建党百年来中国社会工作政策嬗变逻辑及现实启示

张 昱，滕明君

（1. 华东理工大学社会与公共管理学院，上海，200237； 2. 中共上海市徐汇区党校教研室，上海，200233）

中国共产党成立100年来，中国社会工作政策作为推进社会主义现代化进程和社会工作发展保障的重要支撑，深度契合到整个社会发展的整体脉络之中。以中国共产党成立后的社会工作政策发展历程为轴，对建党百年来的社会工作与政策发展的脉络及逻辑进行总体梳理，总结经验教训，对于探索新时代社会工作政策发展的新路径有重要的现实价值。

回顾历史，社会工作政策的起步与发展是与社会工作的发展历程相伴相生的。从社会工作的发展来看，社会工作自形成之日起就伴随着个人治疗取向与社会变革取向的争议。国际社会工作的源头源自1869年的慈善组织会社以及1884年的睦邻友好运动。慈善组织会社认为案主的问题源自个人，由此社会工作要注重个人的改变；睦邻友好运动认为个人问题主要源自其身所处的环境，认为社会工作要注重环境的改造。伴随着行业的发展，这两大源头各自形成其争议支撑，在个体与社会之间、宏观与微观之间存在着中层理论，由此，对社会工作政策的探索是为了更好地回应社会工作的个体与社会之争。在社会工作政策的国际发展历程中，美国社会工作教育理事会和全国社会工作者协会曾对社会工作的专业使命、认证标准等做出了规定[1]，也提出了不同层次的培养要求。[2]在中国，自中国共产党成立以来，社会工作政策随着几个关键性政策会议的召开，以关键性文件为节点，有清晰的划分。1987年马甸会议召开，会议达成的共识为社会工作的恢复重建打下了坚实的基础；2006年10月11日十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)做出了“建设宏大的社会工作人才队伍”的重大战略部署，此后社会工作政策进入密集出台阶段；[3]2011年9月，中组部、民政部、政法委等18部门和组织联合发布《关于加强社会工作人才队伍建设的意见》(以下简称《意见》)，该《意见》成为全国社会工作队伍建设的指导性纲领；此后，社会工作政策进入井喷式发展期。[4]那么，伴随着中国共产党成立百年来社会工作政策的整合与发展，在不同的历史阶段展现出何种特色?本文以历史变迁为经、以空间转换为纬，尝试对建党百年来中国社会工作政策的宏观发展脉络及其逻辑转向进行总体化梳理。

一、建党百年来中国社会工作政策的历程演进

中国共产党成立后，中国社会工作政策经历了萌芽发展、民政覆盖、依附式发展和迈向共享发展四个阶段，分别体现了中国社会工作政策历史演进中的政策雏形、行政主导、教育引领和综合发展四大特征。历史梳理的阶段划分的深层逻辑是伴随着空间的生成与发展而进行的，在政策雏形阶段，社会工作空间尚未形成；在行政主导阶段，社会工作实践空间形成；在教育引领阶段，社会工作专业空间形成；在综合发展阶段，社会工作实践空间与专业空间形成双重合力，由此形成了本研究阶段划分的依据。在萌芽阶段的政策雏形、民政覆盖阶段的断裂与重构、教育引领阶段的人才政策法规带动社会工作发展、再到综合发展期的共享发展，共同构成建党百年来社会工作政策历史发展图景。[5]

