精准协作：行动者网络视角下政策问题建构优化

[摘  要] 政策科学具有问题导向性。作为决策过程首要环节，政策问题建构集解释、描述、建议和说服于一体，对政策取向影响深刻，甚至决定公共政策成败。通过网约车案例实证研究发现，我国政策问题建构存在行动网络失灵的现实梗阻，是领导决策方式滞后、法治化水平低、政策共同体沟通链条缺损、利益冲突处理失当等因素作用的结果。政策问题建构优化应当基于精准行动模型，培育现代化领导决策机构和方式、塑造政策问题建构法治形态、提高信息互动和利益冲突化解水平，推动行动者、行动网络和转译过程洽合，最终实现政策问题科学精准建构。

[关键词] 政策问题建构;行动者网絡;精准优化

[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1008-4479（2021）01-0072-10

一、问题的提出

（一）政策科学的问题导向

波普尔（Karl Popper）认为“科学和知识增长永远始于问题、终于问题”[1]（p318），政策科学也具有问题导向，其研究范式始终围绕问题展开。萨巴蒂尔（Paul Sabatier）将政策问题建构视为公共决策逻辑起点，认为与方案选择相比，问题建构甚至更为关键。政策问题建构对公共决策影响深刻。第一，政策问题建构决定政策取向。政策问题建构集解释、描述、建议和说服功能于一体，[2]（p15） 能影响对社会资源和价值的权威性分配，甚至决定政策取向。[3] 第二，政策问题界定决定公共政策成败。阿克奥夫（Russell Ackoff）、邓恩（William Dunn）等都认为政策失败往往来自于错误的问题界定，选择“正确”方案解决“错误”问题是政策分析中“最大的危险”。[4]（p8） 第三，政策问题界定对未来社会建构影响深远。社会建构论认为政策问题不单纯是既定事实或现实状况，通常是解释社会性定义的情势，蕴含了引导未来社会建构的价值标准与偏好。[5]（p172） 党的十九届四中全会强调建立决策科学的权力运行体系，如何精准高效地发现“真问题”是复杂社会治理的首要任务，对科学决策乃至国家治理现代化具有重要影响。

（二）相关文献综述

政策问题建构描述了问题进入决策视野的过程，是通过公共活动能够实现的需要、价值或改进机会。[6] 拉斯韦尔（Harold Lasswell）认为问题态度决定政策走向，“问题态度是政策取向重要特征，可以被培养以至产生历史性政策建议”[7]（p12）。然而，并不是所有问题都会成为政策问题，决策者对问题吸纳具有选

择性，琼斯（Charles Jones）认为政策问题建构是从社会问题到公共问题，再到政策问题的层层筛选机制。[8]（p15）在政策问题筛选方面，米加宁等在通过国内外政策分析方法对比，发现对政策对象进行解构和优化是政策问题重要来源和分析方法。[9] 钱再见讨论了政策问题建构的主观人为性特征。黄伟探讨了政策问题建构的工具选择，靳永翥研究了政策问题建构公共性逻辑，王春城对政策问题精准化进行了界定，上述研究形成了对政策问题建构外延的全面解读。

政策问题建构影响因素、来源与模型研究。薛澜等从“政策分析市场”切入，指出智库对政策问题建构具有决策外脑、政策参与和理性辨析三大举足轻重的影响。[10] 王骚、龚虹波、张娜分别认为政府能力、行动者合作、决策技术，是政策问题建构重要影响因素。王浦劬等认为行政信访对公共政策内容、价值和调整具有直接影响，是政策问题重要来源;[11] 黄如花从政府数据开放、娄成武从政策仿真、陈堂发从新闻媒体等角度探索了政策问题来源。国外学者提出了政策问题建构的诸多模型，从马奇（James March）等的垃圾桶模型到金登（John Kingdon）的多源流模型，再到最新的鲍姆加特纳（Frank Baumgartner）和琼斯（Michael Jones）的“间断—均衡模型”等，在诸多领域得到了广泛应用。国内学者既有对上述模型修正者，比如魏淑艳、孙萍、文宏、杨志军等，也有提出本土化模型者，比如薛澜、赵静、朱刚等。

