政策过程中的制度约束：文献回顾与展望

王小兰

一、研究问题的提出

政策执行在政策过程中占有重要位置，它是将政策目标（社会理想）转化为政策现实的唯一途径。自普雷斯曼和威尔达瓦斯基（Pressman and Wildavsky）的开创性著作《执行》问世以来，执行的困难及其重要性受到广泛关注。对此问题的解释大致分为三种观点：其一，利益相关者分析视角。该视角将政策执行相关主体看作是具有自我意识的利益主体。政策执行主体为了获取自身利益的最大化而与其他相关主体展开博弈，由此导致政策在执行过程中出现政策敷衍、政策截留、政策替代以及政策附加等形式的偏差（丁煌，2002；郑少雄，2015）。其二，自由裁量权失当论。政策执行者拥有的“自由裁量权”是学者关注的核心所在。“自由裁量权”的大小、运用得当与否被认为是影响政策执行偏差的关键因素（O'Brien &Li,1999）。其三，制度分析视角。任何政策的执行都发生在特定的情境之中，嵌入于地方情境并受地方传统规范的约束。当政策执行与地方情境出现冲突或不一致时，地方情境就会通过“教化”政策执行主体、客体遵循地方规范，进而约制执行主体的相关决策，同时，政策执行也会遭遇阻力，致使政策执行走样（Palanithurai,2005；吴小建、王家峰，2011）。

不难发现，上述三种解释都只是从政策制定或政策执行中的某些特定视角出发，揭示了政策过程中出现的那些预期之外的现象，并形成了一些各有侧重的理论概念。例如，“政策阻滞”（Van Meter &Van Horn,1975；丁煌，2002）、“执行差距”（Dunsire,1978）、“政策失败”（Peters,1997）、“执行失真”（贺东航、孔繁斌，2011）、“制度失灵”（李怀瑞，2020）、“制度软约束”（周雪光，2005）以及“政策绩效贬损”（吕方、梅琳，2017）等。

这些理论解释和概念语汇都共同指向政策过程中的一个根本性问题——制度约束。关于制度约束的研究并不鲜见，亦如上述制度分析视角所关注的：一部分研究将之视为政策及政策执行的天然属性（即政策的约束、限制性质，使作为某种显见规则的制度约束具备了某种自明性）而希望发挥其在相关政策行动中的“硬约束力”（周雪光，2005），并由此完善政策执行的制度逻辑（周雪光，2005；周黎安，2008；荣敬本，2013）；另一部分研究则试图丰富制度的内涵，从制度的多维属性出发，发展出对制度约束更具包容性的看法，尤其是凸显行动者在硬性制度环境下的适度权宜性行动和运用其他非硬性制度资源以推展政策执行的重要作用。这些研究在一定程度上揭示了制度约束之于政策执行的重要性以及二者的互构关系，但并未讨论清楚如下问题：

