我国传统食品及民族食品的规制与发展

涂永前

（1.中国人民大学 国家发展与战略研究院，北京 100872；2.辽宁大学 法学院，辽宁 沈阳 110036）

一、我国特色的传统食品与民族食品：现状和问题

（一）立法现状

我国《食品安全法》于2009年6月1日颁布实施，取代了旧的《食品卫生法》，新法通过制定风险监测和风险评估系统，对食品安全的控制从应对处理转向风险预防。除本法外，我国以行政法规以及诸多食品安全标准作为补充。2015年初我国《食品安全法》修订完善，其监管模式从以下三个方面不断加强：国家食品和药品监督管理局整合了以往按照部门设置的监管系统，对食品的生产、加工以及食品的分销和餐饮服务进行统一部门管控；在决策的制定和实施过程中，其他利益相关者可充分参与；加大行政处罚力度，提高违法成本及相关责任。

此外，我国《食品安全法》设置了许可证制度，正式对食品生产和加工以及食品的分配和餐饮服务进行事前监管。就传统食品而言，意味着食品的生产、供应链管理、销售等环节，其中使用的物质，如原材料、成分和食品添加剂等须符合国家食品安全标准中的技术规定。例如，对前者来说，食品添加剂的使用必须符合国家标准GB2760－2014，其中规定了食品添加剂的使用原则、食品中允许使用的食品添加剂的种类、适用范围和最大使用量或残留量。对于后者，必须遵守关于食品生产的通用卫生习惯——国家标准GB14881－2013，该规定就食品企业选址及厂区环境，厂房和车间、设施与设备、卫生管理、食品原料、食品添加剂和食品的相关产品、生产过程的食品安全控制与检验、食品的贮存和运输、产品召回管理、培训、管理制度和人员、记录和文件管理提供了基本要求和管理规范。其附录“食品加工过程的微生物监控程序指南”还就食品生产过程中较难控制的微生物污染因素，向食品生产企业提供了指导性较强的监控程序创建指南。

（二）传统食品与民族食品的现状与问题

传统食品通常被理解为是根据传统、手工制作的食品，即由家庭或者餐饮业按照手工烹饪方式制作的食品，机械化水平相当低的工业食品。民族食品其实内含于传统食品，只不过该类食品通常被识别为某个民族一定历史时段长期依照传统手工制作并依照历史传承的方式消费的传统食品。这里的民族不特定指某个世界上的某个人数多的民族，也不特指某个人数少的民族，是一个泛泛意义上的概念，是一个相对的概念。本文关于传统食品安全问题等的探讨，都适用于民族食品，传统食品是其上位概念。

在世界范围来看，传统食品与民族食品长期处在手工业发展阶段，生产往往采用师徒传授制、手工操作为主，食品质量主要靠经验和主观感知，原材料配比无定量，产品、加工生产操作随意性强，科技含量不高，制作出来的产品质量因地、因时、因人而异，品质不稳定。基于此，传统食品和民族食品的工业化和标准化问题一直是食品科学界探讨的热点和重点问题。国内学者将问题集中于食品链和工业化研究，有学者剖析了传统食品发展困境，认为缺乏原料基地化供应是产生质量缺陷的重要原因，有研究指出在传统食品加工过程中，违规使用食品添加剂对产品质量不利；有学者从食品链的角度论述了科技因素在传统食品安全生产中的重要性。有研究指出传统食品工业化发展中工艺标准和生产规范的缺失问题，也有将传统食品质量安全与发展问题的根源归结于工业化规模低，等等。[1]

中国传统食品的社会化水平以及需求程度已相当高，但距离工业化、规模化、规范化尚远，许多传统工艺、加工方法，需采用现代科学技术重新评价和改进。绝大部分传统食品尚未制定国家标准和行业标准，传统食品行业中的很多方面，如生产工艺、成品包装与检测等都没有十分严格的规范，可以说中国传统食品的生产还处于初级、比较原始的阶段。西方的工业化食品大多也是由其传统食品不断改进而来，有的因为过于注重营销，忽视营养，结果成了有害健康的“垃圾食品”，中国传统食品也面临类似问题，由于缺乏科学营养指导，中餐也存在被异化或误导情形。[2]

二、传统食品与民族食品的法律规制——国际视角

一般来说，食品安全通常要求涵盖两个维度，即某类食品的自身属性和特定食品所处环境。这两个维度在概念上不同，但并非相互排斥。相反，它们彼此重叠并相互影响。从食品安全监管的两个维度——食品类别及其所处的条件出发，在下文我们将讨论不同国家如何运用食品安全法规处理传统食品和民族食品。