(一) 萌芽发展：1921年建党初期至1949年的社会工作政策雏形

中国共产党成立后到解放前(1921—1949)社会工作政策处于萌芽发展阶段。中国的传统社会权力资源被国家绝对垄断，民间力量在政治社会生活中的作用极其微弱。[6]伴随着民国时期工业化与市场化的发展，传统的全能型国家逐渐衰微，原有的一元制结构逐渐呈现国家与社会分离的状态。随着此种国社关系的变迁，社会工作得以萌芽发展。北洋政府期间，国家力量相对较弱，独立的社会力量逐渐诞生。当时的民间慈善组织和社会精英为改造社会开展的社会服务活动、西方教会针对当时的中国问题开展的救济活动，可以看作是中国社会工作的雏形。[7]1921年中国共产党成立，此时的社会工作仍处于萌芽发展期，并未有相关的政策出台，只是一些改善中国现状的探索性活动。1940年国民党中央社会部改隶行政院，成为全国最高政务机关，政府对社会工作发展的干预增强，并建立了相关机构。一直到1949年新中国成立前，中国经济落后、民不聊生，百姓的温饱无法实现，也没有教育和医疗保障。此时的社会工作更多的是开展救济，作为一种生存性的福利活动，社会工作处于萌芽发展阶段，社会工作政策尚未配套。

(二) 民政覆盖：1949年至1987年行政主导阶段的社会工作政策

民政覆盖阶段的社会工作政策发展可以分为三个小阶段，分别是院系调整阶段(1949—1952年)、停滞阶段(1952—1979年)与恢复重建阶段(1979—1987年)。单位制时期的社会工作政策发展表现为市场与社会的缺失，社会工作表现为民政工作发展，这也是特殊历史时期的政策产物。院系调整期间(1949—1952年)的社会工作政策处于断裂期，此时的社会工作被认定为资产阶级的学科，开展的高等教育体制改革即院系调整取消了社会工作学科。1952年9月，毛泽东在中央会议上提出：要用10到15年的时间，基本完成社会主义的过渡，这就是“单位制”的开端。直至1956年，“三大改造”的完成实现了生产资料私有制向社会主义公有制的转变，中国初步建立了社会主义的基本制度。此阶段的成功使国家有足够的资源和能量构建由国家控制的单位体系，通过国家的计划力量建立严密高效的城市单位体制，从此中国进入“单位制”时期。[8]单位制时期社会工作的功能完全被覆盖，民政工作登上历史的舞台，此时，专业社会工作的发展处于停滞阶段，社会工作的发展以民政工作为表现形式，社会工作政策法规即民政工作规范。[9]1978年改革开放后，“单位制”逐渐解体，1979年社会学学科重建后，改革开放和市场经济的转轨，为专业社会工作的恢复创造了良好的外在条件。在1987年马甸会议上形成了有关社会工作专业恢复的关键性共识。

在此阶段，社会工作经历了学科的取消、政策的断裂及后期的重建。随着中国开始进入单位制时期，此阶段的社会工作多表现为行政性的工作，专业性不足。1978年召开的十一届三中全会标志着中国开始改革开放，经济体制的变革也导致了社会体制的变革，单位制的解体使得承担公民福利的机构主体转向了社会，转型期社会矛盾的多发也为社会工作的发展创造了基础条件。1979年，社会工作作为应用社会学随着社会学的重建得到初步发展。1984年，民政部考察团赴香港学习社会工作实践及社会福利制度。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出社会工作具有鲜明的应用性特点，有必要设置开办。1987年马甸会议的召开，恢复了中断多年的社会工作教育。[10]在行政主导的社会工作政策发展阶段，社会工作政策实践空间仅仅存在于“国家”这一场域，完全与市场、社会隔绝。此阶段社会工作政策的实践空间局限于民政工作场域，专业空间被禁绝，此时的社会工作为实际社会工作而非专业社会工作，基于此，此时的民政政策实际为社会工作政策而非专业社会工作政策。

(三) 依附式发展：1987年至2006年教育引领阶段的社会工作政策

随着改革开放的深入，经济和社会都发生了重大变化，社会整体的福祉水平在稳步提升，同时社会问题和社会冲突逐渐显现，社会工作作为社会福利的分配环节也逐渐发挥着重要作用，社会工作在不断解决社会问题、回应社会需要的过程中逐步发展起来。随着社会工作的发展壮大，社会工作政策也从无到有逐渐确立起来。