其一，迄今国内外学界并未对制度约束的内涵做出明确阐释，更未将其作为政策过程中的一个重要理论问题加以考量。在此背景下，可对其作何理解？

其二，根据提升制度硬约束的主张，我们可以进一步追问：制度完善了，政策执行偏差的问题就不会出现了吗？

其三，如果政策执行偏差问题难以避免，那么，政策执行作为一种制度化行动，它可以在什么样的实践逻辑下尽可能减少执行偏差问题？

本文将着力回答上述三个问题，并初步探讨制度约束理论的新的可能性，以应对政策执行难的问题。

二、制度约束的内涵：从对“制度”的理解说起

绝大部分社会政策皆由政府或公共权威部门制定，旨在为解决社会问题和促进社会公平正义提供制度设计并采取有效行动。社会政策本身就是一项规范性制度，属于正式制度的重要内容；同时，社会政策的制定与执行又处于一个更大的制度环境中，受到特定制度和情境的影响与制约（熊跃根，2015）。无论是政策本身作为一项制度存在，还是将其视为制度环境中的一类对象，都无法回避其“约束问题”。关于“制度约束”，学界并未对此概念做规范界定，但却被广泛提及和使用（周雪光，2005；洪炜杰、罗必良，2019；Kennis,2019；Guild,2020；Kretzschmar,2020；Noh and Park,1999）。在诸多研究领域，这似乎是一个不言自明的概念，一种心照不宣的说法，一项普遍接受的共识以及一类对制度性质做出的理性论断。为此，要为制度约束明确一种学理上的定义或将成为一种徒劳，我们不妨从对制度概念的回溯中来体会并尝试把握制度约束的内涵。

（一）抽象意义的制度：作为指引人类行为的集体意识和行为方式

迪尔凯姆①涂尔干名字的另一种翻译。在其代表著作《社会学方法的准则》一书第二版的序言中指出，一切由集体所确定的信仰和行为方式都可称为制度（institution）（迪尔凯姆，1995：3）。同样，吉登斯对制度的理解也与涂尔干近似，他认为：“一个社会就是一套制度化（institutionalised）行为模式的集结（cluster）或体系。所谓社会行为的‘制度化’模式，指的是跨越长久时空范围而一再发生的信念和行为模式”（吉登斯，2013 :212）。也即，制度是一套外在的指引人类行为的集体意识或行为方式（或模式），明确体现其对个体行动者的指引、规制和约束意涵。哈贝马斯的沟通行动理论也表达了类似看法，社会的组成与人际交往之所以可能，是有赖于社会成员建基于生活世界中的共同接受的知识、信念和道德规范（哈贝马斯，2014），后者构成传统社会规范秩序和社会制度的基础。这是一种最广泛意义上对制度及其内涵的理解。

（二）具象化和结构化的制度：代表公共团体或作为正式规则

其他一些社会学家（如库利、戈夫曼等人）和政策学家（如马奇、奥尔森等）则将涂尔干、吉登斯等人的作为“信仰和行为方式”的制度具象化和结构化，使之具备了物的含义，即制度代表“公共团体、机构或组织”之意（戈夫曼，2008；马奇、奥尔森，2011）。库利（2000）认为，“语言、政府、教会、财产与家庭法律习俗”是重要的制度；戈夫曼（2008）指出，制度即“社会机构，是由一些固定的障碍物所环绕的、一种特殊的活动有规则地发生于其中的场所”。这种看法与其他的社会学制度观念有着较大的差别，且更为明确地显示出，制度是一种客观的约束机制或体系，是对机构中行动者的规范和管理，也即制度兼有规则和组织（或机构）之意。进一步地，在某些新制度主义者那里，制度则具备了针对特定行动及行动者关系的具体规范之意。理性选择制度主义认为，制度会定义（或至少限制）政治行动者为追求他们的利益而采取的策略。例如，在经典的囚徒困境游戏中，当规则（制度）改变时，囚徒的选择也会发生变化，因为规则建构了他们利益最大化的选择（Steinmo,1992 :7）。制度被视为各行动者互相影响地进行活动时的正式游戏规则（Hall,1986；诺斯，2008）。同样，历史制度主义代表人物霍尔也有类似看法，他认为，制度是“建构政治与经济的不同单位之间关于人际关系的正式规则、执行程序和标准运行程序”（Hall,1986）。上述制度观念往往将制度等同于正式规范，并且强调制度的结构性制约作用。

（三）更具经验意义的制度：正式制度与非正式规范的集合

另一些致力于政治学和公共政策研究的学者对制度则采取了更为包容性的看法，扩展了制度的内涵，也使制度约束研究更具经验层面的价值。他们指出，制度不仅是那些明确的规则、规范，还包括人们的认知系统，如集体道德、共识以及约定俗成的行为模式和风俗习惯等（康芒斯，2009；斯科特，2010；Veblen,1998），也就是人们常说的“非正式制度（或规则）”（Thelen,2003）。