（一）美国

一旦一种食物与另一种食物混合，则需要适用较高等级的标准，即“无害的合理确定性”，该标准适用于潜在的食品添加剂。根据FD＆C法第348（a）节，食品添加剂被定义为：预期用途可以合理地被视为可能导致该物质成为食品特性的组成部分或影响食品特性的任何物质。因此，任何与其他食品组合的食品都可能受到食品添加剂的监管。根据FD＆C法第409节，（食品）在营销之前，必须由FDA审查并认为其使用是安全的。然而在法律上，关于食品添加剂的定义有几个例外，其中最为相关的例外是一般公认安全（Generally Recognized as Safe，GRAS），即物质的特定用途是基于科学程序GRAS或是基于科学程序食品中的通常用途（FDA，2014）。由于调查1985年之前的食品通常用途存在困难，而现代进行的GRAS测定通常基于科学程序。确定特定物质的使用符合一般公认为安全的科学程序的制造商可以自愿向FDA提交确定的通知。如果FDA认定关于制造商的GRAS检测报告没有问题，FDA就会正面回复确认。无论某种物质的使用是否被认为是GRAS使用或者食品添加剂使用，其安全标准都是一样的，即无害的合理确定性。

许多传统食品和民族食品通过小微商业渠道直接向消费者销售，如农贸市场，这种市场必须在州级监管之下。事实上，国家监管机构之间普遍存在一种意见，即对与较大潜在风险相关的某些类型食品，例如，酸化食品和易受时间或温度影响的食品，需要进行严格要求和监管。该原则反映在零售食品模式中，体现为几乎所有的州都将这种销售模式纳入法律规范之中。然而，在一些州出现了超越适用要求的情况，即所谓的“山寨食品”，山寨食品通常是指在家中厨房中的直接卖给消费者的食品。此外，一些州继续允许消费者所要求的某些食品的销售，尽管这些食品存在安全风险。例如，一些州允许直接向其管辖范围内的消费者出售未经高温灭菌的牛奶，即使联邦法律禁止在州际线上销售未经高温消毒的牛奶。很明显，这些行为违反了《公共卫生服务法》（Public Health Service Act，PHS）、《美国法典》（U.S.Code）第42章第264（a）节以及《联邦法规法典》（CFR）第21章第1240.61（a）节中的规定。

在美国，“卫生”这一术语并不在食品监管中使用。相反，卫生的概念被引入当前良好的生产规范（CGMP）体系中，被编入《美国联邦法规》（Code of Federal Regulations，CFR）第110部分。FDA正在使该法规现代化并建立相应的附加法规，要求制定和实施旨在防止食品安全危害的控制措施（称为“预防控制措施”），这是根据2011年颁布的联邦立法，即美国《联邦食品安全现代化法案》（Food Safety Modernization Act，FSM）。FDA还要求进口商采取措施验证其进口的食品是否符合美国食品安全要求。这些新规定将零售食品部门排除在外，否则将对食品行业的几乎所有部门（包括传统食品和民族食品）产生重大影响。虽然很多传统和民族食品的主要供应商是中小食品生产经营企业，他们将按照要求做必要调整，从而减轻合规负担，但这些企业仍然能够在可预见的将来受到更多监管审查。

总而言之，在美国既定食品安全法律规范及监管框架下，传统食品和民族食品的发展受这种复杂却灵活的监管框架制约，从过往的法律实施情况来看，这种制度设计可以适应此类食品可能带来的任何危害。当考虑到对当地生产的食品的兴趣日益增加、新移民不断涌入以及对全球贸易更容易获得的外来食品的更大需求的时候，这种适应性成为一个有利因素。

（二）欧盟

21世纪的头十年，欧盟食品法进行全面的修改。食品监管依据的是第178/2002号条例，通常被非正式地称为《通用食品法》（GeneralFoodLaw，GFL）。其原则：“为了人类健康以及消费者对食品的兴趣，本法将提供高水平的保护，特别考虑到包括传统产品在内的食品供应的多样性，同时确保内部市场的有效运作。”

