体育彩票公益金政策监控面临的困境与监控机制的构建

刘辉煌，王红岩

体育彩票公益金政策监控面临的困境与监控机制的构建

刘辉煌，王红岩

吉林体育学院，吉林 长春，130022。

目前中国体彩公益金发展蒸蒸日上，体彩公益金政策也越来越多，截止到目前中国的体育彩票公益金政策系统已经形成较大的规模，大体上可以涉及中国体育事业的层层面面。体彩公益金政策已经深刻影响到中国群众体育和竞技体育的发展水平和规模，然而在体育强国的指导理念下体彩公益金政策监控机制还是一片空白，对体彩公益金政策的制定、执行、评估、以及终结都没有做到动态的完整监控，新的政策下达旧的政策就废除，根本就是“头痛医头，脚痛医脚”完全没有做到整体的监控。本文通过文献资料法、专家访谈法对体彩公益金政策监控以及相关行业的政策监控进行分析和研究，目的在于了解当前体彩公益金政策监控面临的问题以及建立一个有机的政策监控机制。我国体育彩票公益金政策监控目前面临的困境有：（1）政策监控之间缺乏必要的衔接；（2）监控机构缺乏独立性和权威性；（3）官僚制思想的存在；（4）政策监控主体没有履行好自己的责任。构建监控机制的方法：（1）克服政策监控中的形式主义；（2）建立健全法律体系；（3）政策监控机制的舆论化；（4）不断提高政策监控主体的监督意识。体育彩票公益金政策监控保证体育彩票公益金政策合理开展。

体育彩票；公益金政策；监控机制；监控主体

体彩公益金政策监控是一个动态的监控过程，从体彩公益金政策的制定、执行、评估、以及终结这4个方面进行完整的政策监控，做到对体育彩票公益金政策的全面监督和控制。以保证政策的合法化、推进政策的贯彻实施、实现政策的调整与完善以及促使政策如期终结[1]。

1 体育彩票公益金政策监控问题

1.1 体育彩票公益金政策制定的监控问题

1.1.1 体育彩票公益金政策制定缺乏远瞻性和包容性

1988年国家体育总局联合财政部以及中国人民银行共同发布了《体育彩票公益金管理暂行办法》然而新中国的体育彩票事业是在1994年7月签署国家体委《第20号令》并予以颁布实施以后才进入法制化、规范化的轨道。由于受到当时的条件限制、导致信息不充分、目光有限，政策制定不完善以至于政府官员曲解政策并且滥用权力，致使该政策并不能正真服务于体育事业[2]。该办法于2013年废止历经25年，新的体彩公益金政策并没有延续之前的体彩公益金政策。

2001年发布《关于进一步规范彩票管理的通知》，对于彩票发行资金构成比例作出了调整：彩票公益金比列不得低于35%，国家体育总局规定体彩公益金支付全民健身计划为60%，用于弥补奥运争光计划不足40%[3]。各省为了完成国家体育总局体彩公益金60%用于全民健身计划的规定，广东省、河南省、陕西省在体彩公益金的分配比例都有很大的差异。从这种情况可以看出，体彩公益金分配政策没有细致的把控而且非常混乱没有标准，上级并不重视。体彩公益金分配政策是由财政部提出方案，然而国家体育总局却成了规则的受益者，地方政府一方面要完成财政部的规定另一方面还要完成国家体育总局的要求，无法准确合理的分配体彩公益金[4]。

1.1.2 体育彩票公益金政策制定缺乏监管 2015年陕西省民政厅被发现违反体彩公益金专款专用规定，2006-2011年变相挪用公益金6000万元，将救灾中心的大楼先后向两家公司出租用于酒店经营，占项目总面积近50%。2013年，山东省审计部门报告显示，山东省体彩公益金管理使用上存在不规范现象，山东省及下属8个市、62个县体育部门将应用于资助开展全民健身活动、整修和增减体育的体彩公益金3447.28万元人民币用于办公经费、办公楼维修及车辆购置等。在2015年底的十二届全国人大常委第十八次会议上，面对人大代表和广大彩民的愤怒和质疑，局长刘鹏承认一方面制度执行的不好，另一方面监管制度确实比较薄弱。根据现行的体彩公益金政策为何体彩公益金还会被频繁挪用?通过政策研究发现，财政部门的监管存在局限性，无论是地方还是中央都存在监而不管的现象[5]。在中央，由财政部下面的综合司负责监管民政部和国家体育总局的彩票事务。在地方，由省财政厅综合处彩票科来管理民政厅和体育局。平级监管平级或者下级监管上级，这两种监管体制非常畸形，致使体彩公益金政策制定不合法存在漏洞，我国真正意义上的体彩公益金政策监管体制还没有建立起来。