斯科特（2004）指出，社会学制度学派所关注的制度环境主要是社会的共享观念及规范因素，也就是支撑社会生活稳定化和秩序化的、被普遍接受的符号体系及其共同意义。凡勃伦（Veblen,1998）认为，制度就是一种习俗，是由被习惯化和被人广泛地接受而成为一种公理化和必不可少的东西。马奇和奥尔森（March and Olsen）等人更为明确地指出了制度的非正式结构之重要性。他们认为，制度不必是正式的结构，而最好被理解为一种规范、规则、协定和惯例的集合体，其中最重要的是惯例（马奇、奥尔森，2011）。这种界定打破了制度与文化概念之间的界限，制度被视为嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例的集合。

经济学家诺斯（North）则将制度明确区分为正式的制度和非正式的规范。前者包括宪法、法令、产权等以律法形式存在的规则（体系）；后者则强调道德、禁忌、习惯以及传统行为准则等对行动者及其互动关系的约束力和塑造力。他认为，正式约束和非正式约束在一定意义上只是程度的差异，他甚至还考察了非正式制约怎样和正式制度结合在一起（North,1990）。比如，他指出存在某种以“拓展、阐明与修正”正式制度为特征的非正式制约。大量华人学者也承认非正式制度运作的重要性，并重点探讨正式制度和非正式制度之间的关系（彭玉生，2009；周雪光，2019；郑少雄，2015；孙立平、郭于华，2000）。

（四）制度约束的内涵：基于制度概念得出的一般性认识

通过以上对制度概念的系统阐发，可得出一种简化的一般性理解，即制度是一系列人为设定的正式或非正式的行为规则。它约束了行动者的行为并限定了其选择集合（诺斯，2008：4）。制度安排导致了特定行为模式的产生和重复存在，个人或群体的行为虽然并不只是被动地反映所处的社会场景，但他们受制于制度环境，并遵从特定的制度逻辑行事（周雪光、艾云，2010）。不同的制度通过产生制度约束或施加特定的意义来影响国家特定的政策及其实践（Kuipers,2015），没有任何制度约束的人类行动及行动空间是不存在的（彭玉生，2009）。因此，“制度约束”作为一个探究行动过程的术语，便具备了天然的合法性，其涵义也经由制度概念的阐发而呼之欲出。

《辞海》对“约束”一词的解释为：限制，以使不超出范围。根据此界定，可得出制度约束的三层涵义：其一，制度本身具备限制与指引的性质。制度作为正式或非正式的规则、规范，限制、约束并引导某些特定的制度行为是其本质属性之一，也是其存续的目的所在。制度的主要作用就是以规则（包括惯例、职责、策略、信念及知识等）约束和指引下的行为替代个人自发的行为（马奇、奥尔森，2011）。其二，更重要也更为明显的是，制度约束应被理解为“对制度的执行和各实施环节施加必要而有效的约制，使其不超出制度的弹性范围，以达至预设的制度目标”。也就是说，制度约束往往与制度执行过程联系在一起，制度的约束机制及其作用在制度执行过程中得到体现、强化，当然也有可能被忽视和削弱。这便涉及制度约束的运行逻辑及其效力问题，后文将做详细论述。其三，制度约束也可视为某种“结构性约束”（杨发祥、叶淑静，2016）或“体制约束”（靳继东，2018），意即某项制度受到所处的更大范围的体制环境或制度环境（熊跃根，2009；黄晓春，2015）的影响。

三、制度约束的实践逻辑

政策过程必定涉及制度约束问题，没有任何制度约束的政策执行是不可能存在的。关于制度约束的实践逻辑，学者们依循不同视角和侧重点展开探究，形成的观点各异却也皆具备一定的解释力。

（一）科层理性逻辑：旨在维持并提升制度的硬约束

从科层理性的角度检视现代政府及其政策运行的制度约束问题，是最为常见的一种分析视角。制度约束的运行机制在科层理性的逻辑中体现为采取不同方向的约束路径以及不同效力的约束手段。

