浅谈以法治精神推进城市水电工程建设的项目管理实践

伍智钦，丁光彩，静 宇，曹林曦，郜晓雷

(1.南方电网调峰调频发电有限公司，广东 广州 510630；2.深圳蓄能发电有限公司，广东 深圳 518115)

1 电站建设背景

深圳抽水蓄能电站(以下简称“深蓄电站”)位于深圳市的盐田区和龙岗区境内，距广州直线距离约117 km，距深圳市中心仅20 km，是国内首座位于超大城市内的蓄能电站，是中国南方电网首座机组全面国产化的蓄能电站。电站安装4台单机容量300 MW的立轴单级可逆式水泵水轮发电机组，总装机容量1 200 MW，于2011年11月通过国家发展改革委的项目核准。主体工程于2012年10月开工建设，2017年11月首台机组投入商业运行，2018年9月底4台机组全部投产，2020年9月，深蓄电站工程通过竣工验收[1]。

电站上水库位于盐田区的小三洲盆地，周边除了1座中型、2座小型的城市供水水库外，还毗邻盐田港和东部华侨城风景区，上水库及其周边的山脉在多年前均被列为森林公园管理区，国家生态植被示范区、水资源保护区；下水库位于龙岗区，由原铜锣径水库扩建而成，是东深供水的备用水库，同时承担周边几个社区的生活供水，下水库紧邻城市交通主干道——横坪公路；电站施工区域地下输水、输油、输气、通讯、供电等管线密布，地面多回高压输电线路从工区穿越，周边还分布了大量的工业区和居民区，电站建设可用土地资源有限。特殊的地理位置，复杂的周边环境，严格的政府监管，决定了深蓄电站建设不宜采用常规水电项目管理思路，只有充分应用法治思维，依法合规严格管控，才能有效保障工程建设目标实现[2]。

2 管理思路

深蓄电站跟其他大型水电站项目一样，工程建设环节多，工期长，参与对象广，从业人员杂。作为一个新兴的超大型城市，深圳的城市管理既严格又保持灵活高效。因而，深蓄电站项目面临的最大问题是，项目审批程序不同于其他市政建设项目。这对于城市管理的职能部门也是一种挑战。深圳蓄能发电有限公司(以下简称“深蓄公司”)始终坚持法治思维，将依法管理合规管理作为推进工程建设、保障安全生产的两条准线，通过地方政府监管来降低对周边群众经济生活的影响，以规范化管理赢得政府、上级公司信任和市民的支持[3]。

在对外管理方面，深蓄公司在管理策划时就明确：把深蓄电站项目视作城市项目，主动邀请和接受地方政府的监管，全面合法依规的推进项目建设，使政府成为保障项目建设的坚强力量；从而更好地维护自身权益和群众利益。为了实现这个目标，深蓄公司以公司制度明确对外协调的职责分工，规定各职能部门要根据其管辖的业务范围，负责对接当地区一级的政府职能部门，而领导班子成员则派出专人负责对接市一级的政府部门；要求各部门编制需要政府部门审批或协调的事项清单，并拟订工作方案。对于涉及公共安全的重大施工项目，开工前需组织政府相关部门和参建单位，共同制订管控方案，按规定办理必要的备案或报批手续；在项目建设过程中，坚持“深蓄公司—政府相关职能部门—各参建单位—外部法律机构”四方共建模式，以党建工作为共建桥梁，强化过程管控，及时消除各类风险。在项目招标文件和合同条款中，明确规定参建单位对外管理的义务和责任，在对各参建单位进场交底时，重点强调这一管理方针，要求参建各方各负其责，主动与政府相关职能部门沟通，熟悉和掌握相关的法律法规和工作流程，依法推进工程施工。在每一个法律事项完成后，及时进行分析总结，与各参建单位交流和分享经验，不断提升参建单位的法律意识和法制管理能力[4]。

