多源流框架下突发公共危机决策中的政策变迁及其清晰化治理

管志利

[摘  要] 治理性政策的本质发端于决策，多源流框架则擅长解释模糊性条件下的政策（决策）变迁。突发公共危机得到了政策共同体的广泛关注，危机治理政策的出台与调整，遵循多源流框架的基本原理和过程，经历了一个从保守谨慎到积极乐观再到全面统筹的政策变迁过程。多源流框架为政策议程设置现代化提供了新的分析工具，更为实现突发公共危机决策的清晰化转向提供了新的观察视角。突发公共危机中的问题流、政策流、政治流等如何穿过决策系统实现高质量政策变迁？后疫情时代需要依据决策机制、决策信息、决策逻辑等关键要素，构筑中国语境下突发公共危机决策的清晰化治理路径，以在国家制度情境与地方创造性的复杂张力中追求善政善治的平衡。

[关键词] 多源流框架;突发公共危机;决策过程;清晰化治理

[中图分类号] D35 [文献标识码] A [文章编号] 1008-4479（2021）01-0090-10

仍在全球蔓延的新冠肺炎疫情，是一场风险社会情境下涌现的典型社会危机和公共治理危机，呈现出一种非线性的复杂演化过程。地球正经历“自联合国创立以来最严重的全球性挑战”，我国正遭遇新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生危机事件。这场公共危机的紧急性、不确定性、威胁性、新颖性等特征，以及危机决策环境的复杂性和决策信息的不对称性，给决策者带来巨大压力和严峻挑战，感性认知和官僚主义模式的危机决策在具体落实过程中极易形成模糊化治理，导致治理目标难以实现，甚至产生一系列次生危机。而清晰化治理能从多样化的危机决策路径中聚焦本质路径、明确治理取向，并带来成功的危机处理结果。本文试图运用新源流框架分析新冠肺炎疫情的政策变迁过程，以进一步理性认知我国突发公共危机决策体制的弱项短板，总结决策失误并不断把新的问题纳入决策议程（或“政策过程”），挖掘和提炼突发公共危机决策的清晰化治理结构，实现危机管理体系的改革与重构以推动国家治理现代化。

一、理论调适：多源流分析框架的基本原理及其修正

多源流框架是由政治学家约翰·金登首次提出，主要用于解决模糊性条件下的政策制定问题，模糊性是指对事实、因果关系和目的性缺乏清晰或一致性，模糊性意味着外部事实的模糊性、自我的模糊性和组织目标的模糊性。[1] 在这种“模糊性”决策环境下，组织生活“有问题的偏好、不清晰的技术、流动的参与、决策机会”等多种要素特征“偶然”汇集，形成“有组织的无序”或者松散的耦合状态，即处于一种多种要素的模糊性状态。模糊性环境设定来自科恩、马奇和奥尔森提出的“垃圾桶”模型，该模型认为，在模糊性环境中，时间导致决策产生，最终形成一种“暂时秩序”。

多源流框架是一个影响政策变迁的多层次结构性分析框架，政策议程的源流亦并非单一线性，当具有“战略性模糊”的“问题流”“政治流”和“政策流”穿过决策系统并在关键节点交汇耦合时，推动暂时开启政策之窗，政策变迁就发生了。金登承认政策之窗的开启和关闭具有偶然性、主观性和无法预料性，政策企业家以灵活性的诠释方式阐明备选方案，进而打破政策平衡促进“三源”耦合（每个源流按照其自身的动力机制和规则运行），使特定的问题、政策方案与政治形势实现有机结合，进而产生新的政策议程和新的公共政策选择。问题源流是政府官员将其注意力瞄准到某一社会问题而非另一问题，但这个社会问题要成为公共问题，需要一个完整的触发机制，包括指标、焦点事件、危机、符号和现行项目运作的反馈等因素，以把常态问题转化为紧迫问题，问题源流中的各类行动者均试图把自身议程问题纳入政府议程。政策源流是各种漂浮在“政策原汤”上的解决办法、备选方案、讨论争议、重新设计及其受到关注的过程，政策源流中的各种思想建议以类似自然选择的形式或存留或淘汰。政治源流包括宏观层面的行动者，包括国民情绪和公共舆论的变化、行政当局的变更、党派或意识形态在国会分布情况的变化以及利益集团压力活動等因素（后纳入政治制度、政府程序等）。[2]（pp82-83） 基于多源流框架缺乏对制度因素的考量，扎哈里尔迪斯指出，政策系统的制度特性促进或限制决策，政策变迁受到制度模糊性程度（模糊性导致制度理解多元化）和政策执行内容的双重影响。[3] 他还从模糊性和时间维度对各个源流的独立性程度、政策之窗和政策企业家的作用和影响以及政策源流中解决办法的渐进演化性及其启发性进行了精确判断，并将政治源流中的国民情绪、政府变动和利益集团等多个概念变量整合为执政党的意识形态。[4] 安德森认为社会问题常常通过“政治领导人、危机或者引人注目的事件、抗议活动和大众传播媒介”等方式和途径进入政策议程。[5]（p185）