欧盟作为一个多国多民族的联合体，域内有着非常丰富的和潜在的食品文化，这些文化已有部分被纳入法律措施的保护之下。在欧盟的食品法中，根据与某些地理区域或大或小的连接，对某些类型的传统食品引入了三种不同的保护名称，“即原产地名称保护制度（Protected Designation of Origin，PDO），地理标志保护制度（Protected Geographical Indication，PGI）和传统特产保护制度（Traditional Specialty Guaranteed，TSG）”。原产地名称保护制度（PDO）①例如：法国蓝纹洛克福乳酪（Roquefort cheese）历史可追溯至西元79年，必须由特定品种的生羊乳制作，并在Roquefort－sur－Soulzon市镇的Mont Combalou山区天然山洞中熟成，并注入蓝霉菌（Penicillium Roqueforti），才能产生其独特的颜色和气味。是用于描述源自该地区或地方（或特殊地，某个国家）的农产品或食品的区域或特定地方的名称、质量或特性基本上或完全是由于该地理环境，且生产步骤都在一个地理区域内发生（第1151/2012号条例第5条）。作为受保护的地理标志制度（PGI）②例如：英国普利茅斯琴酒（Plymouth Gin）、德国呂贝克杏仁糖（marzipan）与意大利西西里血橙皆是。，是指示产品起源于给定质量、信誉或其他特性基本上归因于其地理起源的特定地点、区域或国家的名称，并且至少一个生产步骤在限定的地理区域中进行［第1151/2012条第5（2）条］。与PDO相比，对于PGI来说区域和产品之间的关系并不是那么严格。产品的特性不必基本上或仅仅来自指示的面积。对于PGI，只要产品的特征（如声誉）可以归因于该区域就足够了。此外，地理标志保护制度不将人为因素之规程、技法及传统列入考察。第三个和最近的保护名称是传统特产保护制度（TSG）③例如：西班牙的塞拉诺火腿（Jamón serrano）和意大利的莫扎瑞拉乳酪（mozzarella cheese）都隶属TSG的保护范围。。为了获得TSG标识，产品必须具有区别于其他产品的特征，而且该特征必须是传统的。TSG识别所需的具体特征是，产品是传统生产、加工或组合实践的结果，或者是该生产过程的原材料或原料是传统来源［第1151/2012条第18（1）条］。在这种情况下，传统意味着在欧盟市场上经过验证的使用，显示出世代之间的传输，这通常意味着至少需要30年的时间。

《通用食品法》的目标是使欧盟的食品法以科学为基础，为此，该法声明食品法应以风险分析为根基。风险分析也被定义为由三个相互关联的组件组成的过程，即风险评估、风险管理和风险沟通。风险管理是决策过程。对于当前的主旨，重要的根据是《通用食品法》，风险管理决策应考虑风险评估和其他合理因素。根据《通用食品法》，这些其他合理因素中包括传统因素。

这些少数民族中有很多都是信奉泛灵论的，他们的信仰都很独特。例如，生活在越南中部高地的墨侬族会和大象结婚，他们认为大象是自己家族的一部分。

《通用食品法》的中心思想是如果食品是不安全的，那么就不应该被投入市场（第178/2002号条例第14条）。这项规定不在本质上区分不安全的食物和变质的食物。然而，在进一步的立法中，这种区别是隐含其中的。从20世纪60年代起，着色剂、甜味剂和其他食品添加剂的使用需要事先授权。食品法典中和欧盟应用食品添加剂的概念，其范围比美国概念更窄。只有为技术目的而添加的那些物质（通常是合成的）才被归类为添加剂。因此，各种新型食品可能逃避科学审查。为了解决这种情形引发的新问题，1997年，欧盟引入了《新型食品法》（Novel Food Regulation，即258/97－NFR）。该法规要求1997年之前在欧盟没有安全使用历史的所有食品需要事先授权。这些食品可以包括在欧盟之外的传统食品，但在1997年之前，该食品没有在欧盟内部被消费。符合这种情形的食品就是所谓的外来食品。

为了获得市场准入，新型食品必须接受严格的程序审查。在此过程中，申请人必须通过科学证据表明该产品对消费者是安全的，消费者没有被误导，并且该产品与其要替换的产品相比在营养上不是不利的。联合国贸易和发展委员会（UNCTAD）等组织对《新型食品法》可能影响一般贸易特别是出口的第三世界国家表示关切。根据联合国贸易和发展委员会的文件，来自第三国的传统食品几乎无一例外被拒绝进入欧盟，因为尽管它们拥有在其他非欧盟制度下的使用历史和在某些情况下的法律地位（即接受），但是它们不被认为可以证明符合《新型食品法》申请豁免的标准。该新规的潜在影响威力巨大。在全球范围内，大约有7000家工厂供应人类食品。在世界的某些地区，大多数工厂被认为是传统的。其中，约300家在欧盟可能被认为是合规的（即在1997年颁布《新型食品法》之前已在欧盟市场上销售），因此可以避免上市前的审批要求。然而，一旦有人试图将他们带到欧盟市场，大多数残留的食物源可能会在批准上市前出现在限制名单之内。例如，在2011年，甜菊糖苷、甜菊糖中的活性物质被认定为甜味剂。在此之前的十多年，他们的努力未能获得批准，尽管这些食材本身在欧洲市场上作为一种新颖的食物，由商家免费提供并且在很多国家被认为是安全的。自欧洲《新型食品法》生效以来，来自世界其他地区的超过6000种新食物的来源中，其中只有少数这些外来植物或油已被批准用于欧盟市场。从1997到2015年间，欧盟批准了大约80种新型食品。在《新型食品法》批准的外来食品中，最值得注意的是诺丽万能油（nonijuice）、奇亚籽（chia seeds）和猴面包树（baobab）。为此，UNCTAD、国际农业研究磋商小组（CGIAR）、全球农业研究论坛（GFAR）及其他一些国际组织表达了他们对未充分利用物种的关注①参见http：//www.underutilized－species.org/。。

