我国环境公益诉讼中公民个人原告资格的审视——以国内外环境公益诉讼公民原告资格规定比较为视角

朱 菲

(河海大学法学院，南京 211100)

前 言

随着公民环境保护意识的不断加强，环境公益诉讼成为日趋热门的话题。在环境公益诉讼的诸多讨论之中，原告资格，即哪些人享有起诉的权利，是环境公益诉讼架构无论如何都无法逃避的话题。对于此项问题，国外未采取回避态度，而是大多直接规定，公民享有环境公益诉讼原告资格。但是，我国对此却缺乏直接了当的规定。为充分保障公民的环境权益，精准确定公民个人在环境公益诉讼中所占据的地位，有必要在比较国内外环境公益诉讼个人原告资格规定的基础上，探讨公民个人在环境公益诉讼中的应有角色，并指出公民基于自身角色，有效行使权利的途径。

1 国内外环境公益诉讼公民原告资格规定的比较

公益诉讼的起源可追溯到古罗马法的规定，为全体公民合法权益而提起的诉讼，就是公益诉讼，而任何公民都有资格成为诉讼程序的启动者。[1]现代公益诉讼起源于美国并迅速滥觞，随着学界环境权理论的日臻成熟，我国亦在2012年《民事诉讼法》第五十五条，首次引入环境公益诉讼制度。环境公益诉讼并不是无根之萍，因为在本质上，该理念是公益诉讼的对外延伸，但环境公益诉讼毕竟是新生概念，自然与公益诉讼有所区分，相对而言，环境公益诉讼的法益保护更加具有针对性。由于环境公益诉讼原告资格的赋予，主要是以私人检察总长理论和公共信托理论作为依据，[2]因此，需要首先对该两项理论与我国现行规定进行比较，才能进一步探讨应否赋予公民个人原告资格。

1.1 国外环境公益诉讼公民个人原告资格规定

1.1.1 私人检察总长理论

现代环境公益诉讼肇始于罗马法公益诉讼，美国作为实施该制度较为成熟的国家，其相关规定具有一定的参考意义。1970年，美国在《清洁空气法》中规定，公民可依此法律，提起环境公益诉讼，因此,公民在法律上具有环境公益诉讼原告资格。1972年，《清洁水法》将进一步限缩享有环境公共利益起诉资格的“公民”，要求为利益实际受到损害或者威胁者。该损害不仅包含经济上的损害，还包含非经济的，譬如，空气受到实际污染时，只要公民能够证明自己遭受到事实上的损害，法院就可以认定他为适格原告。应当注意的是，在美国环境公益诉讼法律中，公民个人起诉资格的法律规定，以私人检察总长理论作为理论渊源。学者张辉认为，私人检察总长制度是指，由于私人权益正在遭受侵害或存在遭受侵害的危险，自然人或有关组织得作为原告，向法院提起关于私益或公益诉讼的制度。[3]印度对美国的规定进行了创新，即否认利害关系构成公民起诉的要件。

1.1.2 公共信托理论

信托，是以信用为核心的一种法律基础，公共信托理论是对罗马法精华进行的总结发展。该理论认为，社会自然资源为全体人类所天生平等共有，故自然地带有社会性和公共性属性。在此前提下，任何破坏和损害环境的行为，都是不被法律所容许的。由于公地悲剧等现象屡禁不止，可以得出，公民对于公共资源的使用往往缺乏自我约束。因此，全体公民将对公共环境资源的管理和保护权委托给政府行使，此时公民既是委托人，也是受益人，拥有双重身份。

1.2 我国环境公益诉讼公民个人原告资格规定

与国外集中统一的规定相比，我国环境公益诉讼原告资格的规定更多的是散见于不同法律之中。《民事诉讼法》、《环境保护法》以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称“环境诉讼解释”)都有相关规定。对我国的有关法律规定进行梳理：

《民事诉讼法》第五十五条规定，凡是涉及破坏环境等不利于社会公益的行为，“法律规定的机关和有关组织”都享有起诉资格，并且，检察机关可对破坏生态环境资源的行为提起诉讼。但需要明确的是，该条款对起诉主体的规定依旧过于笼统，而法律层面的不具体，与现实中环境公益诉讼案件在起诉阶段大量积压有着重要关联。

《环境保护法》第五十八条是对《民事诉讼法》中原告范围的进一步明确。此条款最大的进步是，以民政部门登记与业务范围相关两种平行条件，框定出原告主体资格的程序要求与实体要求，从而解释了《民事诉讼法》第五十五条规定的组织主体范围。但是，《环境保护法》只关注了组织主体的细化解释，并未对机关主体范围究竟几何作出说明。

《环境诉讼解释》立足于前述规定，不仅在第二条中明确界定社会组织包括社会团体、民办非企业单位以及基金会等，还在第三条中指明享有登记权的民政部门。此外，该解释第四条对社会组织类型进行划分，规定社会组织只能就其业务范围内事项提起相应环境公益诉讼。

