《检验检测机构监督管理办法》解读及建议

文/汪颖裕

如何加强检验检测机构的监督管理// 《检验检测机构监督管理办法》（国家市场监督管理总局39号令）（以下简称《办法》）已于2021年4月8日发布，自2021年6月1日起施行。笔者对《办法》出台的必要性、主要内容和现实意义进行简要分析，并给检验检测机构提供了从业应关注的参考建议。

检验检测是国家质量基础设施的重要组成部分，是国家重点支持发展的高技术服务业、科技服务业和生产性服务业，在服务市场监管、提升产品质量、推动产业升级、保护生态环境、促进经济社会高质量发展等方面发挥重要作用。

随着我国检验检测高技术服务业的快速发展，检验检测机构监管方面的法律法规已经明显不适应当前改革和发展的需要。一方面，检验检测行业涉及大量的法律、行政法规和规范性文件，对准入条件、技术能力、专业要求进行规范调整，但在检验检测机构的事中事后，监管上缺乏统一规范；另一方面，原有的法律法规具有一定的滞后性，在检验检测机构诚信建设、主体责任、行为规范、监管体系等方面存在立法空白，既有规范的可操作性不强。

因此，亟需制定一部监管检验检测机构的专门的部门规章，规范检验检测机构及其活动，增强检验检测机构的主体责任意识，维护公平竞争的市场秩序，促进检验检测行业发展，发挥其作为高技术服务业、生产性服务业、科技服务业在经济和社会发展中的重要作用。

《办法》主要内容分析及解读

关于检验检测机构及其人员的主体责任

《办法》第五条 原文：“检验检测机构及其人员应当对其出具的检验检测报告负责，依法承担民事、行政和刑事法律责任。”

作为部门规章，《办法》主要对检验检测机构及其人员违反从业规范的行政法律责任进行具体规定。而依据《民法典》及《产品质量法》《食品安全法》等规定，检验检测机构及人员对其违法出具检验检测报告造成的损害应当依法承担连带的民事责任。根据《刑法》第二百二十九条“提供虚假证明文件罪”“出具证明文件重大失实罪”的规定，对虚假检验检测行为要追究刑事责任。2020年12月26日，第十三届全国人大常委会通过的《中华人民共和国刑法修正案（十一）》，更是将环境监测虚假失实行为明确作为《刑法》第二百二十九条的适用对象。

关于检验检测机构的从业规范

《办法》对检验检测机构在取得资质许可准入后的行为规范进行了系统梳理，明确了与检验检测活动的规范性、中立性等有重大关联的义务性规定。包括检验检测活动基本要求、人员要求、过程要求、送样检测规范要求、分包要求、报告形式要求、记录保存要求、保密要求、社会责任及行政管理要求等。

1.《办法》第六条 规定了检验检测活动基本要求

《办法》第六条原文：“检验检测机构及其人员从事检验检测活动应当遵守法律、行政法规、部门规章的规定，遵循客观独立、公平公正、诚实信用原则，恪守职业道德，承担社会责任；检验检测机构及其人员应当独立于其出具的检验检测报告所涉及的利益相关方，不受任何可能干扰其技术判断的因素影响，保证其出具的检验检测报告真实、客观、准确、完整。”

2.《办法》第七条 对检验检测机构人员提出具体要求

《办法》第七条原文：“ 从事检验检测活动的人员，不得同时在两个以上检验检测机构从业。检验检测授权签字人应当符合相关技术能力要求。法律、行政法规对检验检测人员或者授权签字人的执业资格或者禁止从业另有规定的，依照其规定。”

3.《办法》第八条 规定了检验检测的过程要求

《办法》第八条原文：“检验检测机构应当按照国家有关强制性规定的样品管理、仪器设备管理与使用、检验检测规程或者方法、数据传输与保存等要求进行检验检测。检验检测机构与委托人可以对不涉及国家有关强制性规定的检验检测规程或者方法等作出约定。”

