地震行政执法实践与反思

李纪恩

（1.中共中央党校（国家行政学院），北京 海淀 100091；2.防灾科技学院，河北 三河 065201）

地震行政管理活动是地震行政机关依据防震减灾法律规范所实施的一系列行为，地震行政执法工作是地震行政管理活动的重要组成部分。依法行政是地震行政执法工作的基本遵循，地震行政执法法治化是地震行政执法要实现的目标。

1 地震行政执法简述

按行政的内容不同来区分，行政行为可以分为行政立法、行政执法和行政司法。行政执法是指行政主体直接实施法律和行政规范，处理涉及行政相对人权利义务的各种事务的行为（姜明安，2017）。依据《地震行政执法规定》，地震行政执法是指国务院地震工作主管部门和县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，以及受委托进行地震行政执法的机构或者组织依据防震减灾法律、法规和规章规定，按照法定权限和程序实施的具体行政行为。具体种类包括地震行政检查、地震行政许可、地震行政确认、地震行政处罚、地震行政奖励以及法律、法规和规章规定的其他地震行政执法行为。

地震行政许可是指地震行政主体依法对个人、法人或者其他组织提出的申请，准许其从事某项活动的具体行政行为。依据《中华人民共和国防震减灾法》，地震行政许可行为的行政主体是中国地震局和省级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，职责权限内容包括依法对建设工程地震安全性评价结果进行审定、确定抗震设防要求和审批外国组织或者个人在华从事地震监测活动两项，其中第二项职权仅限中国地震局行使。地震行政检查是指地震行政执法主体基于行政职权依法对公民、法人或者其他组织是否遵守防震减灾法律、法规和规章，是否执行地震行政决定、命令等情况进行检查的具体行政行为。地震行政处罚是指地震行政执法主体对违反防震减灾法律、法规和规章规定的公民、法人或者其他组织给与制裁的具体行政行为。地震行政检查可以独立存在，也可能被地震行政处罚行为所吸收。实施地震行政检查和地震行政处罚行为的行政主体是中国地震局和县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构。职责权限内容主要包括依法监督检查抗震设防要求执行情况、地震安全性评价工作、专用地震监测台网和社会地震监测台站（点）建设运行情况、地震监测环境设施和典型地震遗址遗迹保护等，查处违规开展地震安全性评价或未按照地震安全性评价报告结果进行抗震设防、破坏影响地震监测环境设施和典型地震遗址遗迹、违规从事地震监测活动、擅自公告震后地震趋势判定等违法行为。地震行政确认是指地震行政执法机关依法对公民、法人或者其他组织在防震减灾活动中的法律地位、特定法律关系或者有关法律事实进行甄别，给予确定或者否定并宣告的具体行政行为。地震行政确认主要涉及对地震遗址、遗迹等的行政确认，一般不会直接形成或处分行政相对人的权利义务。

2 地震行政执法的实践

在实践中，地震工作部门的地震行政执法职权主要包括地震行政许可、地震行政检查和地震行政处罚三类。

在我国实施全面依法治国的战略背景之下，“约束权力”和“权利保障”成为近些年来行政管理改革的主要趋势。在改革进程中，地震工作部门的行政审批职权趋于弱化。以地震安全性评价为例，从取消资质认证，到中国地震局2017年10号文中引入第三方评价，再到2019年《地震安全性评价管理条例》的修订，彻底解决了地震系统以前存在的“评审不分”问题，地震工作部门的行政许可范围最终限定为建设工程地震安全性评价结果的审定及抗震设防要求的确定。各省、自治区、直辖市地震工作部门也按照当地政府行政审批改革部署，对保留的地震行政许可进行了清理、调整和重新确认。地震行政执法实践中此类执法案件量较少，并且基本没有行政争议。