1987年马甸会议召开后，会议上形成的关键性文件，昭示着中国社会工作政策发展进入新的阶段。1993年十四届三中全会确立了社会主义市场经济体制的改革总目标，经济体制改革全力推进，社会福利供给引入市场化机制，社会福利社会化为社会工作发展提供了良好的契机。此时，在政府主导下的社会福利制度改革、社会福利社会化等成为社会政策的主题，虽然部分社会政策中包含社会工作的内容，但尚未明确提出“社会工作”概念的社会工作政策。此阶段的社会工作专业发展伴随着社会工作高等教育的起步与加速，学科重建背景下的政策发展逐步加速。到1998年，中国开设社会工作本科专业的高校已有27所，高校扩招也使社会工作专业得到了进一步的发展。改革开放后的经济与社会建设无疑为社会工作的发展提供了新的场域，随着社会工作实务场域的扩展，针对不同领域的相关政策也逐步出台，包括社区、家庭、医务等特殊领域。与社会工作领域有关的如教育政策、家庭亲善政策、医务社会工作政策，以及针对流浪乞讨儿童的相关政策等。[11-13]此阶段，社会工作政策的实践空间随着时间的延展而扩大，由原本镶嵌于国家民政之内逐步走向社会。随着社会工作实务领域的扩展，相关的政策实践也逐渐扩充，但此时政策的专业性仍未凸显，专业空间依旧处于初生阶段。此阶段社会工作政策基本立足于社会工作的社会化，在实践空间中，把社会工作者看作是“社会”的部分。社会工作政策的实践空间扩展，成为社会拉力的一种。从韦伯的“三位一体”的分层理论来看，通过财富、权力、声望来解析的金字塔结构，可以将中国社会分为上中下三层，当一个人的经济地位下降时，政治权力几乎为零，其声望与社会地位也逐渐处于社会的下层边缘地位。社会工作政策法规的制定与实施在一定程度上是为了防止人的边缘化，为了更好地指导社会工作对个体与社会关系的改善。

(四) 迈向共享发展：2006年至2021年综合发展期的社会工作政策发展历程

在综合发展期，社会工作政策发展的鲜明特点是人才先行，具体表现为多部委发布社会工作人才相关政策。此时虽然政策文件频频出台，但发展后继乏力，文件有增长，实际无发展，社会工作政策处于尴尬的发展处境。进入社会建设时期后，社会工作政策得到了进一步发展，逐渐走向全面提升阶段。2006年，十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》做出“建设宏大的社会工作人才队伍”的战略部署，社会工作首次被写入中央顶层设计，社会工作进入实质性和制度化发展的历史机遇期。2010年，国务院制定的《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020)》提出“到2015年，社会工作人才总量达到200万人；到2020年，社会工作人才总量达到300万人的愿景。社会工作高层次人才的培养也在逐渐完善，截至2020年12月，全国已经有175所高校开设社会工作硕士学位(MSW)教育，从事社会工作教学和科研的人数也在逐渐增多，社会工作进入迅速发展阶段，同时，与之配套的社会工作政策也在逐渐增加。

综合发展期与社会工作相关的政策文件无一不提到关于社会工作人才的培养及充分发挥社会工作人才的作用。中国社会工作人才队伍建设政策具有高直接性、低自治性与高可见度的特征。[14]社会工作政策的专业空间更加凝实，聚焦于专业人才的培养，通过专业人才培养的政策法规文件来凸显其专业性，这是社会工作政策发展整个过程中的又一次转向，即从实践空间的不断扩展到专业空间的产生。以社会工作人才政策为突破点和出发点，提升社会工作者的专业性，完善社会工作人才培养的相关环节，逐渐开拓社会工作人才在“国家”和“市场”场域的合法地位与话语管辖权，以此来反哺社会工作政策实践空间，以聚焦的专业空间与广阔的实践空间来进行双向轮动。