尽管多源流框架产生的政治环境与我国迥然有别，但在国内学者的扩展和修正下，能很好适用于解释中国各个领域的政策议程设置过程。邓剑伟揭示开启政策之窗除了政策活动者和相关政策因素的相互作用外，还须借助相应机制和条件，包括“完善的政策活动者行动机制、畅通的信息机制、科学的评估机制”[6] 等。杨宏山结合我国实际提炼出政策议程设置的四种触发机制（领导指示、危机事件、抗议活动和曝光行动）和四种模式（精英驱动、府际互动、专家咨询、社会互动），揭示了我国政策议程设置由精英驱动转向互动创设的制度变迁过程。[7]李文钊在金登的多源流框架基础上，把议程建立、备选方案选择和政策产出等要素纳入分析框架。[1] 刘思宇认为政策议程设置的前提在于政策论证建构共识，为提升多源流框架开启政策之窗和决策过程的内在运行机制，建构出一种政策论证与共识建构的多源流嵌套模型，并提出用“论证的参与程度、项目验证、情景确认、社会认定和社会选择”等五个次级指标来检验政策论证水平。[8] 杨志军把倡议联盟框架嵌入前决策环节，把“源流信仰”嵌入后决策环节，并在每个源流中嵌入新的要素，把“源流要素（政策理念、政策形象和政策精英）和中介变量（焦点事件、政策活动家和关键个人）”，通过验证要素嵌入源流的适配性和中介变量的科学性，修正优化多源流模型，为破解决策经验实践中的模糊性提供中国方案。[9] 有研究者以出租车改革为例构建了中国情境下的网络多源流模型，发现网络条件下政策议程呈现一种间断性与均衡性的统一，揭示了网络多源流聚合如何开启了政策议程设置现代化之窗。[10] 孙志建提出“新多源流模型”，认为“议题流、行动流、规则流”在一系列的因果机制串联下汇聚形成“变量集装箱”，三大源流的流向、流量、水质等变数对政策行动选择进行塑造和制约，从而开启了政策之窗。在整合上述理论框架及各种修正模型的基础上，笔者进一步提出适配中国经验的、修正优化的多源流框架模型（如图1）。

如图1所示，政策理念嵌入问题流、政策形象嵌入政策流、政策精英嵌入政治流，使每个源流变得更加清晰，每条源流均可按照其自身生命周期和发展规律运行（互联网条件下三大源流既非彼此独立运行亦非彼此松散结合，而是彼此交汇影响并充斥议程始终）。问题流所关涉的各种机制（指标、焦点事件和反馈）使问题引起决策者关注，政策流在结合紧密抑或相当分裂的专业人员共同体中发生并产生备选方案，政治流则不管前二者如何，都按自己的动态特性和规则流动，执政党意识形态、人事调整、国民情绪（尤其是活跃的公众人物的态度）等因素，都会对政策议程产生影响。换言之，分别嵌入了政策理念、政策形象和政策精英等主导性信仰的政策问题、政策建议和政治的可接受度，这三种因素在其他各种中介变量的推动下，在网络话语交互作用的影响下，在恰当时机通过一种关键的结合，使特定项目进入决策议程从而使政策变迁得以实现。议程设置成为三大源流在政策之窗开启时的随机耦合，政策随之出台并得以贯彻执行，而政策执行反馈中产生的紧迫问题和政治流中的特殊事件，反过来推动新一轮“问题之窗”和“政治之窗”的敞开。多源流框架既能解释政策议程的设定，还能运用到整个政策过程和各国政策过程之中。拟尝试运用多源流框架分析突发公共危机的政策议程，并在此基础上提出清晰化治理路径。