特定情境下的政策问题建构研究。一是网络特定空间中政策问题建构。张康之、向玉琼认为互联网推动了政策问题建构权扩散，其过程越来越倚重人的合作。[12] 魏淑艳通过对网络时代多源流模型的修正，发现网络新媒体触发、政策问共同体虚拟接触和网络民意耦合，共同开启了网络政策议程之窗。[13] 何植民、马小虎、韩振燕等学者也从新媒体视角切入，研究了网络时代政策问题建构特征、过程、模式等内容。二是社会转型情境中政策问题建构，集中于对热点案例的分析。贾秀飞等研究了“雾霾”上升为公共问题并被决策者广泛重视的过程;[14] 曹琦、崔兆涵等探索了我国公共卫生政策问题的演变和新趋势;徐自强、李增元等指出延迟退休背景下政策问题舆情应避免陷入“塔西佗陷阱”;邰语桐对人工智能政策问题中法治和伦理进行了反思等等，体现出政策问题建构研究的时代性、全面性和新趋势。

二、案例论辩：政策问题建构梗阻的实证分析

（一）案例资料获取

我国网约车最早出现于2014年，随着频发的出租车罢运、网约车与出租车冲突等事件，迅速成为社会聚焦的热点问题，各地纷纷制定政策，交通运输部也于2016年出台全国性政策，网约车政策问题成功建构。然而2018年以来，屡见不鲜的网约车司机侵害乘客事件，使该问题再度进入决策视野。根据现象性、典型性、可检验等案例选择标准，[15]（p46） 网约车案例具有适用性。

案例核心资料来自访谈调研。对出租车司机、网约车司机、相关行业协会和公司、公众等访谈17次，并选择F市为实地调研单位，对市委秘书长L，政协副主席T，网络处Q和L，政研室主任D，综合科长T等问题相关者进行开放式座谈16次，所获资料编码为（F01-F33）;辅助资料是通过互联网收集的与网约车政策相关的信息，其中网络案例、自媒体信息等一手资料编码为（W1-W15），统计报告、学术文献等二手资料编码为（W16-W20）。

（二）资料编码分析

借助Nvivo11軟件对网约车案例资料进行开放式编码，得到17个初始范畴编码（自由节点），如表1。在此基础上进行主轴编码和选择性编码，可以得到5个副范畴编码（子节点），它们又可以进一步归纳到政策问题建构协作失洽（父节点）的主范畴编码之下，如表2。

（三）政策问题建构行动网络失灵现实表征

第一，政策问题建构行动法律体系和程序不健全。健全的法律体系和程序设计是政策问题建构行动的基础性保障，对参与者行为具有指导和规范作用。当下我国政策问题建构中公众参与的立法指导不明确、法律法规配套不完善、法定程序流于形式等问题，反映出监督规范、冲突化解、组织运作等维度的法治精神缺失。第二，政策问题建构行动流程不畅。政策问题建构不仅指界定的正确问题，还包括如何界定问题，即行动流程。政策问题建构流程不畅会阻碍信息管理和科学决策，甚至制约政策议程合法性，主要表现为：政策问题建构启动程序不规范，复杂的舆情汇报程序耽误议题信息处理最佳时机和对信息把关等关键程序的监督不到位。第三，政策问题建构行动机构和领导方式不科学。政策问题建构依托于特定组织机构，机构设置不合理会导致职能划分和资源配置不清，集中表现在工作人员不足和机构缺位;同时，领导者对政策问题建构影响力过大、决策者意志不确定、领导人更换导致政策议程中断等问题，降低了政策问题建构行动的客观理性。第四，政策问题建构行动主体间存在多重冲突。矛盾激化会制约沟通协作，甚至导致议程中断，主要集中在不同参与者对话地位不平等、多头管理和政策间矛盾、冲突协调和化解的制度性渠道单一、财政支持不足等。第五，政策行动共同体沟通成效低。我国政策问题建构参与各方沟通时效性和质量较低，主要体现在政府选择性回应、不同参与者沟通互动过程不衔接、制度性回应比例低等方面。