地震行政检查是地震行政执法工作的最主要内容，当检查后发现存在违法或不合法情形的，有权命令行政相对人在规定期限内进行整改，行政相对人如不整改或继续违法的，则可以依法对其进行行政处罚。行政处罚由于具有强制性和制裁性特点，相较于行政检查，更可能引发行政争议。在地震行政处罚方面，由于国家和地方经济发展需要，大量的工程建设往往会对地震监测设施和观测环境造成破坏，所以，在中国地震局确定的地震行政处罚事项中，各级地震工作部门执法案件最多的是针对侵占、毁损、拆除或者擅自移动地震监测设施，危害地震观测环境等违法行为进行的行政处罚。依据《中华人民共和国防震减灾法》《地震监测管理条例》和《地震行政执法规定》，行政执法人员执法程序一般为：第一，通过行政执法检查或其他途径发现违法或潜在的违法行为，联系行政相对人，对其进行法制教育宣传，告知其应尽的法律义务和违法应承担的法律责任；第二，进行后续监督检查，如果存在违法行为，责令行政相对人停止违法行为，并进行行政指导和协调，要求恢复原状或采取补救措施；第三，行政指导和协调不成的，或违法后果是不可恢复、影响严重的，则依法做出行政处罚决定。就各级地震工作部门目前的执法实际情况来看，最终做出行政处罚的案例很少，主要还是通过行政监督检查、行政指导和协调等方式解决问题。

3 地震行政执法的反思

法治之“法”的根本特征之一是“法的至上性”，即一切政党机关、国家组织、社会组织和个人都必须在宪法和法律范围内活动，这是法治的内在要求（胡建淼，2016）。地震工作部门在执法活动中应贯彻法治理念，执法行为必须合法，执法活动应做到公开化、规范化、程序化和责任化，力求实现地震行政执法法治化。推进和实现地震行政管理的法治化，要求地震行政执法的依据应完善齐备、执法程序和方式应规范合理、执法人员应具有高法治素养。

第一，完善地震行政执法依据。地震行政执法依据可分为执法法律依据和事实依据，后者也称为地震行政执法证据。事实依据是通过一定证据形式，用以证明案件事实和当事人主张的事实材料和凭证。法律依据是行政执法人员在开展执法活动时不可或缺的参照标准或依据，包括法律、行政法规、地方性法规、规章和其他规范性文件。目前，地震行政执法的法律依据存在一些不足，需要完善。

首先，应适时修订《地震行政执法规定》。在现行地震行政执法所依据的法律规范中，有的规章过于陈旧或存在表述性错误。地震行政执法的直接法律依据之一是1999年制定的《地震行政执法规定》，这部规章已经颁行20多年，随着经济社会的发展和行政法学理论的丰富与改进，出现了法律文本的表述错误及内容的不适应性等问题。比如，《地震行政执法规定》第十六条规定，地震行政许可是指地震行政执法主体依法对公民、法人或者其他组织提出的申请，准许其从事某项活动的具体行政行为。其中对于行政相对人的范围的规定，无法完全涵盖外国组织或者个人在华从事地震监测活动时的审批时的申请主体。同时，《地震行政执法规定》未纳入程序正当、比例原则等行政法治原则，其规定的合法、公正、公开、及时的执法原则并不能很好地反映现代行政法治要求。从当前视角看，此规章规定的执法程序过于简单，也不能反映防震减灾工作信息化的要求。所以《地震行政执法规定》应以《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国防震减灾法》等上位法为依据尽快进行修订，力求将现代行政法治理念吸入其中，将相关法律法规的精神和要求在地震工作领域中加以贯彻体现，同时也应结合地震工作实际，充分反映地震行政执法的特点，为执法工作提供最直接且充分的法律依据。其次，应完善非强制性行政行为的规范性依据。近年来，地震工作部门逐渐从行业管理者的角色向行业服务者的角色过渡转换，在地震行政执法中，行政许可、行政处罚和行政强制等强制性行政行为使用的越来越少，行政检查、行政指导和行政合同等非强制性行政行为使用的越来越多，而应用这些非强制性行政手段的直接规范性依据却明显缺乏。比如，行政指导作为一种非强制性行政管理手段，具有灵活性、高效性和实用性的特点，在地震管理工作实践中发挥着日益重要的作用。从理论上讲，虽然法定外的行政指导应充分承认，但其实施应符合一定的条件，包括：必须是属于该行政机关权限范围内的事项；不能与法律法规的规定和原则相抵触；不得适用于必须依法处理的情形，比如行政处罚、行政强制等（胡建淼，2015）。所以，应适时制定规范性依据用以指导和规范地震行政指导、行政监督、行政合同等非强制性行政执法行为，具体应包括行政指导、行政监督、行政合同等非强制性行政行为的概念、适用范围、适用条件等实体内容。