二、过程分析：突发公共危机政策变迁的多源流框架分析

新冠肺炎疫情最终演变成公共危机，其社会过程具有高度的复杂性，疫情治理中的时间压力和非结构性问题的缠绕，使常规的程序化决策机制变得模糊不清。这可以归为社会交往中人类个体意识的随意性、模糊性和封闭性以及由此产生的交往过程的“双重偶然性”。[11] 作为社会事实的疫情信息呈现出一种模糊性逻辑，这种模糊性跟现代模糊性社会信息分散的特征有关，而国家机构只能掌握有限可归纳和整理的部分信息，无法全面准确掌握特定时空的经验知识和社会成员的复杂交往信息。[12] 本文运用多源流框架分析新冠肺炎疫情治理中的政策过程，同时结合我国特有国情、党政体制和治理体制等特点，以更精准化、科学化地分析中国突发公共危机治理过程中的政策问题。

（一）问题流：重大突发公共危机的出现及早期应对

1.有影响力的指标对早期决策的影响

问题引起决策者关注的原因常常在于某些指标完全表明一个问题原本存在，重大突发疫情有很多这样的指标。从2019年12月疑似新冠病毒感染者在武汉金银潭医院被收治，到后来华南海鲜市场数例不明原因肺炎的出现，再到后来对基本传染数Ro的多方研究，各种指标使疫情危机逐步引发社会广泛关注和讨论。2020年1月11日和19日武汉卫健委陆续通报“未发现人传人证据”，并强调疫情“可防可控”。由于对问题指标的解释性误差和严重性低估，以及对风险认知的不足和对秩序的刚性考量，导致地方政府多次错失决策良机。直到习近平总书记就疫情防控作出重要批示、钟南山公布病毒存在“人传人”现象，新冠疫情防控方才出现重大转折，并于1月23日作出封城的重大决策，可见关键人物在本次危机决策中的重要影响。

2.焦点事件异变的影响

问题并不是因指标而自明的，需要一些推动力来引起政府内部及其周围人们的关注，焦点事件即可以强化对预先存在问题的知觉和充当预警作用，还可以与其他类似事件配合起来“形成伴奏”来影响政策问题的界定。[2]（pp89-93） 突发公共危机中的焦点事件能把人们的注意力从其他事件转移到某些事件上来，李文亮被派出所训诫、某慈善总会善款使用漏洞、山东某地捐赠蔬菜被低价销售等焦点事件的发生，均对政府疫情治理决策产生重要影响。李文亮这一焦点事件的变异最终形成一种强大的传播符号，国家监察委派调查组就群众反映的涉及李文亮医生的有关问题作全面调查，社会名人纷纷就此事件接受专访和发表看法，人民网、央视网、环球时报等多家主流媒体就此展开专题报道，疫情防控转化为关系人民群众生命权、健康权、表达权、知情权、监督权的政治话题。该焦点事件引发对新冠肺炎疫情治理及相关决策的广泛关注和思考，也带来对人类行为、疫情治理与制度安排的整合性反思。