三、政策问题建构行动网络失灵产生机理

（一）领导决策方式和机构改革滞后

现代化的领导决策方式不够完善。韦伯（Max Weber）认为合法性来源包括传统权威、魅力型权威和法理权威，其中法理权威产生于特定职位、非人格化规则程序，是现代社会的产物和标志。“我国领导决策合法性是建立在事实权威和法理权威混合兼容的基础之上，并且逐步实现法理权威，但事实权威仍然发挥着重要影响力。”[16] 我国政策问题建构过程中，决策者、政府部门领导人等对法律制定、程序运行、冲突化解等仍具有很强控制力，行政领导权侵越法律、决策者拍板代替多元协商现象时有发生，现代化法理权威有时被置于行政决策权之下。

政策问题建构机构改革滞后。一方面，政策问题建构相关机构权力、职责、能力边界模糊。政策问题建构需要不同组织机构专业分工、各司其职，机构缺失或者即使存在但工作人员数量不足、职能不清晰，都不利于议程推进。另一方面，政策问题建构相关机构改革滞后。以纠纷解决机构为例，目前主要依托于法院和人民调解组织。然而，社会转型期收案数量不断增加而法院力量有限，降低了法律解纷的有效性;人民调解虽然是重要的辅助制度，但目前具有独立调解资格的专业机构不多，调解员没有真正职业化，多为调解机构外聘专家或公道正派人士兼任，难以形成常态化的机构和人员队伍来辅助政策问题建构。

（二）政策问题建构法治化和程序化水平低

政策问题建构法治思维缺乏。法治的核心精髓是公平正义，然而我国封建社会讲求“礼不下庶人，刑不上大夫”，传统思想观念恰与法治相悖，即使在当下政策问题建构过程中，法治意识不强，特权主义、以权代法、以权谋私、权钱交易等现象亦时有发生。同时，在不同议程参与者交往和资源交换过程中，人情和社会关系依然是具有强大影响力的行动原则，有时甚至凌驾于法律法规等正式规范之上。

政策问题建构法律体系合力和强制力弱。一方面，政策问题建构中不同法律法规相互矛盾的根源在法律体系合力弱，立法前缺乏有效沟通，不同部门权责不清，针对同一问题的立法（或决策）存在重复、矛盾、缺失等问题，难以形成有效的法律合力;另外，法律同舆论、道德、社会契约的衔接机制不完善，难以形成统一的规范合力。另一方面，政策问题建构现行法律法规缺乏强制性。比如《立法法》规定“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见……听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。法律用词为“可以”而非“必须”，保留了决策者对是否引入公众参与的自主权;另外，《行政法规制定程序条例》《行政规章制定程序条例》对需要公众参与的“关乎切身利益”“存在重大分歧”事项的界分过于原则化，公众参与依然缺乏具体可行的法理依据。

政策问题建构法定程序运行不规范。社会公众是政策问题建构重要参与者，然而他们经常不按照法定程序反映问题，“制度化维权、司法救济等行为没有在法治框架中运用。”[17] 聚众闹事、越级上访、违法散谣等非理性诉求表达渠道，带来了矛盾激化等潜在威胁;并且政府工作人员在处置政策问题诉求、资源分配和利益调和中，也经常不按法定程序操作，使其流于形式。同时，借助议程核心地位和强大的行政权影响力，领导者意志传达有时会逾越法定程序，即使按照法定程序处理问题的行为也缺乏有效监督。

