“生态+电力” 示范城市建设评价指标体系研究

■文 / 王函韵 蒋习梅 王健夫 李淑祎

“生态+电力” 诞生于浙江省湖州市。近年来，湖州以“生态立市”为纲，推动全市能源转型，建设“生态+电力”示范城市，不断增强清洁能源开发利用，大力倡导绿色低碳的生产生活方式，积极推进绿色制造、生态旅游等，也取得了显著成效。

作为一种全新的城市发展理念，“生态+电力”示范城市建设过程中，需要回答诸多理论和实践层面的问题，其中突出的一点是建立起一套行之有效的评价指标体系，实现对城市“生态+电力”示范城市建设成效的科学评价，既是“生态+电力”示范工作中的关键步骤，又是综合评价城市示范绩效的重要依据。

一、“生态+电力” 示范城市的内涵和实践

（一）“生态+电力”示范城市的内涵

“生态+电力”是一个全新的概念，其定义和内涵仍在不断完善中。按照一般的理解，“生态+电力”是将“生态优先”的理念全面融合到电力发展的各个环节，首先实现电力系统的生态化发展，再以电气化为重要手段，推动能源转型和低碳发展，促进生态文明建设不断向前。

城市是“生态+电力”建设的重要载体。城市“生态+电力”示范建设以绿色电力作为推动生态和经济协同发展的重要支撑和现实抓手，促进清洁、高效、智能化的能源生产和消费，提高绿色电力经济发展规模和质量，实现经济社会发展和生态环境保护双赢，推动城市高质量发展。在“生态+电力”建设过程中，不同的城市将结合自身基础条件及定位，选择适合自身发展的“生态+电力”之路。

（二）“生态+电力”示范城市的湖州模式

“生态+电力”理念诞生在浙江湖州，实践亦从湖州起步。近年来，湖州市大力推进“生态+电力”示范城市建设，以能源供给更加清洁、能源消费更加低碳、生活方式更加绿色、机制体制更加健全为发展目标，促进电力发展与生态文明建设的协调发展。

通过探索实践，湖州逐渐形成了“生态+电力”六大发展路径：一是能源供应系统生态优先化，发展光伏等绿色清洁电源，提升电网可靠性；二是全域用能电气化，在生产生活各领域实现新型电气化，提升电力占终端能源消费的比重；三是促进电力经济高质量发展，构建安全高效、绿色智慧的高质量电力经济体系；四是推动用电智能化升级，提高终端用电的高效化、智能化水平；五是推动绿色金融发展，促进绿色金融产品和服务的配套和升级；六是加快“生态+电力”文化的渗透化，全面提升全市生态化电力文明水平。

经过示范实践，湖州市“生态+电力”示范取得了显著成果。湖州通过打造电动公交城乡全覆盖工程、国内首个“全电物流”模式、莫干山民宿电能替代、运河全流域岸电推广、安吉乡村电气化示范县建设等项目，对“生态+电力”实践起到典型示范作用。

（三）城市“生态+电力”发展评价指数及其应用

为增强示范建设的导向性和影响力，在示范工作伊始，湖州就开展了“生态+电力”发展评价指数的研究。2019年，湖州“生态+电力”发展评价指数发布，该评价指数从电力绿色生产、绿色消费、绿色运营、生态电力发展政策支撑、电力系统对生态环境影响和贡献等方面展开，通过指标量化，反映出城市电力绿色化、生态化发展水平。评价结果显示，2015-2017年，湖州“生态+电力”发展评价指数分别为100.00、126.63、188.01，2016年、2017年同比分别增长26.63%、48.47%，增速逐年大幅加快，该评价指数也得到业内较为普遍的认可。

随着“生态+电力”示范城市影响力的扩大，亟待提出普适性更强的评价指标体系，以更好地反映城市示范情况，同时，总结出可复制和可推广的示范模式，推动“生态+电力”工作更好地开展。

二、国内具有代表性的生态环境评价指标体系

“生态+电力”的概念植根于国内生态文明建设大局，因此，研究国内相关的生态环境评价指标体系，对“生态+电力”示范城市建设评价指标体系的构建具有较高的借鉴意义。

（一）城市生态文明建设评价指标体系

国内对生态文明建设评价指标体系的研究较多，特别是党的十七大、党的十八大和党的十九大以来，生态文明建设被摆在前所未有的重要位置，有关生态文明建设评价指标的研究大量出现。

从政府层面上，主要有2013年环境保护部制定的《国家生态文明建设试点示范区指标（试行）》，以及《国家生态文明建设示范村镇指标（试行）》。以此为依据，全国各地在开展省级、先进示范区、示范市（县、区）建设过程中，构建出特色的评价指标体系。其共性指标包括生态经济、生态环境、生态人居、生态制度、生态文化五大方面；在具体指标设立上，突出了地区特色或重点工作。如示范市指标中，包括了绿色建筑推广、城市化率、节能高效家电应用等城市发展特有指标。

“十三五”期间，中国首次实施生态文明建设目标考核，为了规范考核工作，制定了《绿色发展指标体系》《生态文明建设考核目标体系》。其中，《生态文明建设考核目标体系》包括资源利用、生态环境保护、年度评价结果、公众满意程度、生态环境事件等5个方面，共23项考核目标；在指标设置上，区分了约束性指标与常规指标；在指标赋值上，对人民获得感相对较高的指标，如环境质量等，给予较高的分值。

