以制度创新为引领打造高水平的开放型经济

文 陈利君 云南省社会科学院副院长、研究员

习近平总书记近年来多次强调要把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，这为我国各项事业的发展指明了方向，提供了根本遵循。十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（下文简称《纲要》）指出，要“加快建设现代化经济体系，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，推进国家治理体系和治理能力现代化”。云南作为全国沿边开放的前沿，区位优势独特，可以在国家构建新发展格局中发挥重要作用。习近平总书记十分关注关心云南的开放与发展，五年内先后两次到云南考察并作出重要指示批示，要求云南要主动服务和融入国家发展战略，努力建设成为我国面向南亚东南亚辐射中心。面对中央建设高水平开放型经济的要求，云南在“十四五”时期及更长时间都要把高水平开放摆在突出位置，以促进高质量发展。

制度创新不足是当前云南高水平开放的短板

改革开放以来，云南在开放体制机制的建立与完善方面做了大量工作，取得了显著成绩。特别是党的十八大以来，云南按照习近平总书记提出的主动服务和融入国家发展战略、努力建设成为我国面向南亚东南亚辐射中心的要求，不断创新体制机制，出台了若干制度、政策和措施，使得全省的对外开放水平不断提高，有力地促进了全省经济社会快速发展，人民生活水平显著提高，为全面建设社会主义现代化奠定了良好基础。但也应看到，云南省的开放制度与政策还不够完善，创新步伐偏慢，与发达地区特别是与国际先进水平相比还存在不小差距，不仅国际投资合作方式、外贸服务体系、金融服务体系等方面创新不足，而且还存在开放型经济运行管理模式不合理、服务机制不健全、事中事后监管不完善、外向型人才引进培养制度不完善、开放平台协同效应没有充分发挥等问题，影响了全省高水平开放和经济高质量发展。

从对外贸易总额看，2020年云南对外贸易额只有300多亿美元，占比不到全国的1%。云南的对外贸易额不如江苏昆山一个县级市。从对外贸易依存度看，中国1978年外贸依存度为9.8%，1980年为12.6%，1990年为30%，2000年为39.6%，2005年达63.9%，2006年更是上升到64.4%。2008年国际金融危机暴发后，我国采取了扩大内需的战略，对外贸易依存度下降，但2020年仍然达31.6%。而地处沿边的云南省2020年外贸依存度仅为10.9%，与全国相差20.7个百分点。目前，云南省的对外贸易依存度仅相当于全国改革开放初期的水平。从利用外资看，2020年云南省实际利用外资7.59亿美元，而全国实际利用外资1444亿美元，云南省占全国的比重仅为0.5%。

云南省对外开放水平不仅与沿海发达地区相比差距较大，就是与临近的内陆省份四川、重庆相比，也有不小差距。例如四川省，2020年进出口额突破8000亿元，外贸依存度为16.7%。外商直接投资达25.5亿美元，累计落户世界500强企业达364家。又如重庆，1997年重庆进出口额为14.78亿美元，2000年为18.51亿美元，2010年为118.29亿美元，云南同期分别为16.25亿美元、18.84亿美元和103.33亿美元，云南由领先到被超越，且差距被拉大。2020年重庆外贸进出口总值达6513.4亿元人民币，外贸依存度达26.1%。云南外贸仅相当于重庆的41.1%。2020年重庆实际利用外资达100亿美元，外商直接投资（FDI）达20亿美元。2020年6月重庆发布公告，已落户世界500强企业293家。就是与经济规模比云南小的广西相比也有差距。2020年广西外贸进出口总值为4861.3亿元人民币，外贸依存度为22.0%，高于云南11个百分点。与东盟的进出口额，2020年广西为2375.7亿元人民币，云南为1230.1亿元人民币，超过云南1000亿元人民币以上。这说明云南的区位优势、开放优势还没有充分发挥出来。