4.《办法》第九条 规定了送样检测规范的要求

《办法》第九条原文：“检验检测机构对委托人送检的样品进行检验的，检验检测报告对样品所检项目的符合性情况负责，送检样品的代表性和真实性由委托人负责。”

5.《办法》第十条 规定了分包要求

《办法》第十条原文：“需要分包检验检测项目的，检验检测机构应当分包给具备相应条件和能力的检验检测机构，并事先取得委托人对分包的检验检测项目以及拟承担分包项目的检验检测机构的同意。检验检测机构应当在检验检测报告中注明分包的检验检测项目以及承担分包项目的检验检测机构。”

6. 《办法》第十一条 规定了报告形式要求

《办法》第十一条原文：“检验检测机构应当在其检验检测报告上加盖检验检测机构公章或者检验检测专用章，由授权签字人在其技术能力范围内签发。检验检测报告用语应当符合相关要求，列明标准等技术依据。检验检测报告存在文字错误，确需更正的，检验检测机构应当按照标准等规定进行更正，并予以标注或者说明。”

7.《办法》第十二条 规定了记录保存要求

《办法》第十二条原文：“检验检测机构应当对检验检测原始记录和报告进行归档留存。保存期限不少于6年。”

8.《办法》第十五条 规定了检验检测机构的保密要求

《办法》第十五条原文：“检验检测机构及其人员应当对其在检验检测工作中所知悉的国家秘密、商业秘密予以保密。”

9.《办法》第十六条 规定了检验检测机构应履行的社会责任及行政管理要求

《办法》第十六条原文：“检验检测机构应当在其官方网站或者以其他公开方式对其遵守法定要求、独立公正从业、履行社会责任、严守诚实信用等情况进行自我声明，并对声明内容的真实性、全面性、准确性负责；检验检测机构应当向所在地省级市场监督管理部门报告持续符合相应条件和要求、遵守从业规范、开展检验检测活动以及统计数据等信息；检验检测机构在检验检测活动中发现普遍存在的产品质量问题的，应当及时向市场监督管理部门报告。”

对于检验检测资质认定许可的取得、使用及能力维持要求，仍由新修订发布的《检验检测机构资质认定管理办法》进行调整。

关于打击不实和虚假检验检测行为

《办法》将严厉打击不实和虚假检验检测作为最重要的立法任务。目前，《产品质量法》《食品安全法》等法律、行政法规对不实和虚假检验检测作出了禁止性规定。但监管实践中难以界定并区分不实、虚假与一般性违法违规行为。因此，《办法》第十三条列举了四种不实检验检测情形、第十四条列举了五种虚假检验检测情形，充分吸收采纳了监管执法中的经验做法，对不实和虚假检验检测进行细化区分并规定了罚则，有利于检验检测机构明确必须严守的行业底线，也有利于各级市场监管部门突出打击重点。

1.《办法》第十三条 原文及解读

原文：检验检测机构不得出具不实检验检测报告。

检验检测机构出具的检验检测报告存在下列情形之一，并且数据、结果存在错误或者无法复核的，属于不实检验检测报告：

样品的采集、标识、分发、流转、制备、保存、处置不符合标准等规定，存在样品污染、混淆、损毁、性状异常改变等情形的；

使用未经检定或者校准的仪器、设备、设施的；

违反国家有关强制性规定的检验检测规程或者方法的；

未按照标准等规定传输、保存原始数据和报告的。

解读：根据第十三条的规定，对不实检验检测报告的判定须满足过程和结果两方面要素：一是检验检测过程不符合标准或相关强制性规定，二是检验检测数据、结果存在错误或无法复核。

2.《办法》第十四条 原文及解读

原文：检验检测机构不得出具虚假检验检测报告。

检验检测机构出具的检验检测报告存在下列情形之一的，属于虚假检验检测报告：

（一）未经检验检测的；

（二）伪造、变造原始数据、记录，或者未按照标准等规定采用原始数据、记录的；

（三）减少、遗漏或者变更标准等规定的应当检验检测的项目，或者改变关键检验检测条件的；

（四）调换检验检测样品或者改变其原有状态进行检验检测的；

（五）伪造检验检测机构公章或者检验检测专用章，或者伪造授权签字人签名或者签发时间的。

解读：对虚假检验检测报告的判定与不实检验检测报告的判定区别主要是，不实检验检测报告的判定必须满足过程和结果两方面要素，而当检验检测报告与《办法》第十四条规定的任一条相匹配时，即可判定为虚假检验检测报告。