在对内管理方面，始终将国家和上级公司的管理法规和制度作为推进工程建设的红线，首先是加强制度学习，定期召开会议，组织各业务部门、项目领导学习最新制度文件要求，定期组织前往上级公司、其他优秀电厂调研、沟通，学习先进工作经验和管理方法。其次是加强制度执行，不断完善“三重一大”决策体系，坚持集体决策，确保项目决策合规合矩；不断完善项目审批机制，严格按照“项目经办人—部门负责人—分管领导”的审批程序对项目管理的重大事项进行严格把控；聘请当地律师事务所提供全过程法律咨询指导服务，就工程管理、合同条款、合同变更等重大事项积极咨询专业法律意见，进一步防范法律风险。最后是加强制度完善，积极接受地方政府、上级公司的巡视、巡察、审计及专项检查，针对检查反馈的问题，认真研究制定整改措施，“举一反三”对同类问题开展自查自纠，对典型问题仔细分析，及时修编相关管理制度，完善管理长效机制。

3 管理实践与成效

3.1 廉洁文化建设

深蓄公司以构建覆盖整个电站工程的反腐倡廉“大宣教”、“大监督”机制为目标，建立一套体系化、标准化的监督管理机制，组织各参建单位开展以打造“廉洁工程、阳光工程”为主题的深蓄电站“廉洁文化”共建活动。成立各参建单位党委、纪委负责人组成的廉洁文化共建领导小组，制订“廉洁工程”共建方案，签订廉洁共建协议，授“深蓄电站廉洁文化共建单位”牌。每年组织召开深蓄电站廉洁共建座谈会，交流党风廉政建设工作经验；特色构建情况通报和信息交流的“三联三共”共建机制(平常时期的“三联机制”：联学(共同廉洁文化建设)、联督(每年至少一次联动检查)、联评(每年年底党廉考核前相互听取评价)；非常时期的“三共机制”：共享(有涉及工地的信访线索及时沟通)、共核(涉及工地情况的核查共同配合)、共治(对信访线索反映的问题要查漏补缺治标治本))，提高预防职务犯罪和监督执纪工作的针对性和实效性。

在工区现场布置廉洁文化宣传栏，各参建单位项目部办公室张贴相关规定，定期邀请地方检察院、监察委等政府部门专业人士授课，定期开展廉洁教育活动，组织收看警示教育片，组织参观廉洁教育基地，不断增强工程建设人员的廉洁从业意识。

深蓄公司的廉洁文化共建活动，创新了在建工程反腐倡廉教育模式，探索了工程建设领域廉洁文化建设的有益经验，创造工程建设8年时期“零信访、零案件”的良好纪录。此外，深蓄公司廉洁共建活动还发挥了辐射带动作用，促进了各参建单位党建、团建工作的交流及全面开展。南方电网调峰调频发电公司将廉洁共建经验推广至整个系统建设单位，受到各参建单位总部的高度肯定。此项工作也得到了地方检察机关的充分肯定，深圳市龙岗区检察院领导到深蓄公司调研，对共建活动所取得的成果给予高度肯定，表示将在龙岗、龙华和坪山三区重点工程中推广。

3.2 建设用地管理

深蓄公司成立由班子成员牵头、计划部门为主的专项工作小组，负责办理电站用地相关手续。工作小组认真研究国家、深圳市土地政策，与市、区政府规划国土部门加强沟通汇报，制订相适应的工作方案，并在办理过程中动态调整、不断完善，如期取得了各项审批手续。

深圳市人多地少，土地资源十分宝贵，且每年出让的建设用地指标由国家核定，远远不能满足城市建设和发展需要。因此，深圳市土地管理政策极为严格。为了满足需要，实际执行过程中也往往为特定的项目制定特殊政策。深蓄电站总用地面积较大，若按传统的做法全部出让土地将占用地方政府较多的用地指标，影响特区其他市政项目的建设。政府部门经过仔细研究，最终确定采用了集约土地资源，划定管理范围线方式，将电站水库大坝、上下库连接道路等工程设施永久用地和部分临时用地委托给建设单位管理使用，最大限度的满足电站建设用地需求。按这一创新政策，建设单位取得正式用地管理范围权证后即享有了土地管理使用权，可申请办理使用林地、占用市政设施等手续。其他单位若使用管理范围线内土地，必须取得受托管理单位的意见。这样就为工程建设依法合规使用土地扫清障碍。