在经验研究中，组织学和政治学研究很早就注意到了组织制度中相应的约束机制设计的重要性。一项制度或政策成功的首要前提是该制度设计必须科学合理、符合实际，要有规范的权力配置（丁煌，2002）和有效的监管机制（李怀瑞，2020）。要提高正式制度的硬约束（荣敬本，2013；周雪光，2005；周黎安，2008），既要在政策制定环节通过双向互动的理性沟通来加强制度体系建设，推动政策的科学性、完备性和可持续性发展；同时，又要在政策执行过程中畅通沟通渠道、完善政策执行机制，特别是相应的约束机制的设计，如预算约束（周雪光，2005）、绩效约束（樊佩佩，2015；秦晓蕾，2016）、晋升机制、奖励与惩罚（荣敬本，2013；周黎安等，2015）以及激励与动员等（张磊，2013；狄金华，2019）。

（二）多重制度逻辑：揭示制度约束不同逻辑之间的耦合、脱耦以及重耦机制

制度逻辑，指某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制（张佩国，2006；周雪光，2008），这些制度逻辑诱发和塑造了这一领域中相应的行为方式。制度逻辑的多重性（周雪光、艾云，2010；邓亮、赵敏，2019；狄金华，2019；李怀瑞，2020）及其相互作用形成了制度约束的不同关系形态及政策执行结果，大致分为三种情形：（1）耦合（Orton&Weick,1990;Nee &Ingram,1998;Zuo &Wei,2018）。不同制度逻辑之间相互作用、互相契合（李怀瑞，2020），共同作用于政策执行过程和制度化行为的塑造，以实现政策目标。此为制度约束机制的最佳形态。（2）脱耦（Kostova&Roth,2002；Drori &Honig,2013）。政策执行组织和行动者在表面上接受制度约束，而在实际采纳新组织结构或组织行为时，并不采取相应的实质性措施（Meyer &Rowan,1977；陈扬等，2011；李怀瑞，2020）。此处的制度-实践脱耦类似于文章一开头指出的诸多制度失灵现象。如“上有政策、下有对策”（丁煌，2002）、“选择性政策执行”（O’Brien &Li,1999）、“共谋”（周雪光，2008）、“执行变通”（王汉生、王一鸽，2009）等，这些现象成为制度设计和执行中的非预期结果（周雪光，2008），也是制度约束机制受阻，导致执行偏差的重要原因。（3）重耦。多重逻辑间的脱耦导致制度约束失灵，若要重建制度约束，则应在脱耦的制度逻辑间重新建立起耦合关系（Hallett,2010;Tilcsik,2010）。李怀瑞（2020）在人体器官分配正义的研究中指出，要重建已经脱耦的制度逻辑和实践逻辑的耦合关系，必须驱逐市场逻辑，强化价值逻辑。他的探究让研究者看到重建多重制度逻辑间耦合性的可能性。