3.法律责任

对于违反第十三条出具不实检验检测报告和第十四条出具虚假检验检测报告的，《办法》未规定统一的推出机制，而是采取了“援引+直接规定”的模式，在不突破部门规章立法权限的基础上最大限度满足监管工作需要。

援引上位法资格罚：由于相关法律、法规对于不实和虚假检验检测的处罚规定不一，“取消其检验资格”、“撤销其检验资格”、“吊销检验机构资质证书”各种规定并存。《办法》第二十六条规定“法律、法规对撤销、吊销、取消检验检测资质或者证书等有行政处罚规定的，依照法律、法规的规定执行”。

直接法律责任：法律、法规未作规定的，由县级以上市场监督管理部门责令限期改正，处3万元罚款。

关于落实新型市场监管机制要求

为加快推动新型市场监管机制建设，提升系统性监管效能，《办法》对检验检测监管体制和监管职权进行了重新梳理，对多种新型监管手段进行了规定。

1.《办法》将“双随机、一公开”监管要求与重点监管、分类监管、信用监管有机融合。

重点突出信用监管手段的运用和衔接，规定市场监管部门应当依法将检验检测机构行政处罚信息等信用信息纳入国家企业信用信息公示系统等平台，推动检验检测监管信用信息归集、公示，也为下一步将检验检测违法违规行为纳入经营异常名录和严重违法失信名单进行失信惩戒提供了依据。

《办法》第十七条【“双随机、一公开”监管要求】原文：县级以上市场监督管理部门应当依据检验检测机构年度监督检查计划，随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员开展监督检查工作。

因应对突发事件等需要，县级以上市场监督管理部门可以应急开展相关监督检查工作。

国家市场监督管理总局可以根据工作需要，委托省级市场监督管理部门开展监督检查。

《办法》第十九条【分类监管】原文：省级市场监督管理部门可以结合风险程度、能力验证及监督检查结果、投诉举报情况等，对本行政区域内检验检测机构进行分类监管。

《办法》第二十二条【信用监管】原文：县级以上市场监督管理部门应当依法公开监督检查结果，并将检验检测机构受到的行政处罚等信息纳入国家企业信用信息公示系统等平台。

2.监管职权及监管手段

《办法》第二十条【监管职权】原文：市场监督管理部门可以依法行使下列职权：

（一）进入检验检测机构进行现场检查；

（二）向检验检测机构、委托人等有关单位及人员询问、调查有关情况或者验证相关检验检测活动；

（三）查阅、复制有关检验检测原始记录、报告、发票、账簿及其他相关资料；

（四）法律、行政法规规定的其他职权。

检验检测机构应当采取自查自改措施，依法从事检验检测活动，并积极配合市场监督管理部门开展的监督检查工作。

《办法》第十八条【监管手段】原文：省级以上市场监督管理部门可以根据工作需要，定期组织检验检测机构能力验证工作，并公布能力验证结果。

检验检测机构应当按照要求参加前款规定的能力验证工作。

《办法》第二十一条【监管手段】原文：县级以上地方市场监督管理部门应当定期逐级上报年度检验检测机构监督检查结果等信息，并将检验检测机构违法行为查处情况通报实施资质认定的市场监督管理部门和同级有关行业主管部门。

《办法》第二十三条【监管手段】原文：任何单位和个人有权向县级以上市场监督管理部门举报检验检测机构违反本办法规定的行为。

关于违法违规法律责任

对于检验检测机构违反义务性规定的情形，《办法》区分风险、危害程度，采取了不同的行政管理方式。

1.依法严厉打击不实和虚假检验检测行为

强调对《办法》列举的不实和虚假检验检测，市场监管部门要严格按照《产品质量法》《食品安全法》《道路交通安全法》《大气污染防治法》《农产品质量安全法》《医疗器械监督管理条例》《化妆品监督管理条例》等实施吊销资质或证书等行政处罚。

