四川丘陵山区土地宜机化改造调查研究*

王利 姚金霞 何清燕¤ 陈燕英 陈进

1.四川省农业机械研究设计院，四川成都

2.南方丘区节水农业研究四川省重点实验室，四川成都

1 四川丘陵山区基本情况

四川地貌以丘陵山地为主，地块小、不规则，沿山错落分布为主要形态，限制高性能农业机械装备推广运用，农业生产主要依靠传统人工生产方式，劳动密集、劳动强度大，生产效率低，生产成本高。主要农作物耕种收综合机械化水平与全国平均水平存在较大差距，机具上，小马力、中低端机具较多，大马力、高品质机具较少；技术上，单项应用的农机技术较多，集成配套的农机化技术较少；主体上，小规模自用型农机户较多，规模化、专业化、集约化、社会化的服务型主体发展不够，组织化程度和利用率不高。助推丘陵山区农业机械化快速发展的农田宜机化改造，已成当务之急，是农业农村现代化建设的重要短板。

2 四川丘陵山区土地宜机化改造的必要性

2.1 是开发利用土地资源的必然选择

四川省幅员辽阔，土地资源丰富，但境内地形起伏较大，5 ℃以上（含5 ℃）的坡耕地约占全省耕地总面积的75%以上。丘陵山区地块较为零星，高差大，随着大量青壮年劳动力外出务工，劳动力缺泛，成为农业生产发展的制约因素。资源禀赋差、土地较零碎，难以实现机械化耕作，成为发展现代农业的瓶颈制约。为了打破农机下田“最后一公里”的发展困境，亟需“改机适地”，土地宜机化改造是开发利用土地资源的必然选择。

2.2 农业社会化服务的关键一环

宣汉县大成镇土地宜机化改造

2020 年，四川全省主要农作物耕种收综合机械化水平约达到63%，比“十二五”提高了12 个百分点，推动全省农业生产方式迈入以机械化为主导的新阶段。薄弱环节机械化也得到快速突破，其中，水稻、油菜、玉米综合机械化水平分别达到73%、60%、38%。然而，四川广大的丘陵山地区域农业机械化水平仍十分低，不能满足农业生产需要，许多地方根本无法实现机械化，“肩挑背扛”的种植模式严重制约了农业生产可持续发展和产业结构调整。农产品生产成本较高、农民增收遇瓶颈、农业结构不合理等“三农”问题在四川丘陵山区没有得到根本解决。而推进土地宜机化改造，能有效地从根本上解决“机不适地”、农业生产费时费力、效益不高等问题，确保农业增产、农民增收。此外，通过宜机化建设，破除宽田埂，整理巴掌地，能有效增加耕地面积，使农业生产条件得到大大改善。还可结合区域优势，种植优质高效特色、高经济附加值的农作物，农产品的品质和规模可得到了大幅提升，有助于形成高效新型农业社会化服务体系，有助于四川省发展现代农业，为推进农业结构优化调整奠定基础。因此，宜机化建设是农业社会化服务的关键一环，在破解“三农”难题、助推农业产业结构调整中发挥着关键作用。

3 四川丘陵山区土地宜机化改造的有利条件

3.1 获得政策上的支持

前有《国务院关于加快推进农业机械化和农机装备产业转型升级的指导意见》、《丘陵山区农田宜机化改造工作指引（试行）》后有《四川省人民政府关于加快推进农业机械化和农机装备产业转型升级的实施意见》，以及当前的征求意见稿《2021年省级“五良”融合全程机械化示范项目指南》，明确提出将“宜机化”纳入高标准农田建设、农村土地整治重要内容，制修订相关制度、标准、规范和实施细则，推动农田地块小并大、短并长、陡变平、弯变直和互联互通。整合涉农项目资金支持丘陵地区、二半山区等开展农机生产道路建设，切实解决农机下田“最后一公里”问题。由此可见，加快推进四川省丘陵山区宜机化建设得到了各级主管部门的高度重视。

3.2 技术上的支持

经过近几年的实践证明，宜机化建设对农业机械化发展及当地农业农村经济发展发挥着巨大作用。目前，全国各地如重庆市、山西省、湖南省等纷纷出台宜机化田土改造技术规范、标准，从宜机化地块整理政治的基本原则、建设内容、技术要点、建设流程、建后管护等方面进行了规范。在宜机化地块整理整治开展的同时，通过与其他农业项目主动争取、主动结合和主动参与，形成了多部门联动，共同推进农业基础设施建设的良好局面，有力促进了农业现代化的发展。