（三）政策共同体对接沟通链条不完整

政府内部共享服务和信息沟通链条不完整。第一，我国政府内部“部门共享服务”落实不到位，虽然建立了政务云大数据、智慧服务等技术体系，但与之对接的音视频共享、执法监管实时连接、舆情获取与决策研判等机制尚未完全建立。第二，“事前—事中—事后”沟通链条不完整。决策者在事前缺乏有效实地调研、科学论证、广泛征询和部门沟通;事中的危机管理、舆情研判、多方联动中部门合作与资源整合度不够;尤其容易忽略事后同问题提出者的联系，对问题反省检查不到位，很容易导致类似问题死灰复燃。政策问题建构整个“事前—事中—事后”链条没有形成一以贯之的规划引导机制，导致沟通互动脱节。第三，体制内外决策信息对接不畅。体制外参与者提出的政策备选方案，常因审查、决策者缺席等原因，很久之后才能呈报决策者，可能错过解决问题最佳时机，即使顺利呈送决策者，他们会不会采取吸纳也存在变数。

公众政策问题建构参与度低。习近平指出，“让互联网成为发扬人民民主、接受人民监督的新渠道”。[18]（p8） 作为我国互联网管理重要部门的网信办，是公众网络参与政策问题建构的直接管理者，但其实际工作中对公众参与管理仍不到位。以F市网络舆情处置机制为例（见图1），网信部门重点关注内容有三类：上级管控任务、突发事件和网络热帖。其中，上级管控任务以行政命令为主，基本不存在公众参与;突发事件管理中政府始终是主导者，公众参与度亦不高;网络跟帖是公众最主要参与方式，但政府对其处置方式决定了公众依然很难有效参与。F市网络处首先依据内容将网帖进行分类，部分民生、政法类问题被直接分配给相关部門（能否处置未知），仅有少部分会被写入内刊呈送地方主官，并且与上级管控任务和突发事件相比，网络热帖处理只是网信工作的小部分。总体看来公众接触到决策者机会很少，不利于决策者和社会公众等针对问题进行深入沟通，严重者甚至会引发信任危机。

（四）利益冲突认知和处理存在缺陷

对政策问题冲突认知存在误区。第一，决策者没有认清冲突存在的必然性。矛盾论认为任何事物都是矛盾统一体，冲突存在具有无可厚非的必然性，在转型时期可能更加明显。但部分决策者认为辖区内出现冲突代表了对政绩和治理成效的否定，对冲突一味封杀、打压、掩饰，反而加剧了政策问题建构中利益调和难度。第二，决策者认为经济发展可以化解一切冲突。虽然经济增长是社会进步的基础动力，但单纯追求经济效率而忽视社会公正，冲突不仅不会消失，还可能会激化。第三，决策者认为局部冲突不会影响总体和谐，对局部矛盾置之不理、任其发展，最终导致群体性事件等严重后果。另外，面对涉及多部门的冲突事件，不同机构间推诿扯皮，敷衍塞责，与现代官僚制的专业分工、协同合作理念相背离。

政策问题有效谈判和制度性冲突化解渠道不完善。第一，政策问题冲突有效谈判机制缺失。一是决策者与公众缺乏有效谈判机制，有些政府部门暴力对待上访者，反而会进一步激化矛盾;尤其是群体性冲突发生后，为了维护稳定和平息舆论，决策者经常先做出口头回应（而非制度性回应），进而采取拖延策略，不仅不能解决冲突，反而给社会稳定埋下隐患。二是政府与社会组织缺乏有效谈判，社会组织不仅获取信息途径少，而且在缺乏政府明确赋权状态下，他们无法获得平等谈判地位和话语权。三是社会组织间制度性沟通缺乏，34%的社会组织从未与其他社会组织开展过合作，43%的合作对象在3个或3个以下。[19] 第二，现有议题冲突制度性化解渠道失灵。我国现存制度性冲突化解渠道有司法审判、行政复议、仲裁、官方调解、人民调解、信访制度等，既有诉讼方式，也有诉讼外方式。然而实际运行中，冲突化解过度倚重诉讼途径而忽视诉讼外途径，诉讼途径繁琐滞后加上诉讼外冲突解决方式专业化程度低、效力不强、组织化程度低、人员素质参差不齐，很容易激化冲突。第三，政策问题冲突化解的财政手段失灵。冲突实际是利益矛盾，财政补贴、税收征管等调节手段有积极效果，然而地方财政紧张、财税政策制定和执行难度大等因素，会导致化解冲突的财政手段失灵。