欧盟2004年重新制定卫生法，涉及一系列有关食品的法规（第852/2004号条例）、动物源性食品（包括乳制品）（第853/2004号条例）和政府管制（第854/2004号条例）等。这一系列法规的核心在于，所有的食品企业（初级生产者除外）必须基于《危害分析与关键控制点》（Hazard Analysis Critical Control Poin，HACCP）原则进行生产经营。这种系统的卫生要求已经引发食品业界广泛关注，该规范体系必然会对传统生产方法产生影响，进而影响传统食品及民族食品的产供销。此后，欧洲委员会第2074/2005号条例进一步提出了灵活性的概念。这条规则还解决了如何理解传统概念的问题。据其第7（1）条：“具有传统特色的食物”是指食物在其传统制造成员国中（a）历史上被认定为传统产品，或（b）根据编纂或注册的技术参考传统工艺或根据传统生产方法制造，或（c）由共同体、国家、区域或地方法律保护的传统食品。”国家就相关规定的修订或降低要求必须通知欧盟委员会。第10（8）条规定了与传统食品国家豁免的相反规定，即第853/2004号条例。欧盟对生奶的使用规定了严格的卫生要求，与其他的司法管辖区不同，欧盟并不要求对牛奶和奶制品进行巴氏杀菌，它甚至赋予成员国使用不符合这些要求的原料奶的权利［第853/2004号条例第11（10）条］。相反，该法第10（8）（a）条及第853/2004号条例允许欧盟成员国建立或维持其各自国家的规则，禁止或限制在其领土内将直接用于人类消费的生奶或生奶油投放到市场。有研究指出，对奶酪的探索性实证研究表明：在实践中维持传统生产方式导致无法达到法定要求，但是这一点并不违反欧盟卫生立法的规定。依照欧盟食品安全法相关规定，是否降低食品安全要求，完全取决于各成员国。

（三）澳大利亚和新西兰

澳大利亚和新西兰有一个联合食品标准体系，在任何国家出售的食品，都必须符合《澳大利亚和新西兰食品标准法典》（Australia New Zealand Food Standards Code）的规范要求。该食品标准法典由新西兰食品标准局（FSANZ）制定，该国家食品安全管理机构还负责制定食品标准和评估上市前批准的食品安全性，是典型的食品安全监管和标准制定实施的双重机构，其规范的食品范围涵括新型食品、使用基因技术生产的食品、辐照食品、食品添加剂等。该食品安全标准要求由澳大利亚各州和领地以及新西兰全域的政府机构贯彻实施。例如，不允许超过污染物和天然毒物的最大允许水平的物质存在，例如，木薯片中的氢氰酸，羽扇豆产品中的生物碱水平和各种食物中的重金属。所有食品必须满足微生物的限制，例如，对大肠杆菌、沙门氏菌、利斯特氏菌以及食物中的单核细胞增多症的限制。为了确保食品的安全使用，需要一定的准备步骤，即食品必须标明使用说明，例如，甜木薯必须在消费前剥皮并完全烹饪。在澳大利亚和新西兰禁止某些植物和真菌作为食品出售，并且必须在含有某些潜在过敏原，例如海鲜和花生等食品标签上须标示警告声明。该食品标准法典除了包括一些安全标准，还规定了所有食品的一般标签要求。食品中禁止添加维生素和矿物质以及其他营养物质，除非该食品标准法典中有这些物质的特殊许可。

该食品标准法典还包括与澳大利亚食品安全生产有关的标准，包括生产和加工初级产品（如肉类、乳制品、海鲜、鸡蛋、种子、豆芽）以及加工和生产零售食品。新西兰有与该准则相独立的食品安全要求标准：食品企业需要准备食品安全计划，并根据这些计划生产食品。计划应基于识别和控制生产、制造和处理食品中的危害，如HACCP系统中所要求的那样。食物生产场所、食物制备设备、食物运输车辆以及负责处理和准备食物的相关人，均须满足规定的要求，以确保食品的安全性及适合供应性。

除了上述通常的食品安全要求外，一些外来食品或者民族食品会受到新食品标准具体规范的影响，特别是当这些食品在澳大利亚或新西兰并没有食用历史的时候。新的食品标准定义了“新型食品”，该标准禁止在澳大利亚和新西兰出售新型食品，除非它们已经被新西兰食品标准局评估为安全并且是依据该标准得到允许的新型食品。因此，重要的是确定外来食品是否可能符合其标准1.5.1中的“新型食品”的定义，以了解它们是否将受制于标准的上市前批准要求，或者是否可以出售而不需要由新西兰食品标准局评估。

新型食品的定义包含两个方面的内容，一是定义“非传统食品”，二是关于“新食品”的定义，它是一个“非传统食品”的子集。这意味着食品必须被认为是非传统的，其次才能被认为是新颖的。反之，在澳大利亚和新西兰被认定为传统的食物不能被认为是新颖的，该定义通常做如下解读：非传统食品一词是指以下之一：（1）在澳大利亚或新西兰没有人类消费历史的食品；（2）来自食品的材料在澳大利亚或新西兰没有人类消费历史，但不是该食品的组成部分，或者（3）任何其他物质或其来源在澳大利亚或新西兰没有作为食物的人类消费历史。