（三）制度关系逻辑：正式约束与非正式制约的共生与互赖

对正式制度和非正式制度关系的探讨，也直接或隐晦地揭示了在经验层面制度约束之运作机制的核心理路。较为典型的研究形成了五种基本看法：

其一，正式制度与非正式规范并存共生。埃里克森（Ellickson,1991）指出，在人们的日常社会交换中，处处体现了非正式规范的原则，也时时容纳着正式法律制度执行的成本。周雪光等人在研究我国基层选举行为时提出的多重制度逻辑分析框架中，明确了国家的逻辑、科层的逻辑和乡村的逻辑（周雪光、艾云，2010）。其中，乡村逻辑是基于农村的家庭、家族和相关文化基础上的权威在农民日常生活实践中的延续，可视为非正式规范的一种，它与国家的逻辑和科层的逻辑并存共生，共同形塑了农村制度化的选举行为。在乡村治理中，正式制度与非正式制度的融合共生是深化村民自治的根本之道（周申倡、戴玉琴，2019）。其二，非正式规范往往起着更为重要的作用。事实上，在正式制度没有出现之前，人类的许多经济行为和社会行为恰恰凭借非正式规范的约束而得以实现（彭玉生，2009）。在社会学研究者那里，相较于正式制度，非正式规范的说法则要鲜活生动得多。它可以是某些学者眼中的“情理”（费孝通，1985；渠敬东，2015）、“习惯法”（杜赞奇，2013），也可以是某些学者论及的“乡村逻辑”（周雪光、艾云，2010）、“宗族制度和传统观念”（彭玉生，2009），还可以是其他一些学者所说的“地方性社会制度”（王铭铭，1997；纪莺莺，2012）、“社会关系和观念习俗”（杨磊、刘建平，2013），甚至“隐喻性政治”（辛允星，2017）。其三，正式制度为非正式规范的产生和作用方式提供诱因。当组织领导和正式规范被认为与子群中的行动者的利益不一致时，对抗正式规则的非正式规范就会出现，弯曲正式组织规则的铁杠（Nee &Ingram,1998:36）。彭玉生和蔡丽丽（Peng,2004； Tsai,2007）等学者在其研究中发现，“地方性社会制度”在某种程度上体现了非正式制度对乡村发展和公共物品提供的促进或限制作用。“上有政策、下有对策”的制度实践让政策执行充满不确定性和多样性，有些“适应性非正式制度”就是这类对策性应对的成果（肖瑛，2014）。当正式制度失去效力时，“隐喻型政治”的产生成为解决问题的重要机制（辛允星，2013）。其四，非正式规范替代正式制度或为正式制度提供合法性基础。在正式产权相关法律还未成形时，社会网络通过一定机制支持非正式产权，并使其成为正式产权制度的替代（Nee,1992;Nee &Su,1996;Peng,2004）。狄西特用博弈论模型探究了在产权法和合同法缺失或薄弱的环境下，对法治的各种替代办法，包括以社会关系为基础的治理方式（Dixit,2004）。进一步地，有学者指出，人际关系网络等有维持非正式规范的功能（Coleman,1990;Nee &Ingram,1998；彭玉生，2009），且社会网络能通过执行非正式制度而影响经济发展（Peng,2004；彭玉生，2009）。在某些情形下，非正式规范的运作为正式制度提供了合法性基础（Berger&Luckmann,1967;North,1990），非正式制度的创造性运用会重新塑造资源管理的有效实践（郑少雄，2015）。最为理想的状况是“非正式规范与正式组织规则之间的紧密耦合，会带来组织的高效率”（Nee &Ingram,1998:34）。其五，非正式规范削弱正式制度的效力。当正式制度与非正式规范发生对立时，非正式规范能够软化正式制度的刚性，增加正式制度的执行成本，降低其有效性（彭玉生，2009；周尚君，2017；董少林，2012）。非制度化运作会偏离甚至制约正式制度的各个层面（樊佩佩，2015）。其六，正式制度的非正式运作。孙立平、郭于华（2000）指出，正式制度的权力存在非正式运作的现象。他们分析了在正式行政权力运作的过程中，权力的行使者如何以及为何将诸如人情、面子、常理等日常生活原则和民间观念引入正式行政权力行使的过程之中的，提供了认识国家与社会关系复杂性的动态视角。