除划定管理范围线外，电站部分永久地面设施用地仍按照协议出让方式办理，签订土地出让合同，出具土地产权证书。该部分永久设施按照深圳市建筑工程管理相关规定，先后办理了招标备案、设计审查、规划许可、施工许可等报建手续。划定管理范围线和协议出让永久用地前，深圳市规划国土部门按有关规定对电站建设内容和规模、用地性质和范围等进行了严格审查，并按程序完成了各层级审核，既保障了建设用地的合规性，也确保政府相关部门的职责得以有效履行，从而保障了工程建设顺利开展。

3.3 施工安全管理

电站施工期间，深蓄电站以南方电网公司的《安全生产风险管理体系》为抓手，执行安全管理“四步法”、施工机具管理“八步骤”、人员资格认证、“五个严禁”管理、承包商扣分等一系列管理制度。对于风险较大项目，从事前、事中、事后实行全过程监控，有效保障了电站施工安全。以下库进出水口爆破施工举例说明如下。

深蓄电站下库进出水口位于横坪公路下边坡，尾水隧洞横穿横坪公路，横坪公路是深圳市重要的交通主干线，高峰期车流量超过3 000辆/h；爆破施工位置距横坪公路路面最小距离仅为33 m，距离最近的铜锣径水库特大桥桥台水平距离小于90 m，爆破点200 m范围内还有其他市政工程的施工作业面及5条高压线路，爆破作业安全风险非常高。复杂的城市环境对传统水电工程施工管理方式提出了新的要求。为了安全完成下库进出水口及尾水系统爆破开挖施工，最大化减少对社会生活的影响，深蓄公司精心组织、研究制定管控目标：一是确保横坪公路行驶车辆安全；二是确保桥梁结构和邻近市政设施安全；三是尽可能减少对横坪公路交通的干扰。深蓄公司与路政管理部门、交通管理部门充分研究，以法治精神为遵循，以工程技术为保障，从以下方面开展工程管控：一，提前与地方相关部门充分沟通，协商明确爆破要求，通过充分论证制定科学的交通管制措施；二，邀请各方专家详细论证，制订详细的爆破试验方案，确定切实可行的爆破方案，现场实行“一爆一签”制度，高标准做好爆破防护措施，确保振动加速度控制在设定的范围内；三，按市政管理的标准提前向市民做好宣贯，利用深圳商报、交通广播等多种媒体告知市民爆破时间、管控措施及绕行路线，最大化降低施工对社会生活的影响；四，邀请专业能力强的第三方监测单位开展全程监测，以监测数据来验证技术控制效果；五是邀请政府部门全过程监督，让政府部门放心。

通过上述管控措施，深蓄电站下库进出水口及尾水隧洞爆破开挖顺利实施，日均交通管制时间约为10 min；历时半年多的爆破作业未对周边市政设施造成影响，未发生安全事故事件，横坪公路及特大桥结构安全，赢得政府主管部门的高度认可。

3.4 工程分包和民工工资管理

拖欠工程款及农民工工资问题涉及面广、影响范围大、处理难度高。作为投资规模大、工程种类复杂、参建单位较多的大型水电项目，深蓄电站建设过程中高度重视分包管理和农民工工资支付管理，探索采取了一系列有效措施，保障了工程建设的顺利推进。