第二，规范地震行政执法程序和方式。任何行政执法行为，无论是地震行政许可，还是地震行政检查，或是地震行政处罚，都必须通过一定的方式，遵循一定的程序进行。执法行为的方式和程序对于行为的合法性有着至关重要的直接影响，不规范的地震行政执法程序和方式容易引发法律风险。从总体来看，地震行政许可和地震行政检查由于执法方式和程序相对比较简单，易于操作，在实践中并无突显问题。地震行政处罚则由于程序相对繁琐，执法人员在实施时往往可能会出现问题。在2015年，长治市地震局向法院提出强制执行行政处罚决定申请时，山西省长治市城区人民法院就因其履行行政处罚事先告知及听证程序有瑕疵，而未予支持。所以应重视对地震行政执法方式和执法程序的改革，逐步建立民主、科学、文明、规范的执法程序和全过程记录并公开的执法方式。

首先，各级地震工作部门应认真、严格、务实地贯彻和实施好《关于印发中国地震局全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施意见的通知》的相关规定，制定细化落实方案，明确责任部门和责任人，并按照《通知》的要求，建立激励和问责机制，把“三项制度”推进情况纳入年底效能目标考核体系，向各单位定期通报。其次，应严格规范各种地震行政执法事项的详细程序和执法流程，保证程序合法适当，符合比例原则等基本法治原则要求，进行法律风险点明示，关注公民合法权利保障。这样不仅可以使行政执法人员有依据，同时可以减少地方地震行政部门的“裁量和操作空间”。最后，地震行政执法活动要做到全方位、全过程的政务信息及时主动公开，除依法应保密的情形除外。建立激励和问责机制，将政务信息公示的结果纳入效能目标考核体系。

第三，建设高法治素养的地震行政执法队伍。建构和维护地震行政管理秩序是地震行政执法的重要功能和作用之一，这除了取决于执法方式与执法程序之外，还取决于执法人员的素质。行政执法行为在一定程度上受行政执法方式与程序制约，更受到行政执法人员素质制约。

影响地震行政执法作用发挥的行政执法人员素质主要包括三类素质：政治思想品德方面的素质，文化知识和业务能力方面的素质，法律知识、法律意识和法治观念方面的素质。对于一个地震行政执法人员来说，政治思想品德、文化知识和业务能力素质对地震行政管理秩序的影响是显而易见的，他们掌握法律知识的深浅直接决定着执法质量的好坏。除此之外，地震行政执法人员的法律意识和法治观念虽不直接影响其执法，但有时对执法效果的影响却是关键性的和决定性的。这是因为，法律规范的适用不是简单、机械地将法条适用于立法者事先设计好的某种确定情境的活动，而是一种创造性的复杂劳动。在地震行政执法人员执法过程中，需要将法律条文中的许多不确定法律概念，比如“公共利益”“社会安全”“重大损失”等适用于具体情境中，这涉及到自由裁量权的使用。如果执法人员法治素养不够，可能会曲解法律原意，背离法律的目的、原则、精神而滥用职权，侵害相对人的合法权益。所以，推进地震行政管理法治化，必须下大力气提高地震行政执法人员的法治素养。提高行政执法人员法律素质的途径主要有：1）是加大对现有地震行政执法人员进行与执法相关法律的知识和业务技能培训，使其具备良好的法律知识和素养；2）是录用具有法学教育背景，特别是行政法专业背景的人员，或持有法律资格证书的人员从事地震行政执法工作和其他法律事务工作。