（四）情境建构逻辑：暗含制度约束的生成性策略

根据常人方法学的观点，行动者是处于特定场景中的，并且场景与行动并非为传统社会学理论所认为的结构-行动关系那样是二分的。相反，场景本身就是行动的一部分，场景和行动一样是社会成员通过努力构成的“成果”。若我们假定有一个既定制度情境的存在，则制度的执行过程既是受情境影响和制约的过程，同时也是行动者发挥主观能动性，努力改变和重构制度情境的过程。换言之，可以将这个过程看作是一种情境的再生产过程（孙立平、郭于华，2000）。以制度和规则形态出现的社会政策及其过程构成了一个特定的情境，政策的执行者和目标对象构成了一个争夺行动主动权和情境控制权的互动关系。在此关系中，不同行动者会权宜性地运用自己的技能和成就展开行动，从而达到特定目的。其间，制度安排既作为一种情境约束行动者的行为及其互动关系，同时又成为行动者运用主观能动性（包括地方性知识、文化、非正式网络等）将正式制度非正式运作或者让非正式规范被纳入正式制度，不断改造、完善并生成新的制度，由此构建出一个制度情境不断被再生产的制度约束机制。在对华北某村粮食征收的制度约束研究中，孙立平、郭于华将收粮者和农民的关系形象地比喻为乞讨者-施舍者的关系，在二者的互动情境中，通过一种软硬兼施的虚拟关系策略，对施舍者形成一种情与理的逼迫，实现对互动情境的建构，从而在循环博弈中完成收粮的目标任务（孙立平、郭于华，2000）。

四、制度约束问题的解决不意味着政策执行就能吻合政策理想

政策执行是一个复杂的动态过程，是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程（熊跃根，2009）。

普雷斯曼和威尔达瓦斯基提出的“政策执行难”问题，也即是反映了政策并未按照预期被执行并达至政策理想的普遍状况。他们在对奥克兰促进就业项目的政策执行失败现象的研究指出，执行亏空的现象是如此普遍，以致人们会觉得亏空也就意味着失败（Pressman &Wildavsky,1973）。“政策在执行中建构，也在建构中执行”（Anderson,1976 :79）。即使有了最好的政策，也难以确保获得成功。政策内容以及它对政策受众的影响，在执行阶段可能会被实质性地更改、加载甚至否定（Anderson,1976）。政策执行表现为一个无限长的因果链条（希尔、休普，2011），因果链条越长，复杂程度越高，越容易偏离目标。

在中国学界，几乎达成了一种共识性理解，即政策执行过程中普遍存在“变通”行为。陈振明认为，执行变通是因人、因时、因事、因地制宜地执行政策的方法，是原则性与灵活性在政策执行过程中的体现。在某些学者那里，变通是制度执行与变迁中的一项重要机制（王汉生、刘世定、孙立平，1997），制度常常在实施中被不断界定和调整。变通常常在一定范围内得到社会认可。当变通达到某种程度之后，甚至会得到正式制度制定者的承认。从这一意义上来讲，变通是中性的，甚至是合理的行为。

而我们经常看到的政策执行中的各种问题，往往是不合理的、消极的变通所致。恰如众多研究所指出的，地方政府在政策执行过程中往往存在对自身利益的考量，“制度软约束”（周雪光，2005）、“选择性政策执行”（O’Brien&Li，1999）、“上有政策、下有对策”“共谋”（周雪光，2008）、层层加码（荣敬本，2013；王汉生、王一鸽，2009；周黎安等，2015）、“搭便车”（董少林，2012）等现象屡见不鲜。所有这些现象的发生皆源于在政策执行中普遍存在抑或难以有效避免的“执行变通”行为，特别是那些不合理的变通。

因此，无论是正式制度意义上的制度约束的重建，还是融合了非正式规范的制约约束的加强，都不能从根本上杜绝变通行为的产生（尤其是不合理变通的彻底消除），从而有效解决政策执行难的问题。那么，我们似乎可以换一个视角，重新思考，政策执行作为一项制度化行动，其制度约束的机制及其效力的提升是否有其他可能性？