3.现行项目运作的反馈

在新冠疫情应对初期，个别地方政府主管部门由于未进行科学合理的规划，缺乏敏锐的形势研判和有效的应对预案，一度受到舆论批评。个别地方负责人在新闻发布会上报错口罩型号、数量，个别卫健委负责人对督察组询问一问三不知，亦被舆论批评欠缺专业知识和治理能力。医疗收治能力的不足和物资储备体系的滞后导致病患一床难求、防护用品不断告急，在疫情防控中的基金会、志愿服务组织等社会组织运作既彰显了社会组织参与社会治理的积极效应，同时也暴露出社会组织发展和规范性的不足，我国社会组织参与社会治理的短板在疫情中被集中放大。新冠肺炎疫情治理的复杂性和不确定性，以及信息的模糊性和可操纵性，问题源流呈现出流动性和可变性，系统环境、社会问题和公众焦点随着疫情治理的演变而不断改变，疫情防控决策也不断调整和完善。

（二）政策流：政策共同体的多元建议漂浮和协商论证

政策流是由专家学者、党政官员、各种媒體、利益团体等提出的各种解决方案和政策建议，由政策活动家以参与争论、修改议案、重新提议等方式发挥政策“软化”作用，逐渐成为政府和社会在价值理念上可接受、操作上具有可行性的政策方案的过程。专家、学者、政治人物和技术官员、民间组织、意见领袖等都参与了政策论证。论证的核心包括：如何调整疫情诊治方案，改进防疫公共卫生方法，如何实现尽收尽治，有效实现防疫物资的生产、供应、分配;治愈标准的确立和防控策略调整等。需要特别指出的是，不同的政策共同体所拥有的参与途径和资源的差异，决定其论证和竞争方式的差别。

科学群体作为政策共同体的重要组分，能帮助普通民众更好地理解最新事实、获得问题解决的知识和资源，进而帮助其重塑价值观和选择偏好，最终实现作为政策论证核心的共识建构。[8] 防控专家、病毒学家、社会科学家等科学群体利用各类媒体平台扩大建言影响力，呼吁社会公众重视疫情防控，并提出实际可行的对策建议。相关医疗权威专家参加国务院会议，就如何遏制疫情扩散、如何加强疫情防控与救治提出意见和建议;部分专家提出征用大型场馆建设方舱医院的建议也被中央指导组迅速采纳。专业建议和果断决策充分体现了科学家等专家群体在政府决策中的话语权和重要地位。随着疫情的发展，抗疫一线医生提出尽快启动疑似病例接触者CT筛查机制和建立快速诊疗和收治体系的建议;医改咨询专家为武汉市政府提出详细建议等。这些专家学者、政策活动家运用科学理论和分析技术，对疫情发展趋势和进程进行科学预测并提出各种备选方案与政策建议，这些漂浮在政策“原汤”中的很多方案和建议很快进入了政策议程设置。

第三阶段是2020年2月11日至今的沉稳应对阶段。参与主体是中央政府、地方政府、专家学者、媒体、社会公众、民间组织等。党中央主导论证议题，而拥有多重身份并具有听证权、专业知识的政策活动家纷纷提出问题的解决之道，积极參与政策议程论证。2月23日，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上，指出要高度重视一些领导干部在治理能力和专业能力上的不足，强调在疫情应对中暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面的明显短板。本阶段重点关注健全国家公共卫生应急管理体系、改革完善重大疫情防控救治体系、生物安全风险防控和治理体系、改革完善疾病预防控制体系、重大疾病医疗保险和救助制度、统一的应急物资保障体系建设等制度化建设，论证议题承接第一、二阶段的现场项目反馈情况，转化为更好发挥党的全面领导、全国一盘棋等制度优势，提出各省对口支援湖北、有序推进复工复产等政策举措，彰显了中国共产党的决策逻辑优势和治理调适优势。

2.互联网条件下“信息权力”和政策活动家助力源流耦合

从互联网情境看，融媒体时代社会参与渠道的拓展和公众政策愿望的推动，社会公众与政府间互动频繁乃至能对政府行为进行批评监督。网络社会中由网络群体的社会认同构成的信息权力（内在于社会成员的思想观念或价值信念），对官员领导权、政府行政权、市场资源配置权等实体权力发动批评、否定，甚至颠覆等各种冲击，同时有利于执政党增加新的活力和克服各种危险等。[16] 传统媒体、网络媒体、自媒体对新冠疫情事件推出详尽报道，广大网民针对焦点事件暴露问题展开深入讨论，改革疫情信息申报制度、建立捐赠每日公示制度、建立科学研究和国家决策之间的联动机制等备选方案和政策建议不断产生。各个利益群体持续博弈，各类政治力量间频繁互动，国民情绪表现为网络舆情并不断与相关决策者进行信息沟通，各种话语体系相互交汇共同促使其向政策问题演变。面对互联网上涌现的政策源流信息，政府通过互联网发现、重视吸纳网络民意，并以具体行动及时平息汹涌的舆情、灵活化解社会冲突，网络议程和国家意志在信息流中交互融合。