二、建党百年来中国社会工作政策发展的空间演变逻辑

社会工作政策在中国现代化进程中，从无到有一步步发展起来。无论是社会工作政策发展的“人才化”与“社会化”，都是社会工作政策发展进程中分阶段的表现形式。中国共产党成立后，社会工作政策由自下而上、实践带动的行政化主导阶段发展到自上而下、政策引领的教育引领阶段。行政化主导阶段以民政工作为表现形式，社会工作政策是因应具体民政工作的需求而产生的；教育引领阶段是上级部委等通过制定政策，自上而下引领社会工作政策的发展。至此，社会工作政策发展的逻辑开始转变。

以时间为经、空间为纬，回顾整个社会工作政策的发展历程，可以看出在时空转换中，社会工作政策所发生的深刻变化。在整个发展过程中，时间和空间是紧密相连的，时间的推移伴随着空间的延展。从时间角度来看，社会工作政策从行政主导阶段走向教育引领阶段再到综合发展阶段，与此相伴的是社会工作政策实践空间的扩展，在行政主导阶段主要实践空间存在于国家，但专业空间被隔绝，以民政工作的形式表现；在教育主导阶段，实践空间由单一的国家扩展为整个社会，这个“社会”是包含国家在内的广义上的“大社会”，但专业空间仅存在于“社会”中，这个社会是与“国家”相对的“小社会”的范畴；在综合发展阶段，社会工作政策的实践空间进一步扩展为整个“大社会”，实践空间进一步扩展，而专业空间进一步凝练，聚焦于人才政策。故而，整个社会工作政策的发展时空转化呈现出一个双向轮动的现象，一方面随着时间的延展，社会工作政策实践空间不断扩大，即时间生产空间；另一方面，随着时间的延展、实践空间的扩大，专业空间却在进一步凝练与聚焦。

从整个社会工作政策的发展维度来看，社会工作政策的发展随着时间的递增，划分为四个关键阶段，分别是萌芽发展的政策雏形、民政覆盖的行政主导阶段、依附发展的教育引领阶段以及走向共享的综合发展阶段。随着时间的变化，社会工作政策的发展呈现出不同的特点，社会工作政策的实践空间即实际社会工作存在的场域，这一空间中的社会工作未必是专业的社会工作。正如行政主导阶段的民政工作，作为实际社会工作的表现形式，此时并不存在专业的社会工作，所以，此时的社会工作政策只存在实践空间，并不存在专业空间，此阶段的专业社会工作政策是缺失和断裂的。时间轴的轮动使这一现象逐渐发生变化。进入教育引领阶段后，社会工作政策的实践空间在不断扩大，与此同时，实践空间的扩大逐渐生产出专业空间的萌芽，实践空间逐渐从单一的“国家”场域扩展到“社会”，社会工作专业的教育力量逐渐发展起来，以教育引领专业发展，储备了基础师资，从教育界单兵突进，使社会工作政策的专业空间逐渐萌芽。2006年，十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》做出“建设宏大的社会工作人才队伍”的战略部署后，社会工作政策实践空间进一步扩展，在“国家”与“社会”之外，逐渐引入“市场”，虽然只是初见端倪，但也是实践空间扩大的源头。更为关键的是随着社会工作政策发展的实践空间扩大，逐渐生产出专业空间。其逻辑为以人才政策为代表的社会工作政策的单点突破，使社会工作政策逐渐迈入专业化起源的阶段，文件中专门提及社会工作中人才的作用，专业社会工作人才的诞生，促使社会工作政策真正意义上的专业空间产生。