电站建设伊始，深蓄公司即提前与四大商业银行、内部财务公司等金融机构建立联系，落实建设资金来源。坚持优化工程计量、变更索赔、财务支付等内部审核流程，确保工程款及时、足额支付。主体工程开工后，深蓄公司与主要施工承包商签订了《农民工工资保证金协议》，从合同款中扣取一定数额的工资保证金，在施工单位拖欠农民工工资时直接将保证金拨付给农民工。办理每期合同款支付手续时，均要求施工承包商提供上期分包商价款结算情况，同时要求分包商提供其材料商、租赁商和农民工工资支付凭证。此外，深蓄公司还组织主体工程施工承包单位与银行签订《农民工工资代发协议》，施工承包单位每月直接将工资发放至农民工工资卡。运营管理基地等部分房建工程探索由深蓄公司、施工承包单位、银行三方签署农民工工资协议，设立农民工工资专户，深蓄公司支付进度款时将应发农民工工资转入专户，由银行分发至农民工个人实名账户，有效避免了拖欠行为的发生。

除采取以上措施外，深蓄公司还坚持强化过程监督检查。每季度联合监理单位开展“五个严禁”及农民工工资专项检查，重点检查是否存在非法转包、违规分包以及拖欠工程款和农民工工资行为。施工期间，在现场各工区张贴公告，发布业主、监理、施工单位相关负责人联系电话，畅通拖欠工程款和农民工工资问题投诉渠道。若发现施工承包商存在违规问题，深蓄公司严格按照南方电网公司承包商管理相关制度要求，采取履约评价、考核扣分、发文通报等措施进行处理。

3.5 水土保持管理

深蓄公司高度重视工程建设过程中的水土保持措施管控，按照《深圳抽水蓄能电站工程水土保持方案报告书(报批稿)》的批复意见，结合施工进度计划，每年初组织设计编制电站工程防洪度汛和水土保持设计技术要求，要求各施工单位细化编制水土保持度汛施工方案，相关水土保持措施落实到位后才允许施工。结合汛前、汛中和汛后专项检查，对水土保持措施实行过程动态跟踪与调整，对未执行到位的施工单位责成限期整改闭环。

深蓄电站上水库位于盐田区森林公园内，周边布置了1座中型、2座小型的城市供水水库，防洪度汛和水土保持措施要求高。2013年是上水库主体工程开挖施工的高峰年，开挖施工前，施工单位已基本按照水土保持方案批复意见和水土保持度汛施工方案落实工区内的排水、沉沙、拦挡、绿化、坡面支护等水土保持措施。为进一步提高水土保持效果，响应盐田区政府创建“国家水土保持生态文明县(区)”的要求，深蓄公司研究决定，由设计单位联合深圳市水务规划设计院，在原防洪度汛和水土保持设计技术要求的基础上，结合上水库工区地形地貌、汇水特点、施工道路、现场扰动情况以及水土流失强度等因素，补充编制了《深圳抽水蓄能电站工程水土保持度汛方案》，按照系统布局、完善责任和经济合理的防治原则，划分了6个水土流失防治区域，增加了库外裸露区覆盖和永久绿化，坝前分区分级沉沙池和坝后钢筋石笼拦渣坝和过滤池，库内裸露边坡喷混凝土永久封闭、土工布覆盖等项目，从源头、泥沙输送过程中减少水土流失和泥沙输出。

在参建各方的共同努力下，深蓄电站上水库工区高标准落实相关水土保持措施，最大限度地减少了施工期的水土流失，得到政府相关部门的肯定，确保了汛期开挖施工的顺利实施。通过严格的水土保持措施落实，深蓄电站工程扰动土地整治率99.6%，水土流失总治理度98.8%，土壤流失控制比达1.0，拦渣率为98%，林草植被恢复率98.6%，林草覆盖率32.2%，各项指标优于防治目标要求。

3.6 环境保护管理

秉着“创新、协调、绿色、开放、共享”的理念，自深蓄电站开工建设以来，深蓄公司严格执行环境保护“三同时”制度，切实落实环境影响报告书及批复要求的各项环境保护措施，以最大程度减少对环境的影响，恢复区域生态。