1.2 体育彩票公益金政策执行的监控问题

1.2.1 体育彩票公益金政策执行的官僚思想 2009年中国彩票行业第一步财政法规《彩票管理条例》发布，其中规定国务院财政部门负责全国的彩票监督管理工作，国务院民政部门、体育行政部门按照各自的职责，分别负责全国的福利彩票、体育彩票管理工作[6]。让三个部门均衡执行政策是一个很粗放的做法很多层面管理重复，“国家彩票”变成“部门彩票”。体彩公益金政策执行的部门只顾着盲目求得自身部门的最大利益，不注重体彩公益金政策执行结果的好坏，最终导致体彩公益金政策执行速度和效率下降影响体彩公益金政策执行部门的形象。体彩公益金政策执行是靠官僚制的层级结构来进行上传逐层传递的执行模式，这样就不可避免的出现信息的分散和流失。地方政府要么对上级讨价还价，要么瞒报体彩公益金政策执行的结果。如《彩票管理条列》实施后，许多财政部门仍以没有具体时间表为由借机拖延发布时间，甚至取消发布出现动态博弈的局面，对体彩公益金政策出现抵触情绪。

1.2.2 政策本身存在问题带来执行难度加大 在体彩公益金政策发展的阶段，政策的执行总体上依靠政府权威。体彩公益金政策制定针对“出现问题”而制定政策，在执行过程中“解决问题”导致政策的预测性不够，致使政策执行缺乏有效性[7]。体彩公益金政策本身比较复杂，它涉及到很多问题，比如人、财、务政策资源不丰富，缺乏有效的沟通机制。基层体育部门组织能力不高，政策执行意识水平有待提高，还不具备推行体彩公益金政策的要求[8]。体彩公益金政策面对的不仅是群众体育和竞技体育还包括精准扶贫、教育助学、医疗救助、养老服务等民生领域而且各地方体育部门面临的困难也是不同的，有的地区经济水平高群众期待体育事业发展也愿意为体彩贡献而有的地区经济发展水平低群众对此没有什么概念使政策本来难以开展[9]。另一方面体彩公益金政策之间缺乏承上启下的衔接，急于求成，使得体彩公益金政策执行有难度操作性有待加强。

1.3 体育彩票公益金政策评估的监控问题

1.3.1 缺少正确的监控方法和监控机制 浙江省发布的《2015年浙江省福利彩票社会责任报告》中仍然没有将所有的资助项目列入报告，只是在“省级体彩公益金资助部分项目”的条目下附上了部分项目的照片和名字，但没有详细解释每个项目的具体资金使用明细。目前各省政府机构并不重视对体彩公益金政策进行政策监控也没有明确的法律条文来进行约束，导致体彩公益金政策评估活动不仅没有发现政策偏差而且也无法通过反馈机制决定是否对体彩公益金政策延续、改进或终止。体彩公益金政策评估活动受主客观条件的限制，比如人为的价值因素，存在着个人的好恶，使它的规范性、有效性和可靠性难以保证。目前体彩公益金政策评估方法是对所有体彩公益金政策实施结果的成功与否来进行评定，注重结果而不注重过程，没有科学论证。有些体彩公益金政策影响不明确、较复杂，显然并不是所有的体彩公益金政策都适用于现有的评估活动。这就需要加强对体彩公益金政策评估活动的监督，提高评估活动的科学化水平。

1.3.2 缺乏正式的政策评估监管组织 当前，我国体育彩票是国务院、财政部、国家体育总局的三元管理体制。国务院具有最高的监管权力，财政部负责全国彩票市场的具体监管，尽管体育部门在体彩公益金的分配和使用上需要得到财政部门的批准，但是在这种管理体制下国家体育总局有了独立的市场监管权力，不仅成了规定的制定者而且还是规则的受益者[10]。地方体彩公益金政策评估部门很难摆脱上级行政部门的管制和打压，无形中给评估活动带来束缚，致使评估机构成为摆设成为体彩公益金政策的拥护者而不是批判者，无法真正做到公平公正。体彩公益金政策评估机构一方面因为某些情况下违背初衷和法治精神，另一方面因为资金的缺乏管理体制不完善，政府不重视等因素导致体彩公益金政策评估组织始终发力不够，起不到很有效的作用。

1.4 体育彩票公益金政策终结的监控问题

1.4.1 对政策终结监控认识不够 体彩公益金政策终结的监控是对上一项体彩公益金政策或者现有的体彩公益金政策进行合理系统的把控，它不仅有利于提高新的体彩公益金政策的效率而且还能完善现有的体彩公益金政策。如2002年6月财政部和国家体育总局联合颁布了《关于下达体育彩票公益金上缴比例的通知》并没有很好的做到对政策终结监控，忽视了政策资源使得国家财政负担过大。只有对体彩公益金政策终结进行长期的监控才有可能发现政策的不足之处和缺陷及时的废除旧政策并且颁布新的体彩公益金政策。于是国家体育总局发布了《2003年体育彩票公益金用于实施全民健身计划使用的使用原则及分配比例》坚决杜绝体彩公益金使用的不正之风和腐败问题增加了对体彩公益金管理工作的透明度。