三、建党百年来中国社会工作政策发展的现实启示

随着中国社会主义现代化进程的发展，社会工作政策经历了萌芽发展、行政主导发展、教育引领发展和综合发展的阶段，以实践空间扩展和专业空间产生为代表的双向轮动成为这个阶段社会工作政策发展的重要特征，给现实以及未来的社会工作政策发展带来了深刻的启示。社会工作政策是社会工作者面对复杂问题系统的制度保障，理应随着社会工作的发展，形成对多角度、多层次的复杂系统的指导与规范。因此，真正意义上的社会工作政策构想应形成一个综合而全面的系统，即依据已有优势构建社会工作政策综合基础设施体系。基于上述梳理发现，已有的优势是在人才政策方面相对领先，以此为依托，构建社会工作政策综合基础设施体系应分三步走。

(一) 构建社会工作者实用政策

构建社会工作者实用政策，首先要明确社会工作的价值目标，明确社会工作的价值目标和基本原则是塑造意义感的重要手段，意义感的诞生则进一步推进社会工作政策的发展。中国社会工作政策的发展动力主要来自响应顶层设计、回应社会需要，由此衍生出其专业价值追寻，即获取专业合法性，提升社会福祉。在谋求合法性方面，社会工作作为治理主体参与社会治理的主要是社会工作机构与社会工作者，社会工作需要发展大量的行业组织与服务机构来充实自己的实力，以承担政府转移的公共服务与社会福利服务。在寻求合法性的过程中，应谨守自身的基本原则，促进社会工作政策的发展。社会工作者实用政策即社会工作者在日常生活中可以直接用到的政策规范，包括各领域社会工作者的操作手册和规范，涵盖但不仅限于对社会工作者的要求和规定、工作的基本知识技能、奖惩规定和注意事项等方面。随着社会工作的蓬勃发展，社会工作已进入各个领域，譬如儿童、老年、青少年、残疾人、医疗、禁毒等，在不同领域，社会工作者有通用的实务操作模式，但也有针对不同领域的特殊适用标准，各实务领域适用的标准整合起来都是社会工作者实用政策的组成部分。

其次，要特别注重社会工作政策的本土化发展，在经济新常态的背景下，对社会工作政策重新定位。中国出现了地区经济差异和社会分层的现象，因此在政策执行上不可能一刀切，而是需要因地制宜；从社区发展概况来看，部分地区的社会工作政策是自下而上从实践中总结和发展出来的，与前文所述的自上而下的政策引领形成双向轮动的状态；在地方上社会工作者有创新性的实践做法，这些都可以整合提升为社会工作实用政策范畴。现如今的中国社会工作发展还处于流动与变化的状态之中，作为一个专业被引入社会服务系统，社会工作一直是被动“嵌入”的状态，在“嵌入”政府和社会组织中时，社会工作的工具化属性日益突出，逐渐走向边缘化地位。此时将社会工作的理念和方法嵌入，则使得社会工作的价值嵌入到这个系统中，成为社会工作政策的道德基础。在政策的执行过程中，应倡导跨学科的方法，将社会工作政策视为宏观实务的范畴。

(二) 构建和完善社会工作人才精细化政策体系

社会工作人才政策作为社会工作政策的重要组成部分，近年来已得到国家的大力支持发展，各部委已有文件出台支持社会工作人才的发展，但在这个过程中，要注重社会工作人才政策自身体系的建设，形成全方位、多层次和精细化的人才建设政策。包括对人才的界定、考核、引进及后期维护，制定合理的考评标准及薪酬晋升管理体系，分层级对社会工作储备人才进行合理化激励。

党和政府自上而下制定社会工作人才政策，推动社会工作事业发展是我国独特的做法，在此基础上，中国社会工作人才政策应呈现“专业化、政府主导、地方实践、全方位、多层次和精细化”的特点。专业化是社会工作人才政策的核心要素。政府主导、地方实践是政策的推行模式，全方位、多层次和精细化是对政策的要求。要实现这种模式和要求，保持社会工作政策发展的专业性，应将社会工作专业人才嵌入到政府体系之中，为发达城市的社会工作人才培育提供空间，在制度化、专业化、职业化的道路上继续前行，解决如资源支持不稳定、专业界限不明晰和人才短缺等问题。