4 四川丘陵山区土地宜机化改造现状

4.1 改造成果

截至2019 年，全省丘陵山区农田宜机化改造面积约65.0万hm2，其中，按不同改造类型划分，坡改梯约占25%，缓坡化改造约占30%，水平条田改造约占45%。按坡度划分，坡度5°(含5°）以下和5°～15°(含15°）的范围各占35%，15°～25°(含25°）的范围约占25%，25°以上约占5%。总投资约270.8 亿元，其中，中央和省级资金支持约207.0亿元。通过改造新增可用耕地面积约3.3万hm2，增长率约5%。

4.2 主要做法

农田宜机化改造是近年提出的新概念，获得国家有关部门认可后并赋以新的内涵。但国家层面尚没有设立专项项目来支撑和实施丘陵山区农田宜机化改造，四川亦如此。鉴于丘陵山区农田宜机化改造与现行实施的高标准农田建设存在有相当部分共通之处，四川省提出建设“旱涝保收、宜机化高标准农田”，依托高标准农田建设推进丘陵山区农田宜机化改造。各地政府也结合当地实际，制定了相应贯彻意见，将“宜机化”纳入高标准农田建设重要内容。

5 四川丘陵山区土地宜机化改造存在的问题

5.1 宜机化改造概念混淆，数据统计口径不统一

根据调查21 市州四川丘陵山区宜机化改造情况及实地考察，发现宜机化统计的投资资金基本都是高标准农田建设资金。从统计数据、改造量、改造投资资金测算来看，很大程度上反应丘陵山区宜机化改造与高标准农田建设概念混淆。无论是众所周之的原因，还是高标准农田建设的产生过程和实施效果，现行的高标准农田与农田宜机化要求存在较大差距，尤其是农业机械化作业的可能性和安全性没能充分考虑。

5.2 资金投入不足

实施丘陵山区农田宜机化改造已在全国各地农业农村系统形成共识，但苦于没有支持宜机化建设的专项资金支撑，各地宜机化主管部门基本无所适从。依托高标准农田建设开展宜机化建设，现有高标准农田建设财政补助标准过低，同样无法满足农田宜机化改造。应结合丘陵山区改造的特点和难度，以及丘陵山区经济收入水平，重点向丘陵山区省份倾斜高标准农田建设补助标准。此外，从国家到地方支持宜机化建设的政策越来越多，但体系不够完善，经济激励力度较弱，市场自发参与宣传和激励机制缺乏，相关政策之间缺乏协调，没有形成支持宜机化建设的长效机制。

5.3 建设标准不明确

农业农村部虽然出台了丘陵地区农田宜机化改造工作指导，但由于各地的情况不一，实际操作中仍需要进一步制定细化措施，才能更好地指导工作。近几年，四川省各市（州）均依托高标准农田建设和其他涉农项目对部分耕地进行宜机化改造，但因为缺乏统一的省级建设标准、规范或管理办法，大部分地区是根据地方或者企业自身提出的需求而建设的，导致各地建设水平参差不齐。因此，亟需形成统一规划、分区科学、布局合理的建设体系。

5.4 管护措施不到位

存在“重建轻管”的现象，管护责任和后续管护资金等有待进一步落实。

6 对策建议

6.1 坚持适度和可持续原则，因地制宜

土地宜机化建设工作所涉及到的方法多种多样，因根据不同的任务要求和乡村发展实际采取适合的实施措施和步骤；其次，土地宜机化改造应纳入农业产业规划、土地整理规划、景观规划、道路规划、水利规划等进行综合考虑，在改造过程中，不要过分强调“无休止”的建设，要注重对地方特色、前期土地整理历史成果的保存，并力争通过规划和土地管理手段创造出和谐化的土地宜机化改造方案，侧重解决农业机械化作业道路问题、机具下田问题、农机作业安全问题，对于道路交通领域的基础设施建设，要根据不同的功能需求分别建设不同材质、不同类型的农机道路及田间道路。

6.2 健全法律制度，实现土地宜机化改造的规范化管理

逐步修订和完善四川省丘陵山地宜机化土地整理整治相关法律法规以及实施指南，依法依规引导如何进行宜机化改造的决议、如何发布宜机化改造的决定，如何制定、公布和实施宜机化改造计划，以及土地产权的重新配置与补偿，土地融资与担保等，从主体、程序、组织、资金、技术、公众参与、权属调整和权益保护、质量及生态景观维护、设施维护、法律责任等方面不断推进土地宜机化改造的规范化管理。

6.3 明确目标

从以往经验来看，通过改良田块的物理形态，增加耕地的数量，提高耕地质量，完善交通水利设施，调整土地利用结构等可以促进农业增产增效，这也正是土地宜机化改造的基本内容和形式。同农业政策、土地整理和高标准农田建设的经济目标一致，土地宜机化改造也是为了提高农业产量，以满足快速日益增长的人口和发展国民经济的需求。从长远发展角度出发，土地宜机化改造的目标定位应立足时代发展和农民意愿，逐步从改善农业生产条件、促进农业发展到追求经济、社会、环境综合效益转变。