四、走向精准：政策问题建构行动网络优化方略

（一）模型建构：政策问题建构精准行动网络

行动者网络理论（actor-network theory）由卡龙（Michel Callon）、拉图尔（Bruno Latour）为代表的法国巴黎学派在20世纪80年代提出。该理论以广义对称性为原则，克服了传统主客观二元对立的局限，为观察和重构社会提供了独特的科学视角。行动者网络理论注重协同，包括三个核心要素：行动者、网络、转译。[20]（p22） 行动者是对事物改变施加影响的因素，既包括主体人，也包括组织机构等客体物;网络是行动过程相连成点的聚合，是对行动连接方式的描述;转译是核心行动者将自身兴趣或利益与其他行动者关联，从而吸引其加入的过程，包括问题化、兴趣激发与利益赋予、成员招募、动员四个阶段，转译成败关键取决于强制通行点，即行动者必须经过和排除的困难。

精准决策已经成为新时代中国特色社会主义国家治理要求，[21] 基于精准决策要求和行动者网络理论，本文设计了我国政策问题建构精准行动模型（见图2）。该模型旨在通过推动政策问题建构中行动者、法治网络和转译流程协同洽合，实现政策问题行动网络精准塑造，其重点包括培育高效科学的行动者、建塑程序规范的法治网络、设计精确顺畅的转移流程（见表3）。

（二）培育高效科学的行动者：现代化领导决策和科学机构设置

培育现代化的领导决策方式。决策者是政策问题建构核心行动者，其领导决策方式应当向现代化转变。第一，从“封闭单线”到“开放互联”转变。领导者独占决策话语权和自上而下的单线领导模式会让公众远离议程参与，久而久之削弱政府对行动网络影响力。十八大以来，习近平多次提到培育“互联网思维”，强调民主、开放、参与、互联互通和共享共治，应当破除“家长式”控制的传统思维藩篱，尊重社会成员参与权、话语权、表达权、监督权，形成多元发散的网络化现代领导决策思维。第二，从“消极逃避”到“主动面对”转变。很多领导者畏惧公众舆论和参与，“70%的官员都有网络恐惧症”[22]。公众参与虽有非理性者，但更多是合理诉求，决策者应主动面对、辩证吸纳政策问题建构中的公众舆论，有利于增强决策公信力并降低政策执行难度。第三，从“感性决策”到“理性决策”。理性决策以科学知识、客观事实和证据为基础，领导者应当在充分调研、科学论证和专业咨询的基础上，借助智库等软力量实现理性决策;同时，必须建立以形式合法性、民主适当性、科学合理性为核心的复合型理性决策考评标准。[23] 第四，从“走马灯式调动”到“责任终身制”。官员“走马灯式调动”会导致朝令夕改，引发政策问题处理中断、烂摊子、面子工程等后续弊端。必须严格按照《党政领导干部职务任期暂行规定》等文件要求，保证党政干部服务任期完整;同时，尽快探索、建立和完善领导干部重大决策的终身负责制和责任倒查机制，规避决策风险和人走政息。

提高政策问题建构行动机构设置科学性和灵敏度。第一，优化相关组织机构设置和人员配置。组织机构是政策问题建构的现实依托，应尽快完善我国地方政府（尤其是基层和落后地区）政策问题建构机构和人员配置。比如按照中央网信办要求成立信息监管机构，配备专业化、职业化工作人员，避免职务兼任，因为信息处理本身就是任务繁重、专业性强的工作。同时，为了保证政策问题建构公平正义，应当增加专门负责考核、监督和评估的机构与服务。第二，提高相关机构灵敏度。优化机构设置并非单纯增设机构，应当更加重视提高机构灵敏度。政策之窗开启机制有两种，一是突发和焦点事件不可预期地进入决策视野;二是反应灵敏的政府机构，切中有利时机推动政策之窗开启。任何突发事件都是既有问题积累到一定程度的集中展现，因此并非无迹可寻，只要政策议题建构相关机构保持灵敏性，平时注意观察和积累，有预见性地形成对尚未爆发问题的备选方案，在诱发事件发生时，就可以在第一时间顺理成章地将问题推入决策视野，抓住短暂的政策之窗开启时机。