未来，要使面向南亚东南亚辐射中心不断取得新进展，必须奋起直追，在继续抓好“最后一公里”提升服务效率质量的同时，要增强危机意识和紧迫感，不断加强“最先一公里”的开放制度上层设计，进一步加大开放制度创新力度，建立开放新机制，形成开放新模式，构建开放新格局，打造开放新优势，以更好促进高质量发展。

以制度创新为重点推进高水平开放的建议

构建高水平社会主义市场经济体制。未来云南要更加重视全局性、体制性的开放，打造与高水平开放相适应的宏观体制，推动治理体系和治理能力现代化。一是继续坚持市场取向的改革。进一步深化“放管服”改革，积极解决开放发展的深层次矛盾和结构性问题，健全要素市场化配置体制机制，完善现代要素市场体系，推动商品和要素流动型开放，高标准建设社会主义市场经济。二是积极营造各类市场主体公平竞争发展的制度环境。进一步优化县域经济、民营经济、园区经济发展环境，构建更加开放、透明、包容、非歧视的发展生态。三是更加注重规则、标准等制度型开放。加快行政、海关、投融资、财税、医疗卫生、科技、城乡、社会管理等重点领域和关键环节的体制改革，争取国家科技体制综合改革试点和国家服务业综合改革试点，打通市场主体反映强烈的痛点、难点、堵点问题。四是统筹国际国内两个维度的制度型开放。进一步深化服务业等领域的改革、开放和创新，继续缩减外商投资负面清单，在行政审批上实行“极简审批制”，为全球先进要素集聚云南提供良好的制度环境。

建设更高水平开放型经济新体制。实现新一轮高水平开放，需要建设更高水平开放型经济新体制。一是建立开放新机制。充分利用国际国内两个市场、两种资源，加快制度创新。二是推进贸易投资便利化。高度重视数字革命、新科技革命、产业链重组趋势下的监管体制变革，持续简化企业注册登记手续，全面推行登记“全程电子化”和“先证后照”的办事模式，并实现跨部门跨地区信息共享、数据互通、结果互认，以降低准入门槛。三是建立一套与国际高标准规则相互衔接的基本制度框架和行政管理体系。适应国际经贸规则变革趋势，积极改革创新，建立系统推进与国际贸易投资规则相衔接的改革机制。鼓励大胆试、大胆闯、自主改，积极探索规则、规制、管理、标准等制度型开放，形成更多具有针对性、可操作性的制度创新成果。四是加大我国及云南开放制度规则的宣传力度，努力推动我国制度型开放与国际合作达成更多的制度共识。以国际标准、水平为标杆，努力打造法治化、国际化、便利化的营商环境，建立统一、公平、高效的市场制度环境。五是积极参与世贸组织、RCEP、中国—东盟自贸区升级版等国际和地区组织相关制度的改革，促进贸易和投资自由化便利化。积极支持开放、透明、包容、非歧视性的多边贸易体制，促进贸易投资自由化便利化，推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。

形成开放新模式。我国的制度创新的重点是通过制度集成创新打造新的高水平营商环境，以助推高水平开放和形成新的开放模式。一是进一步转变政府管理经济的方式，积极构建企业承担主体责任、政府依法监管和社会广泛参与的管理机制。二是把握好国家给予的一系列战略机遇，提升云南在全国开放发展大局中的战略地位，形成全省联动开放发展的新格局。三是积极全面落实准入负面清单模式。大力推动落实市场准入清单模式和信息公开机制，持续压缩清单事项，破除各类隐性障碍，最大程度实现准入环节便利化。四是加快跨境电子商务综合试验区建设。以建设中国(昆明)跨境电子商务综合试验区为抓手,立足大数据，强化跨境电商扶持政策，构建跨境电子商务进出口综合服务体系，打造一批进口商品交易平台和O2O体验店。充分发挥大数据优势,提供涵盖跨境电商全流程、全方位的管理和服务。五是进一步优化全省区域开放布局，构建协同发展的高水平开放平台。六是创新合作方式，发展服务贸易新业态新模式。积极促进数字经济、共享经济发展，加快数字领域国际合作，争取组建南亚东南亚服务贸易联盟，推动建立服务业扩大开放国家级综合示范区。