新型食品这一词指非传统食品，且食品需要从公共卫生和安全方面进行评估，评估因素如下：（1）是否对人类存在潜在副作用；（2）食品的组成或结构；（3）准备食品的过程；（4）食品的来源；（5）食品的消费模式和水平，或者（6）任何其他有关事项。

食品企业可以决定食品在进入市场之前是否符合新的食品定义。如果食品企业认为该食品是一种新型食品，则可以向新西兰食品标准局申请食品安全评估，如果食品被评定为安全食用等级，食品可以在食品标准法典1.5.1中列出并投放市场。申请人必须提交新西兰食品标准局规定的数据。如果食品企业不认为食品是一种新型食品，他们可以选择将食品放在市场上，而不需要向新西兰食品标准局申请批准。然而，最终确定食品是否应符合新的食品标准由食品执法机构决定，特别是当一种新型食品在上市前没有新西兰食品标准局批准的情况下被投放到澳大利亚和新西兰市场的时候，食品执法机构可以要求食品企业将食品从市场上剔除。

如上所述，在澳大利亚和新西兰没有人类消费历史的食物可能被认为是“非传统的”。然而，并非所有的非传统食品都被认为是新食品。例如，如果有证据表明某种食品在其他国家有着悠久的安全消费史，并且该食品的成分得到了充分的了解，则可能不需要进一步评估其安全性，食物可能不被认为是“新奇的”。新型食品咨询委员会考虑了许多在澳大利亚和新西兰没有消费史但在其他国家消费多年的食物，同样认定许多此类食物是“非传统的”，但没有确定是否需要进一步评估其公共卫生和安全；也就是说，新型食品咨询委员会没有考虑这些食物是新颖食品。诸如此类的食物包括嘉种子、阿萨伊浆果、龙舌兰花蜜和奎奴亚藜等传统澳新食材。

反之，一些外来的非传统食物被新型食品咨询委员会认为是“新颖的”。在这些情况下，新型食品咨询委员会确定了在澳大利亚和新西兰提供产品之前存在被认为需要额外评估的潜在公共卫生和安全问题。由于各种原因，食物可以被认定为是新颖的。例如，可以根据食品的成分或不良反应的报告、特征和其他来源来鉴定对人类不良作用的可能性。当食品的预期用途与历史用途不一致时，食品也可被认为是新颖的。例如，水果的果肉可能在一些国家有消费历史，但是果实的提取物添加到澳大利亚和新西兰的食物中就有可能被认为是新颖的食品。新型食品咨询委员会还认为，一些“新颖”的食物与在其他国家的传统医学或当代膳食补充剂类型设置中产生药物类型效应有关。新型食品咨询委员会通常认为，具有这些所谓特征的食品需要在上市前进行监管和评估，以确保潜在影响得到充分理解，并且不会对消费者，包括某些人群亚群，如儿童、孕妇和哺乳期妇女以及老年人，产生不利影响。新型食品咨询委员会考虑的此种类型食物，诸如红景天菌、西伯利亚蚕蛾、冬虫夏草和灵芝。新型食品咨询委员会也考虑到了一些澳大利亚和新西兰的土著居民食用的食物，这些食物在澳大利亚和新西兰通常被认为有人类消费史，所以不符合“非传统食物”的定义，因此也不能被认为是“新颖食物”。这些食物包括目前非常具有澳新特色、尚没有确切中文对应表述的食材，如hu－hu grub（Prionoplusreticularis）、kakadu plum（Terminaliaferdinandiana）等。为了澄清这些食品在国内市场的监管地位，新型食品咨询委员会经常征询关于这些食品的建议，但也对那些寻求进入澳大利亚和新西兰消费品市场、得到国外市场承认的传统食品提供帮助。

（四）巴西

巴西作为一个风物繁多的国度，其美食及其传统食品很明显受到了欧洲、非洲和美洲印第安人的影响。在巴西国内各个地区的差异很大，其食品非常强调了本国人民和移民人口的融合，以此在全国范围内开发了基于区域差异和各种成分的传统食品。根茎类蔬菜如木薯（也称为mandioca，aipim或macaxeira）、山药，以及本土特色的水果如a aí，cupua u、芒果、番木瓜、番石榴、橙、百香果和菠萝都用于烹饪。巴西国特色菜肴，如Feijoada（由黑豆和猪肉做成）和其他地方性食物，如vatapá、moqueca和acarajé，是该国最知名的地方性传统食物。另外该国还拥有特色独具的饮料，如咖啡以及其本土酒（cacha a），该酒是从甘蔗中蒸馏而出，也是巴西鸡尾酒的主要成分caipirinha（由cacha a、绿色柠檬和糖制成）。这些食品及其成分已合法地列为该国的文化遗产，在巴西国家历史和艺术遗产研究所（IPHAN）和联合国教科文组织都有登记注册。尽管大多数传统食品被认为是无形资产，无论它们是否已经在巴西国家历史和艺术遗产研究所注册。但是，这些传统食品由于其存在一定公共风险问题，巴西卫生部及主管动物食品来源的农业、畜牧供应部（MAPA）一直对其实施监督。