（三）建塑程序规范的法治网络：法理权威主导和有序参与

强化法理权威，增强政策问题建构法治化水平。第一，从传统政治权威向现代化法理权威过渡。增强法律在政策问题建构中的话语权威，减少行政权力对法律侵越，推动法治与政策问题建构深度嵌合。不管是核心行动者、应召参与者，还是相关组织机构设置，都应当将法律作为行动准则和底线。第二，加强相关立法和法律配套建设。我国政策问题建构诸多环节存在立法空白，或者仅有宏观法律而无配套细则，尤其是网约车等新兴议题中公众参与、决策管理等行为随意性强，自由裁量权过大，立法进程滞后于社会问题变化速度，急需加快立法和配套法规建设，实现社会需求与立法速度动态平衡。不过，也不能片面追求立法速度，立法速度应与立法机关供给能力、树立既有法律权威相契合。第三，增强不同法律之间、正式与非正式约束间合力。一方面，制定政府部门权责清单，避免同一政策问题多头立法和决策，减少不同法律和政策打架;需要多部门合作的，应当依法建立联席决策机制。另一方面，通过激励、惩罚、引导手段，加强法律和道德、舆论、契约等非正式约束的配合，增强多元规范的合力。

推动政策问题建构程序化。第一，加快政策问题建构程序专项立法。尽快出台国家层面的《重大行政决策程序条例》，政策问题建构严格执行“决策动议—公众参与—专家论证—风险评估—合法性审查—集体讨论”的法定程序，并设立考核指标体系督促法定程序落地。第二，重新设计政策问题信息处理程序。比如精简舆情处置流程，对突发和热点舆情应当设立特别处置程序，避免因为僵化执行归口上报、等待上级反馈等规定，而耽误舆情“黄金四小时”最佳时机。第三，引导社会公众程序化参与。越级上访、聚众闹事等非程序化参与方式，固然短期内可以获得决策注意力，但长期看来将对政策问题建构参与生态造成严重破坏。公众表达意见应当首先訴诸信访、监督电话和网站、行政诉讼等现有程序，在政府治理日趋现代化的今天，这甚至比组织群体性事件更加有效。

（四）设计精确顺畅的转译流程：信息利益共享和参与激发

增强政策信息有效互动，排除政策共同体行动对接阻滞。第一，建立政策问题回应的信息科学管理流程。在信息输入环节，建设高效全面的诉求接受机制，通过科学的问题指标筛选，将合理诉求推送至下一环节;在信息处理环节，设计无缝衔接的信息处置流程，通过设置专门职位、明确权责范围、规范处理流程、人工与计算机结合等方式，提高政策信息处理效率;在信息输出环节，创新政府回应多元化机制，探索“点对点精准告知”等新途径，真正落实《中华人民共和国信息公开条例》，严格遵守答复时限，设立强制性问责考核进行保证;在信息反馈环节，既要通过投诉、信访、网络受理平台等被动方式接受公众质询，也要借助基层座谈会、公众质量评级等主动方式获取政策反馈;在监督反馈环节，推动政府回应体系与监督机制真正对接，将政府回应纳入司法监督、行政监督、社会监督构成的监督体系之中。第二，打破政策问题回应链条的路径依赖。“掩—避—推—压”是政府常用的政策问题回应模式：“掩”是掩盖，封锁消息、不作回应，不让公众接近事实真相;“避”是躲避，对公众诉求敷衍回应，试图躲避和蒙混过关;“推”是推卸，互相推诿扯皮，将问题关注点与自身划清关系;“压”是压制，拖延、压制舆论和公众参与，选择性地回应。“掩—避—推—压”回应模式导致政策问题沟通互动成效低下。实现政策信息有效互动，首先要打破对该回应链条的路径依赖，扫除信息交流障碍。

