确的。边境税与境内税在体制机制、改革走向、政策运用方面的联动配合，既有助于立足国内集中力量推动国内市场的良性循环，又有助于统筹内外更好利用国内国际两个市场、两种资源来促进国内国际双循环，实现更加强劲可持续的发展。在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，我们要将边境税制提到与境内税制同等重要的地位，在国内经济社会发展与国际环境新特征的平衡中把握好“双税联动”形成的合力，最大化我国社会主义税收体系的政策效果，全方位推动高质量发展，实现国内产业结构升级、动能转换，并在参与国际合作和竞争中展现中国特色社会主义新优势。

综上，我国以关税为主的边境税政策在服务国内国际两个大局中已经积累了相当多经验，并发挥了相当重要作用，展现了中国特色边境税体系的独特定位和发展优势。当前，我国在全面建成小康社会基础上开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程。面对更多考验与挑战，就要从“十四五”规划的核心要义出发，结合“把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局”对边境税发展的明确要求并找到准确定位，不断提升我国边境税的定位外延和职能作用。同时，还要注意坚持“边境税为主、兼顾国内税”的“两税联动”思路，在边境税与境内税的协调配合下，更好发挥中国特色社会主义税收体系统筹国内国际两个市场两种资源的优势，以税收治理体系现代化助力推动经济高质量发展，推动国家治理现代化。