城镇化背景下城市社区治理的困境与创新路径研究

王爽 中共丹东市委党校

一、城镇化与社区治理

随着工业水平的不断提高，城镇化即成为通往现代化发展的必经过程。我国城镇化率从新中国成立时的10.6%提高到2018年的59.6%，其发展是以迅速扩张的城市为标志。城市向外围扩展速度与人口聚集程度不断提高，地理空间与人口规模的扩大自然会对社区治理带来新的挑战。不仅于此，为应对城镇化带来的诸多人本问题而进行的制度改革和大数据时代的全面到来，更加深了社区治理的难度。新时代，社会主要矛盾已经发生深刻变化，在人民自身素质不断提高的基础上，人民对美好生活的期盼就是实现社区治理的直接动力：参与社区自治、共创美好生活是当前城市社区居民的普遍意愿。

在以人民为中心发展理念的指引下，基层治理创新的意义不仅于形式内容和城市有序，更在于实现城市居民的发展意愿、满足城市居民的新期待。城市社区，作为基层治理的重要载体之一，是实现基层治理创新与社会和谐有序的有效手段和重要保证。在探析当前社区治理中出现的诸如居民参与治理行动不足、社区自治创新程度不高等实际问题时，不应只作问题表现化理解，市场思维与居民素质虽然是问题产生的原因之一，但也只是表层原因，其背后更深层次的原因更值得思考。

二、城市社区治理存在的困境

（一）对社区定位的模糊。社区作为城市最小单位，应以居民自治为主要治理形式，这是社区建设的本质要求。但很多城市社区仍然以“无限责任模式”为社区治理的主要模式，区街政府对社区工作仍然是以指令代替指导，在对社区下派任务指标的同时，不仅权责失衡，还造成了较为严重的行政化倾向。一方面使得社区自治组织即社区居民委员会难以在有限的资源与精力下侧重于自治安排，轻化了社区自治建设。由于社区居委会工作人员有限，在应对上级部门的指令、考核等工作已经显现疲态，对居民诉求自然无法全力以赴。另一方面，使得居民错误的将社区居委会等同于政府认知，在利益或诉求损失或得不到满足时，“找社区”就是“找政府”，态度自然呈现出对立状态，这就不难理解一些居民到社区居委会进行利益要求时而采取的“撒泼”行为。

（二）居民自治的虚化。社区自治是实现社区活力的重要推动力。社区自治离不开居民的有效参与，而现代社会的快节奏与“陌生人”状态，确实很大程度上阻碍了居民参与社区事务的热情。但是基层工作人员的配备不足、能力不足，导致盘查居民问题与诉求、了解居民意见与建议等做不到全面彻底，特别是对很多重大事项多以通知的方式知会居民群体，长久以往，社区居民会产生“我的意见并不重要”“社区解决不了我的问题”的判断，对社区事务也失去了参与的热情。另外，居民对基层权力的监督也表现出明显的虚化，例如在选举业主委员会、对社区干部的考核等重大问题上，形式化较突出。

（三）治理共同体实践不足。党的十九届四中全会提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。社区治理作为社会治理的重要组成部分，同样践行这一理念。从治理层级来看，社区治理无法单靠任何一方治理主体来实现有效治理，必须建立包括政府、社会组织、居民等多元主体在内的共治体系。现实来说，对社区治理共同体理念的认知已经被认可并且作为创新方向，但实际缺少的是一种机制的建设。

三、创新社区治理的路径

（一）清晰权责定位。区街政府对社区的“无限责任模式”更多源于区街政府对社区的财政事权的把控，因此以直接干预为管理手段，行政色彩远远大于自治要求，弱化了社区的独立地位，也不能发挥社区在自治中的强大作用。因此，应从立法层面明确社区的权力与责任，界定清社区中管理性事务与服务性事务的具体范围和内容以及交办和组织方式，理顺政府与社区间的关系。严格执行《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，政府对社区工作依法指导，作好顶层设计，既不“缺位”，也不“越位”。

（二）发挥党建引领作用。城市社区各项工作基本都以网格来推进和落实，市场经济下“各家自雪门前雪”式的思维较普遍，如何让社区自治产生能效，这确实是一个难题。一方面，社区网格内的住街单位与社区之间并无隶属关系，工作开展并不容易。通过党建，吸纳住街单位中的骨干，形成社区“大党委”工作格局，以实现共建共治的治理本质。另一方面，社区网格内的居民与社区之间的联结依赖于网格骨干。网格骨干能否起作用，能起多大作用，实则关系到这个网格的活力与凝聚力。因此，基层党建必须作为贯穿基层社会治理的红线，通过强化党建，吸收、储备、培养一批具备高素质的社区党员队伍，进而推动社区发展。

（三）建立有效机制。无论是“枫桥经验”本身还是“枫桥经验”在全国各地的创新模式，几乎都是在联动机制下的进行的创新探索。过去社区产生的问题可能一个部门就可以解决，但现在行不通，这是时代发展的结果。建立各治理主体间的联动机制，一方面可以整合政府、市场和社会资源，保证在发生社区各类事件时联动响应，第一时间给予处置，比如重庆“1+5”快速处置机制、江苏南通“三所共建”模式等都是联动机制下的创新之举，从运行效果来看也较为理想。另一方面也有利于建立完善的基层治理工作体系，填补以往在社区事件处置中交叉或空白的盲点。