6.4 强化规划的地位，有序推进土地宜机化改造

纵观我国多年来土地整理、高标准农田建设工作，重视设计而轻视规划，但从科学技术内在关系来讲，大多“面”状和多项工程组合的建设项目，应先规划，再进行工程设计。然而据调查显示，在我国大多农田整治项目工程建设过程中，频繁进行变更设计，但其实土地宜机化建设中的工程设计都是非常小型而且技术十分成熟的技术，设计本身没有技术问题，之所以设计变更频繁，大多因为规划变更所致。因此，必须进一步强化土地宜机化改造规划的核心地位。

6.5 注重公众参与，夯实土地宜机化改造的社会基础

坚持以人为本的原则，积极调动社会大众的参与度，在土地宜机化改造中充分反映公众的意愿，获得公众的支持；充分发挥公众特别是项目建设主体的积极性和主动性，从而降低运行和管理成本，为土地宜机化建设打下良好的社会基础，获取公众的广泛支持和参与，共同制定区域土地宜机化建设的主要发展目标、基本蓝图以及技术规范是土地宜机化改造目标能够最终实现的关键。

6.6 建立高标准农田建设与宜机化改造的共赢关系

依据全国高标准农田建设通则，加快修订地方标准，完善高标准农田建设内容，因地制宜开展农田宜机化建设。规范工程建设、科技服务和建后管护等要求。综合考虑农业农村发展要求、市场价格变化和本地财力等因素，适时调整各地宜机化建设内容和投资标准。在确保完成新增高标准农田建设任务基础上，鼓励各地结合实际，对已建项目区评估认定未达标的农田宜机化进行改造提升。

6.7 畅通融资渠道，保障土地宜机化改造资金供应

由于土地产权制度和我国农民经济收入能力等实际，我国无论是土地整理、高标准农田建设等一般不向农民收取费用，绝大部分经费主要来自政府或直接受益主体，一些地方积极探索利用社会资金，让市场参与土地整理的模式，如重庆土地宜机化整理整治。尽管四川省高标准农田建设资金供给是有制度保障，也是明确提出宜机化作为高标准农田建设的重要考核指标之一，但宜机化仍然面临严重的资金缺口问题。有效的资金保障是助推土地宜机化改造顺利实施的必要条件，为此，应当建立完善的土地宜机化改造资金规范化管理机制，建立更加多元和稳定的资金来源渠道，以保障宜机化改造资金按需稳定供应，另外，积极探索社会资金的引入模式，引导市场参与宜机化改造，并对其进行有效监管。

6.8 强化景观生态保护，促进生态平衡

土地宜机化改造并非短期、单纯地进行地块合并，田形调整，而应该着眼于区域内长远的自然景观和生态平衡。无论在大范围内的土地整理，还是小范围内的宜机化改造，应当因地制宜，避免大修大建，尽量保留已有的自然景观，采取综合措施促进各种生物、植物的生息环境得到保障和改善。经济上，可列出专项资金以支付生态保护所需的费用；行政上，政府应当对土地宜机化改造相关主体的责任和义务进行界定和规范；技术上，应当十分重视水土流失、土壤质量恢复与提高等生态问题。注重生产发展、生态保护、环境优美综合协调可持续发展。

6.9 重视应用先进技术，强化土地宜机化的技术支持

通过系统集成与自主创新，对规划、设计、新材料、新工艺、信息、监测及标准规范等不同领域进行有效交叉和融合，将数量、质量和管护并重，是目前先进的工程应用技术的发展趋势。根据国家发展战略和社会需求，推进土地宜机化科学实施，建议国家和省级层面建立技术研究中心，充分发挥优势互补、有机融合、强强联手的乘数效应，构筑宜机化改造研究、决策平台。另外，创设宜机化改造技术人才储备机制，全面提升宜机化改造工程技术水平，为土地宜机化改造的可持续性提供强有力的科技支撑。不断规范土地宜机化的概念、术语、变量、方法、技术、操作和实施程序。

6.10 加强管护，保障改造后的土地持续发挥效益

“三分建，七分管”，在推进过程中应由重建轻管向建管并重转变。实现“管养分离”。建议按照“谁受益，谁管护”的原则进行管理和维护，将管护主体和责任落实到位，积极争取管护资金，地方政府部门尽可能的给予政策和资金上的支持。

土地宜机化改造最终目的归咎于促进农村发展，是实现发展成果由人民共享的必然要求，有利于优化经济结构，是促进城乡统筹发展，实现乡村振兴的必由之路。