从公共政策的背景看，新冠肺炎疫情起到了一个触发机制的作用，并且冲击力显著，其对公共政策的影响通过对事件本身反应过程的事后观察得以确认，有助于定义新问题和随后政策回应的选择，互联网提升了政策源流的耦合概率，增强了耦合时机的显现度和可预期性。在中央层面强大的政治势能下，在政策活动家的积极呼吁和全力推动下（或参加中央和地方决策会议，或撰写咨询报告或发表网络时评或直接电视发声），最终使疫情危机转化为政策议题进而开启政策之窗，政策议题逐渐转移至疫情攻防治理，以及疫情信息预警制度、疫情信息公开制度和政府信息公开制度如何实现整合性重塑上来，进而转移到公共卫生法治保障、公共安全危机治理、公民权利的维护和保障上来。各种项目运作和信息反馈最终又推动中央层面作出完善重大疫情防控体制机制、健全国家公共卫生应急管理体系、健全重大疾病医疗保险和救助制度、健全统一的应急物资保障体系、把生物安全纳入国家安全等重大决策。

三、反思监控：突发公共危机决策的清晰化治理转向

突发公共危机政策变迁遵循“政策源流”理论的基本原理和过程，为公众有效参与重大突发公共危机决策提供制度化路径，也为我国国家治理现代化尤其是政策议程设置现代化和清晰化治理的实现提供新的工具和视角。一方面，政策源流框架建基于模糊性概念，而新冠肺炎疫情及其组织化应对显著呈现了社会事实信息的不完备性特征，昭示了国家治理的不可知程度和不可接近性等模糊性特征，这对国家应急治理提出了专业化、精细化等清晰化要求。另一方面，国家治理力求清晰化，治理的清晰化有利于决策者做出更优的公共决策和提供更好的风险管理，但相对模糊治理而言各有利弊和限度，地方政府需要在国家制度情境与地方创造性的张力中追求善治，如有研究者依据信息、决策和执行三个关键要素构筑了一个清晰的突发公共事件治理机制。[17] 当前国内新冠疫情防控持续向好，正是反思性监控的恰当时机，运用公共治理、公共政策和制度变迁理论，结合地方政府疫情治理的经验教训，构建中国语境下地方政府应对突发公共危机的政策变迁和治理机制的思路框架，以当前国家应急治理和未来的急时行政提供重要启发和清晰化路径。

（一）决策机制清晰化：构筑协同治理框架，使危机决策由模糊易变转向清晰可控

1.推进治道转型，促进主体协同

公共危机决策机制要求明确决策主体及其权限以规范危机决策行为。这要求危机决策必须把群众利益放在首位，实现管制向治理的转变，推进开放式决策和协同治理转向。一要切实转变决策治理观，加强决策的科学化、民主化、法治化，真正实现“效率至上、沟通协调、协商合作、创新扩散、责任意识”等危机决策观念的聚合转变，推动单一主体决策模式向多元主体决策模式转变。二要以实事求是的态度建立通行法约尔桥的中枢决策系统，同时扩展危机决策主体中的个体和社群力量，着力推进“决策中枢、决策信息、决策咨询、综合协调、决策制度”等公共危机决策子系统的有机结合。三要以信息机制促进公共危机决策主体的协同治理，促进政府、市场和社会的良性互动，形成多中心治理下的主体间关系而非主客关系，从而实现决策感知、决策生成和决策执行机制的重构。