1.4.2 政策终结程序的不合法性 体彩公益金政策颁布不仅符合法律规范和要求而且政策总结也一定要符合法律的规定程序。但是目前我国体彩公益金政策法律规定不完善导致政策突然废除和终止的现象很多，无法把控局面就废除一项政策。如2015年互联网彩票突然停售对2015年彩票市场造成巨大冲进，相比2014年互联网彩票得益于世界杯的举办而取得的成绩，影响了体彩公益金政策的烂尾没有更好发挥在体育方面的作用[11]。使得许多彩民寒心对体育彩票产生了抵触情绪。

2 体彩公益金政策监控机制的构建

2.1 保证政策监控部门的独立性克服形式主义

体彩公益金政策监控部门独立行使是监控有效性的根本保证，为保证监控工作的相对独立性必须要对现行的体制进行合理的权责界定。不隶属于行政部门，与财政部和国家体育总局身份平等，做到真正的监管。体彩公益金政策监控部门应当身系百姓，投身于我国的体育事业的发展一切从实际出发，努力克服政策监控中的形式主义[12]。同时落实体彩公益金政策、真正做到权为民所用，利为民所谋，不搞面子工程。

2.2 建立健全法律体系

要用法律规范体彩公益金政策的制定、执行、评估、终结各个环节，一方面要加强立法工作另一方面要加强执法力度，使体彩公益金政策依法运行。同时也为对体彩公益金政策的监控树立了明确的标准，从而使政策监控具有权威性并且提升体彩公益金政策的公信力和高效性[13]。优化政策监控过程中的民主程序，提高体彩公益金政策的亲和力和亲民力。

2.3 政策监控机制的舆论化

体育部门和财政部门应该借助人民群众的力量深入群众身边听取建议和意见使体彩公益金政策监控系统不断改进和完善保证政策监控工作顺利进行[14]。对于社会上体彩公益金政策要鼓励群众提出疑问，发现问题才能解决问题，建立体彩公益金政策事件快速反应机制，使问题能够及时传达到政府部门层面，而且要将问题拿到网络上去讨论，争取听到不同阶层声音，这样才能有效。体彩公益金政策监控部门应该经常对政策问题和疑问进行收集，并对这些问题和疑问进行及时的筛选和整理，将有价值的信息材料提取出来，整合成舆论数据库。网络媒体和新闻部门要做到对问题事件的真实性报道不以讹传讹，公正客观不加主观利益的进行问题评价面对群众的质疑进行重复报道，着眼于全社会的利益，尽量多的为群众着想。

2.4 加强政策监督主体的监督意识

提高体彩公益金政策执行监督主体的业务素质，监控主体也应当努力提高自身的综合素质，在政策监控体系中树立监督榜样将不务正业不求上进的人员从体系中剥离，使人民群众放心政策监控队伍，真正做到政策是为群众谋求利益，定期开展清廉思想工作强化监督主体的思想，不忘初心，使体彩公益金政策监控队伍的整体水平得到不断提高。

[1] 周晓红.我国政策监控存在的问题及对策问题[J].黑龙江教育学院学报，2006，25（04）：1~3.

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[3] 中华人民共和国中央人民政府.国务院关于进一步规范彩票管理的通知[Z].2001-10-30.

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The Dilemma of the Policy Monitoring of Sports Lottery Public Welfare Fund and the Construction of the Monitoring Mechanism

LIU Huihuang, WANG Hongyan

Jilin Sport University, Changchun Jilin, 130022, China.

At present, the development of China's sports lottery public welfare fund is booming, and there are more and more sports lottery public welfare fund policies. Up to now, China's sports lottery public welfare fund policy system has formed a large scale, which can generally involve all aspects of China's sports. The policy of sports lottery public welfare fund has a profound impact on the development level and scale of mass sports and competitive sports in China. However, under the guidance of sports power, the monitoring mechanism of sports lottery public welfare fund policy is still blank. The formulation, implementation, evaluation and termination of sports lottery public welfare fund policy have not been dynamically and completely monitored. The old policy will be abolished if the new policy is issued it is that “headache cures the head, foot pain cures the foot” does not achieve the overall monitoring completely. This paper analyzes and studies the policy monitoring of sports lottery public welfare fund and the policy monitoring of related industries by the method of literature, aiming to understand the current problems faced by the policy monitoring of sports lottery public welfare fund and establish an organic policy monitoring mechanism. At present, there are some difficulties in the policy monitoring of sports lottery public welfare funds in China: (1) The lack of necessary connection between policy monitoring; (2) The lack of independence and authority of monitoring institutions; (3) The existence of bureaucracy; (4) The failure of policy monitoring subjects to fulfill their responsibilities. Methods of constructing the monitoring mechanism: (1) The public opinion of the policy monitoring mechanism; (2) Overcoming the formalism in the policy monitoring; (3) Establishing and improving the legal system; (4) Constantly improving the monitoring consciousness of the policy monitoring subject. The policy monitoring of sports lottery public welfare fund ensures the reasonable development of sports lottery public welfare fund policy.

Sports lottery; Public welfare fund policy; Monitoring mechanism; Monitoring subject

G80-052

A

2019-12-02

2020-02-05

1007―6891（2021）03―0034―03

10.13932/j.cnki.sctykx.2021.03.05