五、减少政策执行偏差的新思考

上述制度约束运作逻辑的相关梳理，我们可以明显看出，科层理性逻辑、多重制度逻辑和制度关系逻辑的前提都是基于制度不可置疑的刚性特征和约束性质来论及不同制度以及不同制度之间的互动如何影响政策行动；情境建构逻辑在承认制度约束性的前提下，强调了制度情境中行动者对制度的塑造与再生产的可能性。这表明，制度也可成为政策执行中互动关系的产物，可被塑造和修正。这些探讨，让我们看到了制度约束运行逻辑的多种可能，也预示着或许还有其他可能性。本部分则进一步探讨，制度约束是否可以有新的机制以改善政策执行难的情况，又或者能否超越制度约束本身而寻到有益于政策执行的路径。

（一）制度约束的其他可能性：政策弹性的确立

政策执行中时常存在“变通”行为。当变通达到某种程度之后，甚至会得到正式制度制定者的承认（王汉生、刘世定、孙立平等，1997）。既然执行变通问题难以避免，那么从根本上杜绝它的做法显然变得不可取。在考虑重建制度约束效力问题时，我们不妨换个视角或理论逻辑：大胆承认政策执行中自由裁量和变通的存在，并且为这种变通划定一个弹性范围，确定一个政策边界，使其在政策允许的范围和机制内运行并得到承认。由此，便引出政策弹性的理论概念。

由于把握弹性空间尺度的火候很难拿捏，在政策执行中往往出现“一放就乱、一收就死”的问题。“放”即扩大政策弹性，“收”即缩小政策弹性。政策弹性与制度约束是密切相关的。政策弹性过大，自由裁量空间就越大，政策约束力越小，越容易被歪曲执行；政策弹性过小，自由裁量空间越小，政策约束力虽在某种程度上得到加强，却也容易导致“一刀切”的政策后果。因此，为某项政策确定一个合适的弹性范围，对于提升制度约束是更为可行的。

现实中，政策弹性既体现为政策本身的模糊性，也存在于政策执行过程中行动者的自由裁量权问题。政策本身的模糊性可以通过提升制度硬约束的方式加以明确。但政策执行中的弹性范围和自由裁量权空间大小的确定则是更具挑战性的研究议题。

我们可以看到，近些年部分学者关于正式制度和非正式制度之关系处理的思考，虽未从根本上摆脱制度作为约束机制的方法论前提，但也从微观机制上加强了对正式制度之外的文化结构、民情与社会基础等如何与正式制度融合，从而扩大制度约束的内涵和运行逻辑的变迁，增强其包容性和可行性。这也为我们讨论政策弹性问题提供了启发。例如，周雪光提出的国家、科层以及乡村三种逻辑的分析框架打通了政策执行研究从国家逻辑的宏大叙事到乡村逻辑的日常叙事之间的壁障，构建了解释正式制度与非正式制度之互赖关系的理论分析框架（周雪光、艾云，2010），也侧面预示了非正式制度与正式制度的共生甚至被正式制度所默认的情况实质上是提升了政策弹性，使政策结果更为理想。又如，肖瑛主张的“制度-生活”解释框架，将正式制度和日常生活中的社会基本情感结构“民情”和“各种非正式制度”整合在一起、相互渗透（肖瑛，2014），不仅解释了政策执行的微观互动机制，更是增强了政策执行的弹性。再如，周申倡和戴玉琴开始从乡村治理的经验层面探讨并建构一种正式制度与非正式制度融合共生的“双向制度”供给系统的策略规划，也旨在克服正式制度的刚性，增强认受性（周申倡、戴玉琴，2019）。这些隐而不彰的提升政策弹性的路径或解释框架，值得仔细分析。

总体而言，学界关于政策弹性的研究还很欠缺，从而限制了从多种视角和路径解决政策执行难问题的可能性。未来对于政策弹性议题的研究，应重点探究如下问题：（1）政策弹性的限度/范围到底取决于什么，是取决于观念还是取决于制度本身所涉及的人的利益？这是一个理论命题。（2）在此基础上，针对执行变通现象，检视政策执行的弹性空间到底有多大？弹性空间确定了，政策执行的边界也就明晰了。自然，变通与约束的左右关系也就大致讲清楚了。