实现多层次人才政策培育，要在内生发展主导的城市，使本地主体作为社会工作人才培育的载体，将社会工作人才的专业性和“准专业性”分层级向下推进，“准专业性”作为社会工作人才政策的阶段性定位嵌入到整个人才政策发展规划中；在经济不发达和高校资源不丰富的地区，出现了从返乡毕业生等人员中选拔社会工作者的现象，由此导致社会工作者的专业性不足；在社会工作实务迅速发展的情境下，社会工作教育也面临着形成本土化知识的挑战，这也是在人才政策中应注意的环节。中国社会工作人才政策是社会工作事业发展的重要组成部分，社会工作的本土化、专业化以及职业化之间的关系直击社会工作人才培养的难题，社会工作人才政策应紧随现实需要，并构建和完善具有前瞻性和精细化的政策体系。

(三) 建立与完善社会工作者评价激励机制

建立社会工作者评价激励机制，以此构建和完善社会工作服务范围与内容政策体系。所有事物的前进的发展，都离不了激励的作用，建立社会工作者评价激励机制有利于提升社会工作者的工作积极性。与此同时，评价激励机制的存在本身也是作为完善社会工作基础政策的重要组成部分。评价激励机制的建立可以更好地完善社会工作服务范围规定，在不同领域的服务将有相对规范的标准来测量及评定，进一步构建和充实社会工作政策内容体系。

社会工作激励政策应做到物质激励与精神激励相结合、长期激励与短期激励相结合、正向激励与负向激励相结合以及刚性激励与柔性激励相结合。物质激励和精神激励相结合，一方面能够从物质保障方面减少社会工作人才的流失，如提升社会工作行业的工资待遇和薪酬福利，增加社会工作服务的购买经费；另一方面可以让社会工作者在精神上感受到理解和尊重，促进其自我价值感和内在激励的形成。长期激励和短期激励相结合的模式能够对社会工作者在不同工作阶段的不同需求进行激励，不仅需要注重短期效果，更需要对未来发展做到合理规划。正向激励与负向激励相结合，不仅从正面对社会工作人才进行鼓励，保持其积极性，对积极的行为给予感谢或表扬，同时也大胆批评，推动负向激励的正面作用，对社会工作者的消极负面行为进行惩戒，及时矫正，实现以正向激励为主、负向激励为辅的激励模式。刚性激励与柔性激励相结合，不仅为社会工作人才提供政策制度刚性保障，提高刚性薪酬保障，同时也为其提供人文关怀，关心社会工作人才成长环境，切实提高其社会地位和职业认同感和荣誉感，提升其行业归属感。

四、结束语：迈向新时代的中国社会工作政策

本研究以时间为经，以空间为纬，对建党百年来社会工作政策发展脉络及逻辑进行总体梳理，凝练出中国社会工作政策的萌芽发展、民政覆盖、依附式发展、迈向共享发展四个阶段。整个社会工作政策的发展时空转换呈现出双向轮动的现象，随着时间的延展，社会工作政策实践空间扩大；同时，专业空间进一步凝练与聚焦。由此得出构建社会工作实用政策、精细化人才政策与评价激励机制等现实启示。

社会工作政策是现代社会的产物，社会工作政策的发展有赖于多方综合的协作，构建社会工作政策基础设施体系也将是一个长期的发展过程。[15]对于现存的社会工作政策发展的问题，其解决也不是一蹴而就，而将是一个循序渐进的过程。社会工作人才作为社会工作发展的重要因素，应当重视但也不可过于依赖，将人才先行作为优势而非持续性阻碍将会是未来社会工作政策发展的重要研究议题。社会工作的“社会化”也是其发展过程中的偶发性重大事件，在社会工作发展的进程中，不知不觉地被排斥在“国家”场域之外。那么，如何找回社会工作的“国家”属性，将会是未来社会工作政策研究的一个核心议题，有待进一步商榷。