2.完善决策制度，强化规范协同

公共危机决策机制要求完善危机决策制度以提升决策机制的动力、活力与强制力。一要完善危机决策运行制度。《突发事件应对法》将应急预案体系升级为法律规范并确认上下各级应急预案体系，但公共政策层面的制度缺失仍是我国应急预案体系建设的一个共性问题。[18] 应加快修订完善突发公共危机领域的既有法律规范，着重完善危机管理组织法，充分发挥政策活动家作用，推动把相关法律制度列入国家立法及修改计划，着力提升应急预案质量并建立起专项预案和部门预案的联动逻辑关系。二要完善危机决策的绩效管理和监督问责制度。绩效管理制度通过明晰主体权责、促进协调合作，激励有为决策、惩罚迟滞决策;监督制度通过为决策者提供发现并解决问题的能力，进而提高危机决策水平;问责制度则从道义责任、政治责任、法律责任三个维度追究公共危机决策者的责任。

3.增强过程能力，强化能力协同

危机决策是一个由决策环境、决策结构（即决策权力的分配状况）、决策单元、决策过程（即决策权力的运作过程）和决策结果等要素所构成的复杂过程。[19] 钟开斌针对重大风险治理的五个环节（风险识别—風险评估—风险处置—风险沟通—风险监测），对应性提出一个包括“想象力—敏感力—责任力—引导力—洞察力”五要素的过程性能力框架。[20] 突发公共危机决策中出现的信息扭曲、决策滞后、执行不力等问题，凸显出党政官员危机治理能力尤其是危机决策能力的不足，难以承担起建立沟通秩序、提供优质服务的重要职责。这一方面要增强突发公共事件中风险“识别—评估—预防—减缓”的能力，建立基于精准治理的大数据安全治理体系，以提升过程治理的清晰度;另一方面要创新政府治理体系尤其是提升政府数字领导力，整合专业机构和综合协调机构，充分发挥数字技术在危机决策中的作用，推进专业判断权和决策权的有机结合，实现“政治势能”和大数据、区块链、人工智能等现代信息技术的协同治理。

（二）决策信息清晰化：重构信息治理机制，使信息流动由隐匿阻滞走向共享畅通

1.高度重视危机决策的信息再生

信息是决策的前提依据并贯穿决策始终，西蒙强调“信息是合理决策的生命线”，量多质优的信息流是应对突发公共危机事件的基础和危机决策的依据。危机决策就是利用信息和知识解决危机情境中问题的过程。危机决策的形成、实施、执行和终结均要依据和借助信息进行判断和控制，决策终结后也须凭借信息进行总结以形成新的决策。在危机情境下，决策者面临信息不足（滞后、失准、损漏）、信息超载等信息不对称问题，以及“可利用信息”的选择困境和可支配资源的紧迫性，给危机决策中的信息再生带来许多障碍。决策者的政策源流信息包括“政府体系内的纵向信息、横向信息以及来自政府体系外的社会信息三个方面”。[21] 这需要建立一个基于精准治理的大数据安全治理体系，吸纳来自政府体系内外的纵横信息，从而以良好的信息再生过程与结果支撑更为有效的理性评估和组织过程决策模式。

2.构建全面开放高效的信息治理系统

突发公共危机信息治理系统融“信息收集机制、研判机制、通报机制”于一体，体现出“信息来源的多元互补性，信息研判的科学化专业化、信息通报的公开化透明化”，实现上下联动、左右衔接、内外互动。疫情应对初期，地方政府在信息的“收集—研判—通报”等环节均出现失误或决策失当，纵向信息被封锁（网络直报系统选择性失灵）、横向信息被阻隔（部门之间无法共享）、社会信息被封闭（政府体系外的预警信息等），导致疫情事件由局部发生到国内扩散，直至后来最高领导人的批示和指示，以及国务院联防联控机制的建立等经典叙事和信息化机制的出现，才真正实现了部门之间的信息共享和协同应对。构建全面透明高效的现代化信息治理体系，对于推动“垂直信息的积极上报、横向信息的合作共享、社会信息的开放透明”，对于促进多部门协调分工，发挥社会组织等社会力量作用，开启政策之窗具有非常积极的意义。