1.3 公民个人原告资格的肯否——国内外规定的核心区别

同域外的肯定性规定相比，我国无论是《民事诉讼法》，抑或是《环境保护法》及其司法解释，都对公民个人是否具有原告资格避而不谈。事实上，法律规定的缺失，无异于否认公民个人原告资格的存在，可以说，法律对公民个人原告资格的肯否，是国内外环境公益诉讼中，公民个人原告资格规定最为核心区别。

具体来讲，虽然《宪法》第九条规定，自然资源属于国家所有，且自然资源不得受到侵犯，但是，并未提及公民对于环境公益的权利、义务以及环境诉讼，在源头上造成了公民原告资格的模糊性。在检察机关、政府部门以及公益组织三元诉讼主体资格的体制下，公民作为自然资源的实际享有者和具体的个体维护者，因环境受到污染而导致自身损耗时，以个人名义提起诉讼并不被认可。在实际的法律实践之中，即使部分地区有所尝试，不完全禁止公民个人成为环境公益诉讼的原告，例如，海南省出台的《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》，但由于基本法的缺位，该种规定只能作为地方特殊情况出现，难以复制。因此，是否应当借鉴国外规定，赋予我国公民原告资格，理当被进一步明确。

2 公民个人原告资格支持学说的缺陷

2.1 私人检察总长理论的弊端

若想分析引起环境公益诉讼的主体为何，前提是清楚地解释环境公益诉讼保护法益的范围。在各式法律之间，存在有数不清的关系，但这些关系多数还是利益关系，[4]由于环境是一个集合概念，因此，其针对的是公共利益而非私人利益，进一步指出，环境公共利益是指由不特定多数人享有的环境法上的公共利益。

作为公民个人提起环境公益诉讼的理论基础，私人检察总长理论期待以“私力救济”起到与“公力救济”相同的法律效果，即通过公民个人积极行使诉讼权利，以达到最终保护法益范围大于公民最初追求的个人利益范围目的。但私人起诉是围绕维护私人利益而展开，故而实践中这一理论所期待的目的能否准确达到，仍有待商榷。并且，该理论本质是私人对公主体提起环境公益诉讼制度的补充，是公民个人在公权力缺位的前提下监督权的行使，目的在于避免环境公共利益的落空。毋庸置疑的是，公民对于私益的追求带来了公益保护的可能性和刺激性，但是，因追求私益而提起的诉讼，不仅与环境公益诉讼所追求的公益目的相违背，实践中难免会有滥诉的风险，而且，公共利益并不是私人利益的简单叠加，即使公民能够参与进环境公益诉讼中来，也不意味着公民就当然享有环境公益诉讼原告资格。

2.2 公共信托理论支撑力度的不足

一方面，公共信托理论的本质，是通过抽象的法律拟制，在公民与政府之间，以管理、环境与自然资源保护为权利义务内容，订立一份信托契约，该契约的目的是赋予社会公众合法取得对特定自然资源和环境的公共信托权利。[5]但与此同时，公共信托理论自诞生之初就存在两处致命缺点：第一，公共信托理论主观性较强，导致法官往往能够对裁判结果的作出享有过大的权利；第二，环境法的将来发展并不是以信用为基础，因此，该理论的适用有些不合时宜。基于以上两点，如若公共信托理论适用不当，必然沦为法院肆意行使自由裁量权的工具。

另一方面，公共信托理论根植于财产法，强调以个人所有权为基础，但是在现实生活中，正是因为过于强调个人所有权，以至于环境被大范围破坏，公地悲剧现象屡禁不止，例如，因具有较高经济价值，各方都认为自身享有所有权，故而宁夏枸杞被人大量盗采、河北保定300亩梨园一夕之间变空、青海冬虫夏草储量更是断崖式下降，上述事件都对公共环境造成了严重破坏。[6]事实上，不加区分地认为所有人都自由支配自然资源，必然造成市场秩序的混乱。

3 公民在环境公益诉讼中的应有角色

“‘理论是灰色的，生活之树长青’。我们研究问题不能从书本上，而是要从生活中、现实中、自己的实际观察、分析和研究中来提升自己的智慧。”[7]解决中国的问题应当落脚到中国本身的国情，而不能一味地完全移植他国的做法。此外，根据2018年环境公益诉讼案件受理情况，我国依旧处在检察机关积极行使诉权，社会组织积极性不足的状态。由此可见，期待社会组织成为诉讼主要力量尚不符合实际，[8]遑论公民个人。因此，公民在环境公益诉讼中所扮演的角色并非原告者，而是监督者和辅助者。

3.1 公民的监督者角色

蔡守秋教授指出，环境法要解决的关键问题，说到底还是环境权问题。人类在自然中攫取物质资源以满足生活需求，自然资源是属于公众的集体资源，公民具有生存所需要的最为基础的环境知情权和参与权。目前，我国规定了检察机关、社会公益组织以及政府部门享有环境公益诉权，司法实践中也是与之相符的。但是，据统计，自2015年至2019年，我国共审理环境公益诉讼案件5 000余起，仅社会组织便占据330件。[9]行政部门是法律的一线执行者，也是各种资源的整合者，基于其自身具有的平台优势，应当积极有所作为，但与此同时，民众是执法的外在基本监督力量，[10]由此可见，我国一直以国家机关作为环境公益诉讼原告阵营的主力军，远未达到环境保护全覆盖的高度，公民作为私主体监督者，亦大有可为。