在学术研究层面，国内学者对于省一级的生态文明建设指标体系研究均有涉及，指标内容大多参考原环境保护部发布的《国家生态文明建设试点示范区指标（试行）》。其中，城市生态文明评价指标体系研究大多集中在发展较好的大城市，针对中小城市的评价研究尚不多见。

（二）低碳城市建设评价指标体系

自2009年，中国政府向国际社会做出碳排放强度大幅降低的减排承诺以来，中国的城市低碳化试点逐渐起步。2010年以来，中国确定了三批国家低碳试点城市，在低碳城市建设不断深入的同时，各界对于低碳城市发展评价指标的研究也取得了一定成果。

在国家试点层面，中国对低碳试点城市提出了量化的减排目标，作为评价低碳试点城市工作进展的重要指标。此外，国家试点工作中，特别要求将低碳政策、低碳经济、低碳消费模式、低碳发展能力等作为主要内容。

在学术研究层面，典型的低碳城市评价指标体系一般包括低碳产出、低碳消费、低碳资源、低碳政策四个主要组成部分。低碳产出包括碳排放总量和强度指标；低碳消费包括人均碳排放、低碳政府采购、资源综合利用产业产值指标；低碳资源包括清洁能源消费占比、森林覆盖率等指标；低碳政策包括低碳规划政策的编制和实施、低碳产业体系以及温室气体排放的计量与统计体系建立等。

表1 湖州 “生态+电力” 发展评价指数

2020年9月，国家主席习近平在联合国大会上表示：“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，争取在2060年前实现碳中和。”预计国内对于城市低碳转型及其评价指标体系的研究将会进一步加大。

（三）智慧城市评价指标体系

智慧城市是信息技术与城市发展高度融合的产物。中国经过了数字城市到智慧城市，再到新型智慧城市三个发展阶段。2012年，中国启动了国家智慧城市试点工作，共发布了三批试点名单，各省市也启动了智慧城市的建设工作，形成了珠三角、长三角等智慧城市群。

在评价指标体系构建方面，与生态文明建设示范城市、低碳试点城市类似，智慧城市评价指标体系的构建可分为：一是政府层面，以国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部等政府主导的评价指标体系；二是学术层面，中国标准化研究院等出台的评价指标体系。

智慧城市评价指标的选取具有自身的特色。一般均将基础设施（包括信息、能源、交通和环保等基础设施）、惠民服务（市政、教育、医疗等）、智慧产业（电力商务、信息服务等）、生态宜居、信息安全和资源共享等作为重要内容。在政府主导的智慧城市评价指标体系中，更突出城市治理，改革创新、增强市民体验和城市特色等内容。

（四）研究发现与启示

从国内具有代表性的城市生态环境评价指标看，有几个比较鲜明的特点。一是城市生态文明建设、低碳试点城市等评价指标体系的构建，均体现出明显的时代特征，同时也反映出政府治理能力的提升；二是指标体系除了涉及生态环境、能源清洁高效利用、经济转型发展等常规指标外，社会民生、政府管理能力等指标的受重视程度逐步提高；三是指标体系的构建具有明显的目标导向性，特别是对于生态文明建设考核指标，约束性指标可作为地区生态文明建设完成情况的否决项；四是普适性的评价指标尚不多见，一般城市在评价指标体系的构建中，会以政府发布的评价指标体系作为依据，根据城市特点制定适应性强的评价指标。

三、“生态+电力”示范城市建设评价指标体系设想

虽然国内的“生态+电力”示范城市建设仍处于起步阶段，但评价指标体系的构建具有紧迫性和必要性。通过汲取湖州“生态+电力”发展指数，国内生态环境评价指标体系的有益经验，提出“生态+电力”示范城市建设评价指标体系构建的设想如下：

一是突出绿色电力的主导作用。“生态+电力”以绿色电力作为推动城市生态和经济发展“双赢”的重要支撑，绿色电力系统的构建至关重要。在电力绿色生产中应选择反映能源系统清洁化水平和绿色电力推进程度的指标，在电力绿色消费指标中选择反映终端能源消费的能效和电气化水平的指标。

二是突出“生态优先”的价值取向。“生态+电力”服务于生态文明建设大局，需要在指标体系中突出强调生态环境保护和成效等内容，将地区主要污染物排放强度、固体废物防治、优良天数比例、单位GDP能耗及碳排放强度等指标统一纳入指标体系。

三是突出发展共赢、服务民生的理念。“生态+电力”城市示范将有利于生态经济协同发展，促进示范成效全民共享。为反映城市生态电力经济发展情况，提高市民对“生态+电力”的认同感和参与感。在指标内容上，可以增加城市生态电力关联经济发展规模和质量、市民满意度等关键指标。

四是突出典型示范和创新驱动的作用。对于有意愿参与“生态+电力”示范工作的城市来说，由于工作基础、发展环境和目标定位不同，“生态+电力”实施的路径不尽相同。因此，可以在共性指标的基础上，增设全域电气化、绿色金融示范、绿色用电服务创新等特色指标，进一步鼓励各地的创新示范。

此外，虽然“生态+电力”示范城市建设与国内节能、环保、生态文明建设等相比，仍处于自发状态，缺少政府主导色彩，对绩效考核等内容关注不多，但从经验来看，绩效考核对于示范城市建设的推动作用不容小觑，因此，可以在“生态+电力”示范城市建设评价指标体系中，增加绩效考核指标的内容，设定一至两个约束性目标，如电力系统清洁化指标、城市电气化率提升指标等，进一步凸显指标体系的目标导向作用。