在巴西，尽管传统食品具有重要的经济、社会、文化和历史价值，这种价值也被公认，但目前巴西传统食品的销售在很大程度上处于正式渠道的边缘。由于其生产过程被认为不符合现行卫生立法，因此所涉及的社会行动者往往被视为“非法”，并生活在尴尬的威胁之下，具有缉获和罚款的风险，特别是在动物源产品方面。

1950年以前巴西没有关于生产和营销食品的法律规范，此后，随着与工业规模的粮食生产有关的立法的颁布，许多传统生产者被纳入到法律之中，有时被法律视为轻罪者。在农业部的支持下，经《动物源产品工业检验和健康管理条例》（RIISPOA）批准，明确规定了这些产品和手工加工动物产品生产经销者的责任和义务。该条例旨在满足进口国，特别是美国的要求，并使巴西牛肉在国际市场上更具竞争力。①从1961年开始，巴西卫生部承担起现在包括食品卫生条件的职责和活动。卫生部卫生监测国家秘书处成立于1976年，并于20世纪90年代转变为国家卫生监督局（ANVISA）。在巴西，食品生产和销售的卫生立法需要符合国际标准的要求，主要体现在遵从CGMP和HACCP这些规则上。

巴西关于奶酪生产的传统知识及其最近的政策值得关注和借鉴。巴西将联邦分为26个省和联邦首都——巴西利亚。在米纳斯吉拉斯州，认可当地奶酪作为文化遗产之后，一系列通过注册自制奶酪“合法化”的争议促使当地制定规范。该州法律规定，从原料到奶酪的准备过程在21天之内，并以此作为产品交易之前要遵循的最后期限，这代表了法律对地方传统食品的认可。该标准允许由原奶制成的奶酪在米纳斯吉拉斯州或省份内合法流通，但由于与联邦法律不相容，不允许其在当地国家或省外正式商业化。巴西国家卫生立法规定必须对牛奶进行巴氏杀菌并且乳酪在商品化之前必须经历超过60天的成熟期。所有自制的巴西奶酪由传统的生牛奶制成（非巴氏灭菌）。如果生产者碰巧遵循国际和国家动物健康的规则，它可能将生产的奶酪描述为“传统的”，并与传统及其与生产和商业化相关文化相冲突。巴氏灭菌是必需的，因为它可以破坏细菌群落和与之相关的风险。然而，这种植物群也赋予奶酪其具体的特点。法律规定的成熟时间可能与消费者的偏好相冲突，当地的消费者习惯吃在7至30天后成熟的新鲜奶酪，这取决于所在区域、气候条件和消费者喜好。此外，Serrano奶酪通常在开始“黄化”时就发生消耗，这种现象在奶酪成熟约15天后发生。来自巴西南部圣卡塔琳娜州的一些生产者，即小规模殖民奶酪生产商，他们选择采取遵守卫生立法的措施，并对牛奶进行巴氏杀菌避免违反法律规定，然而，他们失去了他们的普通消费者，因为普通消费者不再认定他们的奶酪是传统食品，而开始认为这种奶酪是工业的产物，这种消费者所认可的结果很明显与立法所保护的食品安全问题背道而驰。

很明显，食品中健康统一与文化传统之间的矛盾超过了自制奶酪中关于巴氏消毒和成熟度的要求，并覆盖了手工制品的整个过程。在ANVISA的规则中，巴西卫生监督机构制定了涵盖生产和销售所有阶段的大量细节，包括制造程序（涉及企业，器具和生产过程），直到包装、存储和所有产品（自制或工业化）的营销。在国际上，这些卫生参数的发展通常以满足大公司的现状和生产规模，系食品安全国际标准。然而，这些标准和卫生法规在各个方面与一系列被认定为文化遗产的巴西食品相关的文化传统相冲突。此外，包装、标签和储存的健康标准是与涉及传统食品的文化传统冲突的其他因素，手工和工业世界之间的冲突必然发生。虽然传统食品在人口的文化遗产中发挥了主导作用，但是改进制造并实施高标准的卫生监督已经导致小规模生产者被赶出市场，其传统知识被打破。因此，巴西国有学者建议有必要制定法律以保证消费者的健康，但同时也要尊重传统知识和文化遗产。[3]