（二）超越制度约束：将制度作为资源的实践

前已述及，制度约束是所有政策的刚性特征，起着指导、规范和约束政策执行，确保政策效果与实现政策目标的作用。前述的制度约束的不同运行逻辑，皆从“制度作为约束和指引的规则”这一前提出发，来考察其对人的制度行为及其互动关系的或多或少、或直接或间接、或纠缠或疏离的制约、限制、惩罚、鼓励或支持。然而笔者要谈及的是，或许制度（特别是经常作为正式制度的政策法规）的作用并非完全在约束行为的边界，同时在相当大程度上是作为资源为行动者所使用。同理，所有“规则”的性质皆是如此。由此，制度并非单纯约束行动的外物，而是可以反过来成为行动者手中的资源。行动者在具体的实践情境中权宜性地运用这种资源以达至政策目标。

根据吉登斯的结构化理论，人们的实践活动被规则和资源“结构起来了”的模式化社会关系形式，构成社会系统。而这些促使实践活动持续性地被结构起来的规则和资源则被他视为“制度”。这里所谓的规则几近于前述理解的各种正式和非正式的规范。不同的是，吉登斯认为，规则不仅仅只是规定人们应该如何去适当地行事，它们更是实践的生产与再生产的条件与中介，也即规则并不只是冷冰冰的否定性禁令或限制，而是可资利用的建构性因素（杨善华、谢立中，2006：98）。行动者虽然受制于规则的指令，同时也在实践互动中凭借自身的能动性权宜性地运用规则、生产并改造规则，从而体现出社会互动的循环和创生特征。吉登斯的观点清楚表明，制度既是规则有其约束性，同时也是资源，为结构中的行动提供便利和支持。这意味着社会制度的再生产通过一种约束指引和自我激发的互动的社会过程来实现。政策执行者和受众不一定要服从制度的压力，他们也可以策略性地回应，避免压力，或者利用他们的议价能力影响执行过程和政策结果（Oliver,1991）。

因此，在政策过程中，对于制度约束，不应片面或过分强调其作为规则或结构的制约性或否定性的一面，似乎政策高于一切，行动者面对刚性的制度是无能为力的或只能小心翼翼地回避甚至扭曲制度约束。应该看到政策本身也是一种支持性资源，具有建构性特征。政策过程是一个社会互动过程，而非抽离的机械运动过程，行动者在政策弹性范围内可权宜性地运用这种资源来为政策行动提供便利，又要对制度行动的语境施加影响并推动政策行动的不断创新以及政策本身的调整与变迁。例如，代理制度的产生，便是政策执行中既要回避制度约束又要促进政策目标实现的重要机制（Dorado,2005;Greenwood &Suddaby,2006）。政策作为一种支持性资源和不断创生的特质，使政策执行过程可以超越制度约束，在制度约束的传统运作逻辑之外反身性地运用政策资源、使行动者的诉求得以满足，政策目标得以实现。

六、结语

当前，中国正处在制度建构和改革的过程中，许多制度并不完备。即便有法律条文写在书面上，也往往被不成文的惯例、“潜规则”所扭曲（彭玉生，2009）。这是转型时期中国制度变迁的一个典型特征。重视制度约束，不仅有助于制度本身的完善，更是制度执行有效性的保证。但是，如同前文所言，制度完善了，并不代表政策执行偏差问题就不出现；建基于作为外在规则对政策执行行动之约束逻辑下的各种制度约束逻辑，都只能部分地改善政策执行难的问题。因为执行变通不仅处处存有，而且十分必要。那么，我们所追求的便不是如何根除执行偏差问题，而是探寻一种可以更有效地改善政策执行难的方向。本文提出的确立制度弹性以及超越制度约束谈制度约束问题的想法还十分不成熟，但不失为一个值得探讨的话题。此处抛砖引玉，愿有更多探索与争鸣。