精准化解政策问题冲突，达成利益共享与平衡。第一，形成对政策问题冲突的正确认知。要认清政策问题冲突及其存在必然性。我国正处在社会转型时期，不同利益相关者矛盾突出且难以避免，必须认清这一客观实际，才能在冲突出现时不封闭、不回避、不打压，用正确方式处理。第二，增强化解政策问题冲突行动的有效性。根据哈贝马斯（Jürgen Habermas）的沟通行动理论，有效行动必须“可领会、真实、真诚、正确”。一是冲突各方应选择恰当的表达方式，增强彼此领会程度;二是冲突各方应摒除干扰，基于客观真实沟通协商;三是赋予冲突化解过程以实质性平等和理解问题自主权，真诚表达、耐心倾听和平等讨论;四是选择冲突各方公认的言语范式（即正确性）沟通，避免因理解分歧加深矛盾。第三，增加政策问题冲突化解的资源支持和方式创新。一方面，增加专项拨款、财政补贴等物质资源支持，优化司法审判、行政复议、行政仲裁等诉讼内解纷机制;另一方面，创新人民调解等诉讼外调解方式，既要有专业化、职业化、常态化的人民调解队伍，也可根据实际问题聘请法律、心理专家和有威望的人兼任调解员，同时探索人民调解诉讼前置、诉讼费转移支付为人民调解激励等机制创新。

建立“教育—激励—疏导”三位一体的公众参与激发模式。第一，实施现代公民教育，营造政治参与生活化的良好氛围。阿尔蒙德（Gabriel Almond）认为“教育层次与政治参与程度成永恒的正比例关系，”[24]（p140） 教育是化解政策问题建构参与冷漠的基础手段。通过现代公民教育，培养公众责任感、怀疑精神、民主参与意识、批判性思维等现代政治价值观;在此基础上，通过公众议事会等实践，形成政治参与生活化习惯和氛围。第二，尊重公众政策问题表达权，激发政治效能感。公众参与政策问题建构的重要驱动是利益诱导，决策者应当认清政策议程中利益多元化的既成事实，建立制度化渠道保障不同群体的利益表达权，让公众切实感受到自身在政策问题建构中的影响力和存在感，激发其政治效能感。第三，减少公众参与政策问题建构的阻力。一是降低公众参与成本。通过简化登记、备案、流程申请等行政程序，使公众有机会与决策者对话，以更少的时间和精力付出便捷获取信息。二是打破凝闭的决策体制。杜绝为自身利益而掩盖真实信息的行为，更不能因为公众揭开真相而挟私报复，决策者要以开放包容的态度，化解公众参与的畏难情绪和后顾之忧。三是科学动员以提高公众政策议程参与度。政治动员是我国有效的治理工具，针对特定政策问题，可以适当动员知情者、专家学者、意见领袖等积极建言献策。四是建立政策共同体合作的制度保障。不断推动合作机制创新，比如健全社会通报制度、重大问题讨论审议制度、社会咨询制度、第三方评估制度等，打造政策共同体“事前—事中—事后”完整的协同合作链条。

五、结论

西蒙（Herbert Simon）认为决策是管理的心脏，公共决策是行政管理中最显性的部分。政策问题建构是决策过程逻辑起点，但却如阿克奥夫（Russell Akov）所言经常是“乱糟糟的一团”。尤其是转型时期我国的社会价值体系、行为模式、关系网络等，受到现代化冲击开始解组与重构，新旧交替带来了诸多复杂社会问题，政策问题建构在维护政治社会秩序、化解问题风险和推动社会现代化转型中的角色愈加重要。本文从行动者网络角度切入，针对政策问题建构现实梗阻提出了优化对策，对科学决策具有一定借鉴价值。然而，当今中国正处于从传统社会到现代社会转型的爬坡时期，习近平提出的“不回避矛盾，不掩盖问题”态度对政策问题建构更为宝贵，形成发现问题的锐利眼光和敏感意识、培育直面问题的勇气并积极寻找问题解决之道，同样应当成为科学决策深入探究的议题。