3.构建信息传导的风险规制机制

突发公共危机中的系列焦点事件触发政策变迁，风险规制体系复杂性剧增，疫情风险信息在正式体制的传导过程中产生了扭曲变形、选择性过滤、组织性隐瞒等现象。基于对风险程度和风险扩散性的错误认知，以及多重社会背景因素的影响，地方相关责任人和主事人在作出决策时不惜以违法违规的方式对正确信息进行错误再生产，使得公共风险呈现出一种非理性的体制性衰减现象。为突破风险治理中的这种组织困境，必须转变风险治理模式与政策选择，建构一种多元社会主体参与的风险规制体系，以弥补危机决策体系的制度短板。

（三）决策逻辑清晰化：优化决策生命周期，使决策机制由僵化失灵走向灵活有序

1.重构科学和价值并重的决策秩序逻辑

突发公共危机中的决策秩序失衡引发的质疑和争议，揭示出风险社会中的科学决策困境，科研与实践的脱节、政府部门与专业部门的不协调、中央和地方部门的不协调、地方决策部门自主性和创造性的缺乏，以及地方决策主体在不同环节中出现的价值迷失和科学精神缺失，导致多层次的决策系统出现溃败和失灵。[22] 为避免类似困境，我们应继续深化改革重构公共危机决策体制，遵循逻辑、理性和常识，把工具理性与价值理性的观念贯穿于公共危机决策的制定，在科学决策中更新价值序列，以价值理性为基础推动科学群体参与，平衡专业化和“讲政治”的关系，把多层次、多部门和跨央地的决策系统打造成为危机治理的坚固防线。同时要充分发挥国家职能部门支撑作用，优先配置专业人才和地方政府决策权，建立一个更加灵活分权的风险决策体系，重视构建一个公开透明的公众参与和风险沟通机制。[23]

2.优化决策系统整合能力的决策调适逻辑

新冠疫情危机治理中，执政党—社会的关系结构和互动状态（前者对后者领导和服务，后者对前者制约和补充）是执政党和地方政府决策控制的重要函数。同时，地方党委政府危机决策的滞后和治理能力的不足，也受到央地权责关系、相关法律体系以及权力监督体系的制约。这要求优化危机决策组织机构（尤其是核心协调机构），克服核心行动者缺失以及议程冲突和议程负荷问题，对执政党决策机制进行合理化调整与改革。既要在尊重决策逻辑的基础上进行体制内调适（加强上下级和同级之间的互动协商、适度降低激励强度、建立体制内信息反馈机制等），又要从外部不断完善多领域、实质性、积极有序的民众参与体制。[24] 同时，要着力推动决策的支持系统、咨询系统、评价系统、监督系统、反馈系统的建设和完善，唯有如此，方能克服我国党政体制下“从群众中来”的决策形成逻辑与压力型体制下决策执行逻辑的局限和不足。

3.建立公共危机决策变迁的反思监控逻辑

突发公共危机是一种“连续统”危机，在整体风险、组织利益和治理体系等方面给政治系统和政策体系带来巨大压力，并在社会综合因素的作用下引发非常规政策变迁。[25] 公共危机政策制定是特定时空中进行的，特定时期只能处理有限的政策议题，疫情危机中的一系列焦点事件触发政策之窗而进入决策议程。如针对早期防控时机错失和决策延迟问题，曾光、钟南山等专家提出要提升疾控中心地位并授予其一定的行政权和决策权，但由于当前政策关注重点尚未转移至此，还需要更恰当的时机才能进入官方政策议程。具有强政治势能的危机决策虽然常有“党领导小组”推动政策执行，但公共危机的连续统特征、决策本身的疏漏、政策执行的不力以及焦点事件的冲击，使得政策变迁呈现出一种“局部间断—长期均衡”的演进特征。在后工业社会政策问题建构由控制向服务的逐步转向的背景下，更需要充分发挥党的强大政治优势、组织优势和密切联系群众优势，以自我革命的反思性监控持续推进深层次的制度建设和政策调整。

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责任编辑  范瑞光