三、建立科学统一的传统食品和民族食品安全规则

现代食品生产中，采用工具和控制系统已成为规范。标准化和可追溯性已成为必不可少的技术环节，因为“质量”和“安全”之间的关联强度越来越大。标准化因为不断被认可而得到持续发展，从而确保了卫生质量、结构、设备、器具。在未来，加工食品的方法必须越来越自动化，旨在使消毒变得容易。标准化可以控制或防止大规模产品加工中的污染，降低致害风险进而确保消费者安全。

人类已经习惯从自然界中获得能量和营养物质，并通过反复试验知道了哪些食物可以安全食用，如何将食物长时间存储后依旧可以安心食用。微生物通过将未吃的食物转换回土壤，使植物可以再次生长或通过发酵食物，使得它们仍然可食用。如今，发酵工艺已经成为食品加工的一种重要方式，发酵被优化用于食物制作以改善消化率、味道和风味，并且使食物在微生物学上可安全食用，并去除毒素和其他抗营养因子。但缺乏卫生环境通常导致发酵不良，一旦有害微生物超过有益微生物，就会导致腐败或使食物看起来安全但致人生病。另一种降低食物水分活性的自然方式是使用盐。虽然嗜盐（耐盐）微生物可能导致疾病。鉴于它们特殊的生长生存环境，其造成危害的机会非常之低。盐处理食品使欧洲得以征服美洲和南太平洋群岛。桶装咸肉和鱼是欧洲征服者、探险家、掠夺者和流浪者主要的食物来源，他们首先征服，然后殖民更遥远的地区。咸肉和咸鱼在全球饮食中仍然是进口元素。在美洲地区，腌肉是非洲流离失所者传统饮食中的主要食物。同样，地方特色的咸鱼（Blighiasapida）是加勒比地区的传统食物。对于牙买加的非洲人口，Ackee和Saltfish这类盐腌制的食材是该国的民族特色菜肴。有研究显示，在某些人群中，习惯性地摄取过量盐容易导致高血压、慢性炎症性疾病、II型糖尿病以及早产儿死亡。例如，在美国，欧裔美国人的预期寿命明显长于非裔美国人。非裔美国人出生时的预期寿命比欧裔美国人要短5年至7年。在后者人群中，高钠消耗和钠敏感性是重要的促成因素。[4]因此，主要的跨国食品公司正在积极地寻求降低或甚至去除传统产品中的钠水平的方法。

对于食品安全来说，重要的并不仅仅是微生物、寄生虫、原生动物、病毒和蠕虫，化学物质的安全同样重要。人类已经知道哪些食物是安全的，哪些是不安全的。这种食品安全知识已经从一代人传递到下一代，更多是通过口口相传留存下来的。随着化学和医学不断取得进步，显而易见的是，潜在的毒素存在任何食物之中。现代医学及生化科学为帕拉塞尔苏斯提出的“万物皆有毒，只要超出一定剂量”理论提供了压倒性支撑证据。遗憾的是，大多数人却认为毒素不应存在于食物中。要了解只有毒性剂量的物质是重要的信息，是非常困难的，仍然导致荒谬的法规，这将使所有食品合法却不适合消费。[5]

关于传统食品和民族食品的安全问题，一直是监管机构所关注的问题，传统和民族食品安全与否需要一些验证方法。除了食品添加剂和食品包装中的化学物质以外，关注的化学品通常被分为两类，即化学污染物和天然毒素。化学污染物可能包括重金属，如铅、镉、砷和汞；持久性环境污染物，如多氯联苯（PCBs）和其他氯化和溴化有机物；无机物质，例如硝酸盐、高氯酸盐和除重金属之外的阳离子；农药残留和农业或水产养殖中使用的化学品的其他残留物；以及在法律上不允许在被关注的食物中使用的化学品。可能作为污染物出现的天然存在的毒物包括霉菌毒素，例如黄曲霉毒素和伏马菌素，海产品可能存在的海洋毒素，以及可能由于制备食物而产生的化学品。后者包括热形成的毒物，例如丙烯酰胺和呋喃是通过热加工产生的毒物，例如氨基甲酸乙酯和二氯丙醇。在过去和目前各种管理机构讨论的化学污染物和天然毒素的部分清单中，这些化学品是食品法典委员会（CODEX）①关于该机构的详细介绍，可参见 http：//www.codexalimentarius.org/committees－and－task－forces。、欧洲食品安全局、美国FDA等国际权威食品安全监管机构目前已了解并受其监管关注的食品污染物。

美国FDA还根据食物特性制定了一个微生物病原体表，该表所列可以用作确定传统和民族食物需要哪些验证方法的起点。CODEX还制定了控制各种食物病原体和特定食物的指南，这些指南中包括香料、海鲜、鸡蛋、水果和蔬菜中的某些病原体。虽然CODEX所列的需要监管的化学污染物和天然毒素信息不是传统和民族食品特有的，但它们可能有助于风险管理者和分析人员确定传统及民族食品需要哪些验证方法。②限于篇幅，本文此处就不具体列明CODEX所重点关注的自然存在与生物体的化学污染物及自然毒素。相关详细信息请参考美国FDA专门机构美国毒物与疾病登记署（ATSDR）及http：//www.codexalimentarius.org/所出版的系列报告。