高标准高质量建设中国（云南）自由贸易试验区。中国（云南）自贸试验区是云南推动开放制度集成创新、打造高水平开放型经济体系的重要平台。一是补齐营商环境短板。以自贸试验区为龙头完善综合服务功能，优化对外开放环境，推进建立高水平开放新机制。二是培育开放型新经济产业。根据当今产业、科技、外贸发展趋势，制定符合国际惯例的更优惠的政策，进一步优化开放资源配置，鼓励对外开放主体不断发展壮大。三是加快对外开放平台建设，发挥国家战略叠加效应。鼓励自由贸易试验区大胆试、大胆闯，在贸易投资制度、税收制度、运作模式和监管机制等方面进行制度集成创新。四是全面确立对外资的准入前国民待遇加负面清单管理制度，优化政府监管职能，实施综合监管，改进全程监管方式，让外资企业拥有更大的投资空间和投资自由度。五是在自贸试验区各片区开展差异化改革开放试点，赋予各自贸试验片区、综合保税区、重点开发开放试验区等更大改革自主权。六是推进贸易方式创新。依托自贸试验区的建设，深化贸易管理体制和机制改革，不断完善贸易、投资、财税、外汇、海关以及地方管理等政策，积极争取成为国家市场采购贸易方式试点地区。积极引进外资独资、控股的医疗、教育、保险、金融、证券、理财公司。七是深化沿边金融改革创新。支持外资银行、证券、保险公司设立分支机构。完善金融服务体系，建立特色金融服务体系，探索以区块链技术融入股权、债券、票据、舱单等资产管理，规范发展互联网金融业务，支持互联网金融平台、产品和服务创新。八是建立容错纠错新机制。实施“负面清单+非违规不干预”的制度设计，探索建立制度创新容错纠错机制，营造鼓励创新、宽容失败的改革创新环境。

建立安全发展新机制。在国际形势日趋复杂，地区、周边环境不稳定性增加的情况下，要将“安全发展”置于更加突出的位置。一是加快完善安全发展体制机制，切实提升自身竞争能力、开放监管能力、风险防控能力，坚决防范化解重大风险。二是高度重视平衡贸易投资管理体制改革带来的利益和风险，积极完善应对国际贸易投资规则重大变化带来的风险防范机制与应对措施。三是构建在环境保护、劳工保护、引资优惠政策、本土化程度、技术门槛、争端协调机制等国际投资协定谈判议题的风险防御体系。四是完善金融风险防御体系，平衡金融业审慎原则、金融开放与安全的关系，提高对跨境资本尤其是国有资本流动的监测和风险防控能力。五是实施“筑基兴链”战略。认真审视云南省各种产业对外依赖的程度，加强产业链布局，特别是要抓好战略性产业链、创新链建设，弥补现代产业体系短板，预防产业链中断的风险。六是强化疫情风险防控。加强疫情背景下供应链、产业链中断或受阻的风险管理，千方百计防控疫情带来的人身、财产风险，并做好索赔准备预案。

完善开放型人才培养吸引使用制度。针对云南开放型经济人才长期不足的现状，要大力培养服务开放型经济发展的人才，继续出台一批力度更大且能落实的促进境内外各类人才交流、引进、使用的政策措施，不断拓宽开放型人才交流渠道。进一步加大对引进的开放型人才、科技创新人才的奖励力度，对引进人才提供租赁住房、配偶就业、子女就学等多种服务。同时，要大胆使用开放型人才，全面落实提高干部队伍“七种能力”的方法举措，在实践中培养一批高素质开放型人才，以过硬本领应对变局、服务大局、开拓新局。