[参考文献]

[1] [英]卡尔·波普尔. 猜想与反驳： 科学知识的增长[M]. 傅季重， 译. 上海： 上海译文出版社， 1986.

[2] Rochefort C. . The politics of problem definition： Shaping the policy agenda[M]. Lawrence： University Press of Kansas， 1994.

[3] 张玉磊. 重大决策的社会稳定风险及其形成机理： 研究重大决策的新视角[J]. 中共宁波市委党校学报， 2016， （8）.

[4] Ackoff L. . Redesigning the Future： A Systems Approach to Societal Problems[M]. New York： John Wiley&Sons. 1974.

[5] Cobb W. ， Elder D. . Participation in American Polices：  The Dynamics of Agenda Building. [M]. Baltimore：  Johns Hopkins University Press. 1983.

[6] 錢再见. 论多维理论视角中的政策问题构建[J]. 学术界， 2013， （6）.

[7] Lerner D. ， H. Lasswell. The Policy Science： Recent Development in Scope and Method. [M]. Stanford：  Stanford University Press， 1952.

[8] Jones Charles . An Introduction to the Study of Public Policy （2nd ed）[M]. Belmont： Wadsworth Publishing Company. 1977.

[9] 米加宁， 王启新. 面向对象的公共政策分析方法[J]. 公共管理学报， 2009， （1）.

[10] 薛澜. 智库热的冷思考： 破解中国特色智库发展之道[J]. 中国行政管理， 2014， （5）.

[11] 王浦劬， 龚宏龄. 行政信访的公共政策功能分析[J]. 政治学研究， 2012， （2）.

[12] 张康之， 向玉琼. 网络空间中的政策问题建构[J]. 中国社会科学， 2015， （2）.

[13] 魏淑艳， 孙峰. “多源流理论”视阈下网络社会政策议程设置现代化——以出租车改革为例[J]. 公共管理学报， 2016， （2）.

[14] 贾秀飞， 梁岩. 论雾霾公共政策问题的科学构建[J]. 环境工程， 2015， （9）.

[15] [美]罗伯特·殷. 案例研究： 设计与方法（第二版）[M]. 周海涛， 译. 重庆： 重庆大学出版社， 2016.

[16] 周雪光. 权威体制与有效治理： 当代中国国家治理的制度逻辑[J]. 开放时代， 2011， （10）.

[17] 姜晓萍. 国家治理现代化进程中的社会治理体制创新[J]. 中国行政管理， 2014， （2）.

[18] 习近平. 在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话[M]. 北京： 人民出版社， 2016.

[19] 杨丽等. 社会组织参与社会治理： 理论、问题与对策[J]. 北京师范大学学报（社会科学版）， 2015， （6）.

[20] Latour B. . Reassembling the social： an introduction to actor-network-theory[M]. New York， Oxford University Press， 2005.

[21] 孙峰. 走向精准： 参与式决策目标设定优化研究——基于出租车改革的实证分析[J]. 中国行政管理， 2019， （1）.

[22] 尚虎平， 惠春华. 网络围观下的政府效率： 从睡狗行政到非满意——基于50个网络焦点案例的探索[J]. 公共管理学报， 2013， （1）.

[23] 张书玉. 论我国行政决策的现代化[J]. 甘肃社会科学， 2017， （3）.

[24] [美]加布里埃尔· 阿尔蒙德. 比较政治学： 体系、过程和政策[M]. 曹沛霖， 译. 上海： 上海译文出版社， 1987.

责任编辑  范瑞光