就所有食品的安全而言，包括传统食品和民族食品在内，各国都有义务就此建立基于科学的法律法规。食品安全法规不应该存在国家差别而有所不同，食品安全标准应该全球统一。如果关于食品成分的规定已经存在，则该规定或标准应被视为适用于传统和民族食品。如果某些食品含有的成分不受大多数国家的管制，使用现有法规调查和确认是否有合理、客观以及基于科学的理由怀疑这些食品或配料的安全性的基础是合乎逻辑和有效的。各国专家应该解决这些疑虑，努力达成共识，并公布其发现。为此，各国政府之间可以协同工作，利用这些调查结果作为颁布和制定统一规章的框架。如果食品在一些地区已经消费了几个世纪，为了保护消费者，在其他国家拒绝消费似乎是不合理的，只要这些食品符合一般食品安全要求。这样的例子诸如将昆虫作为能量和蛋白质来源，以替代饮食中的鱼或肉。世界上，每天有数十亿人食用昆虫，这意味着没有必要制定特殊规定，当然也不需要采取预防措施，因为在饲料和食品应用中使用昆虫的潜在食品安全危害很少。

四、我国传统食品与民族食品的发展建议

传统食品的现代化已经在我国推广，必须符合关于卫生条件和使用食品添加剂的现行食品安全标准。未来的食品工业将朝着方便、多功能和符合国际标准的方向发展。一些外来食品在当地可能被认为是传统食品，但根据《新食品原料安全审查管理办法》，如果它是来自动物、植物或微生物，并在域内存在超过30年，没有生产或交易的标准包装或者没有包装，它可能在中国市场被认为是新型食品材料。有趣的是，可以被认为是新食品的传统食品不仅包括从外国进口的食品，还包括在域内没有消费历史的地方食品。若想在国内市场获得食品生产和销售许可，则需要进行安全评估，申请者应向国家卫生健康委员会提交安全评估报告和生产技术等文件，然后由专家委员会进行技术评估。如果一种新食品原料的申请已经提交并被批准，与之相关的食品和新食品在物种、来源、生物性质、主要成分、可使用部分、使用量、适用范围、潜在消费者等方面采取了基本相同的技术和质量要求，则可以应用实质等同原则。鉴于传统食品和民族食品作为一种文化传承载体，在现代社会需要借助科学技术的应用，助推其更加安全地被消费。就我国传统食品及民族食品的科学发展而言，我们应从以下方面逐步推进，有序发展壮大我国的传统食品和民族食品产业：（1）国家机构：制定并完善传统食品及民族食品相关法律法规，依据传统食品特性实行差别监管，关键环节严格质量安全控制；地方在开发地方特色食品方面，可以优先考虑制定统一的地方食品标准，符合传统食品安全参数；建立包含产品种类、原配料、功能特性、地域特征与文化价值等全方位信息的传统食品数据库；通过社区网格化管理模式，在社区及网络虚拟空间通过各种传播平台广泛开展食品安全教育，提升居民的食品消费“知商”。（2）食品企业：一方面，建立绿色生产供应链，克服质量安全缺陷；建设“公司＋农牧渔从业者”原料基地，原料绿色采购；广泛推行HACCP技术规范，员工遵循GMP与SSOP规范，实施绿色安全生产。在保持产品传统风味的情况下，加强科技创新，改善传统工艺，合理使用添加剂，实现标准化生产；特别注意食品要有利健康并且有营养，拒绝为已知的垃圾食品及不健康食品提供产供销途径；提示已知的超量食用及特定人群食品摄入可能存在不安全风险；食品企业还应该在创新基础上，广泛联合起来就地方特色传统食品和民族食品制定联合的地方标准，并逐步升级为国家行业标准；积极打造品牌意识，真正将传统食品和民族食品的工艺材料及制作标准化、技术化，进而打造全国知名乃至国际知名品牌。（3）消费者：转变旁观者心态，理性参与，积极学习、传播食品安全方面的知识，科学识别一些关于食物作用的错误说辞；通过传统食品相关课程、活动，提高安全认知和风险辨别能力；通过政府、行业协会及消费者保护组织等渠道，适当维权，实现有效参与。（4）社会组织：各类媒体应发挥积极的导向作用，正确引导舆论，宣扬传统食品文化和营养功能，客观报道传统食品安全事件；第三方检测机构承担传统食品部分检测工作，加强校企合作并开放自检实验室，组建“消费者监督团”等民众组织参与食品检测。（5）种植者及食材原材料供应者：加强农牧渔民的系统教育，提高其专业素质，培育生态道德观；加强GAP培训，规范农牧渔从业者的生产行为，保障食材的原料安全。