此外，检察机关是法律执行的公主体监督者，监管我国行政机关以及法院的法律落实情况。在检察机关行使监督权的过程中，公民监督者的角色更加突出。这是因为，检察机关在充当原告之时，具有告诉者和监督者的双重身份，这难免会导致被告方对于法院中立角色的质疑。此时根据《信托法》第六十条、第六十一条，公民享有环境信托权，可参与到案中审理以及案外执行过程之中，以监督审判结果的客观性。

3.2 公民的辅助者角色

首先，国家机关和公益组织的保护是宏观主体的保护，微观的公民因其自身利益受损，往往具有极强的诉讼积极性。而国家机关以及公益组织提起诉讼时，因为环境破坏的影响是波动传递的、作用于个人的，故而非自然人不能够登时感受到环境侵害的不利后果，在环境感知中具有延迟性，[11]所以，非自然人组织会因直观感受不如公民的经验而存在证据缺失的危险，此时，公民的切身体会恰恰可以起到补强证据的作用。

其次，对于某些影响面广泛的案件，公民的参与能够使得其直观感受到司法的公正，有利于彻底解决案件争议，化解案件后续执行困难，譬如，华清嘉园案中，因华清嘉园小区绿化率未达标，环保组织提起环境公益诉讼，公民陈岳琴参与到案件审理之中，不仅亲身感受到司法公正，还联合民间机构发起倡议，与行政部门共同抽检100多个小区绿地率[12]。

最后，政府事务繁多，难免分身乏术，四川遂宁通过政府采购，将河东新区服务性事务交由民间力量提供，有效发挥了社会组织的辅助功能。[13]在互联网时代，环境公益诉讼离不开数据信息证据的支持，对适宜以民营化方式进行的信息整合的事宜，可根据《政府采购法》交由负责任公民或社会团体辅助处理，以减轻自身负担，提高行政效率。

4 结 论

公民在民事诉讼中，往往因直接利害关系的存在而具有原告资格，不同于民事诉讼所倾向的私人利益，环境公益诉讼所保护的法益是公共利益，故而对于原告资格的要求更高，公民因自身存在起诉缺陷而无法成为适格原告。但基于环境权的享有，应当明确公民监督者和辅助者身份的具体行使。

4.1 创设公民基于环境信托的举报规则

基于社会契约的存在，我国公民与政府之间，就自然环境与资源的保护，存在着无形的信托契约，政府有义务合理管理自然环境与资源，使其不受到损害。基于此，公民依照信托法，享有知情权，有权了解环境保护的现行进展，并要求政府作出说明，换句话说，公民享有信托法赋予的环境监督权。但是，由于环境法未与信托法衔接该项权利，实践中公民的信托监督权往往被各方忽视。因此，应在《环境保护法》中作出开创性细化规定，明确环保部门怠于履行环境管理职责时，公民可向其提出建议，仍拒不履行职责的，可进一步向其上级环保部门进行举报，收到举报的上级环保部门应在15天内，查明被举报环保部门职责履行是否到位，若其职责履行缺位，则应及时督促下级环保部门依法履行职责。

4.2 建立公民代表参与环境公益诉讼案件机制

如前所述，在环境公益诉讼案件审理过程中，就证据补强而言，公民具有无可替代的作用。因此，我国应当建立公民参与环境公益诉讼的常态化机制。由于环境破坏案件影响广泛，受害者人数往往较多，因此，可由全体当事人推选出二到五名公民代表人，代表全体受害公民参加环境公益案件审理。公民代表人在举证阶段陈述自身掌握证据及切身经历，承担原告方证据补强作用。此外，在环境公益诉讼执行阶段，公民代表亦应当有所参与，通过公民代表的亲身参与，更利于彻底化解纠纷，切实解决执行难问题。需要说明的是，无法推选出共同代表人的，由享有原告资格的主体提出人选，与当事人协商，协商不成的，由享有原告资格的主体直接指定。

4.3 构造环境信息整合民营化制度

为发挥公民的辅助者作用，政府可依照《政府采购法》规定，采取公私合作模式，以招投标方式，将环境及自然资源信息整合任务交由中标公民或社会组织制作完成。涉及的任务领域主要包括：环境统计与调查信息；大、中型城市固体废物的类别、排放与处置状况；污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业；引发重大、特大环境污染事件的企业；拒绝执行已生效环境行政处罚决定的企业。由此，政府借助公民及社会组织的民间力量，建立环境统计大数据以及违规企业黑名单制度。需要注意的是，并非所有环境及自然资源信息整合工作都适合以民营化方式进行，涉及商业秘密、国家安全的保密信息，以及环境信访、投诉案件及其处理结果等行政管理实质内容信息的，只能由行政主体自行整理制作，不能采用信息整合民营化制度。