《办法》第二十六条原文：检验检测机构有下列情形之一的，法律、法规对撤销、吊销、取消检验检测资质或者证书等有行政处罚规定的，依照法律、法规的规定执行；法律、法规未作规定的，由县级以上市场监督管理部门责令限期改正，处3万元罚款：

违反本办法第十三条规定，出具不实检验检测报告的；

违反本办法第十四条规定，出具虚假检验检测报告的。

2.督促改正较严重的违法违规行为

《办法》仅对可能损害检验检测活动委托方或不特定第三方权益、较易引发争议的一般违法行为设置处理处罚规定，包括违反国家强制性规定实施检验检测尚未对结果造成影响的、违规分包、出具检验检测报告不规范等。

《办法》第二十五条原文：检验检测机构有下列情形之一的，由县级以上市场监督管理部门责令限期改正；逾期未改正或者改正后仍不符合要求的，处3万元以下罚款：

（一）违反本办法第八条第一款规定，进行检验检测的；

(二）违反本办法第十条规定分包检验检测项目，或者应当注明而未注明的；

（三）违反本办法第十一条第一款规定，未在检验检测报告上加盖检验检测机构公章或者检验检测专用章，或者未经授权签字人签发或者授权签字人超出其技术能力范围签发的。

3.提醒纠正一般性违规事项

对于违反一般性管理要求的事项，指导监管执法人员可以采用《办法》第二十四条规定的“说服教育、提醒纠正等非强制性手段”予以处理。

《办法》第二十四条原文：县级以上市场监督管理部门发现检验检测机构存在不符合本办法规定，但无需追究行政和刑事法律责任的情形的，可以采用说服教育、提醒纠正等非强制性手段予以处理。

《办法》实施后的现实意义

《检验检测机构监督管理办法》的起草制定，适时回应了当前我国检验检测领域重大改革对立法的迫切需求，符合习近平总书记所提出的“要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”的要求。实施后现实意义如下：

夯实检验检测机构主体责任

《办法》在现有法律、行政法规基础上进一步明确细化了检验检测机构主体责任和行为规范。严格落实了从业机构对检验检测结果的主体责任、对产品质量的连带责任，健全参与检验检测活动从业人员的全过程责任追究机制。

强化检验检测系统性监管

现有《检验检测机构资质认定管理办法》等规章偏重于技术准入，监管重点在于资质能力的维持，《办法》对“双随机”监管、重点监管、信用监管等新型市场监管机制要求进行了具体规定，进一步加强和规范了事中事后监管。

规范检验检测行业发展

《办法》明确规定了“不实报告”“虚假报告”，强化了从业主体法律责任意识、明确监管执法的操作性指引，进而增强了市场竞争秩序和行业公信力。

检验检测机构遵从《办法》从业的建议

《检验检测机构监督管理办法》 自 2021年6月1日实施，笔者依据《办法》内容结合个人的行业经历，给检验检测机构的证后运行提供一些建议，希望对检验检测机构执行《办法》的相关规定具有一定的参考意 义 :

1.建议检验检测机构加强样品管理、仪器设备管理与使用、检验检测规程或者方法、数据传输与保存等要素的过程控制与管理；

2.检验检测机构应规范对分包工作予以有效管理，切实做好分包供应商的选择和评价，主动跟进管理分包的整个流程，同时做好征得客户同意分包的书面文件的管理，以备监督检查；

3.建议检验检测机构积极参加国家、行业主管部门等能力验证提供者组织的能力验证，作为一种有效的外部质量控制方法；

4.检验检测机构应认真理解区分《办法》对不实和虚假检验检测报告的判定依据，核查本机构是否存在不实检验检测报告的情形，规避虚假检验检测报告，在日常检验检测活动中做好规范从业。