深蓄公司组织各参建单位成立环境保护组织机构，设立专职和兼职环境保护管理人员，针对环境保护方面的要求，开展了电站绿色施工和环境保护总体策划，编制突发环境事件应急预案、绿色施工方案及环境保护施工管理制度，强化施工过程的控制，明确工程环境保护目标、组织机构和职责、主要工作任务，建立了健全的施工期环境保护管理体系。同时，深蓄公司委托专业第三方开展施工期环境保护监测，作为环境监督管理的依据，定期将监测报告报送相关主管部门，主动接受环境保护和水土保持主管部门的监督与检查；并由环境监理负责、主体工程监理配合开展施工期的环境监理工作，确保各项环保措施严格落实。通过社会监督和加强法律实施的权力监督，坚持用最严格制度、最严密法治保护生态环境。

深蓄电站工程建设过程中，深蓄公司和各施工单位严格按照环保要求，落实相应的环保措施，累计建成并投入8套污水处理系统，处理后的水体用于施工循环利用，实现污水“零排放”；优化施工方案，减少土石方开挖30多万m3，减少植被破坏约4万m2，节约用地15万m2并及时进行了生态环境恢复，累计植被恢复面积达85.87 hm2；其他各类辅助环保设施，如化粪池、移动厕所、沉淀池等根据工程进展及时建成投入使用。电站建设期间没有发生影响生态环境的事件。

3.7 火工品管理

深圳市对火工产品实行统一配送制度，配送时间为7:00～19:00，配送方式为化轻公司专业配送车辆及人员将火工产品由炸药库送至施工现场火工产品交接点，火工产品交接前的管理责任由负责配送的化轻公司承担，交接后则由爆破单位承担。该配送制度较原定的现场设置火工品仓库的方案严苛不少，将对电站地下洞室爆破开挖进度工期造成严重制约。经深蓄公司积极沟通协调，政府会议同意将配送时间延长为每日6:00到次日1:00，基本可以满足电站建设需要。

深圳市对施工现场的火工产品管理也较为严格，需由经深圳市公安局备案的爆破单位监督管理，施工单位只负责钻孔，协助装药。爆破单位根据工程进度安排制订火工产品需求计划，由化轻公司每日按需配送。火工产品到达现场后，由化轻公司、爆破单位管理人员共同清点火工产品数量，核对无误后予以配发。如当日施工计划调整，火工产品剩余则由化轻公司安排车辆(核实火工产品信息后)收回、归库。电站区域火工产品不过夜存放。监理单位、建设单位管理人员定期检查火工产品台账和现场管理情况。多方分工协作，职责清晰，互有监管，共同保障了现场火工产品的使用安全。

深蓄公司既严格响应当地政策监管，又积极协调确定的火工产品管理方式，降低了火工产品库建设运营成本及管理风险，火工产品流转环节的减少有效保障了火工产品的运输安全，爆破工序的优化，也将火工产品配送方式对地下洞室爆破开挖的工期影响降至了最小。历时近3年的深蓄电站地下洞室爆破施工过程中，1 300余t火工产品的安全运输、交接及使用，未发生火工产品遗落、丢失等重大社会影响事件，是城市中建设大型抽水蓄能电站，火工产品管理的一种新探索、新模式。

3.8 合同造价管理

深蓄电站选址深圳市内，地质条件复杂，政府政策要求标准高，不可预见因素多，导致电站施工合同管理工作较为繁杂。电站建设过程中将施工合同管理与法治精神相结合，有效解决了各类客观因素导致的合同变更、索赔、价差调整等问题。首先，设置“量价分离”原则，由专业管理部门和造价管理部门分别负责立项和价格审核，做到合规合法、合情合理；其次，坚持“分级授权”，通过制度将不同事项审批权限划归不同责任主体，包括监理单位负责人、业主承办部门负责人、分管领导、总经理、董事长等，重大事项则由业主领导班子集体决策。电站建设过程中遇到的诸多复杂问题均从合同条款出发，结合实际情况处理。当具体问题适用的合同条款定义宽泛，但实际边界条件与招标发生较大变化时，深蓄公司也本着公平公正的原则，实事求是地解决。

针对水电工程常见的合同造价变化问题，深蓄公司进行了详细分析和归类，将原因归结为设计优化、地质条件变化、外部环境因素变化、材料供应、国家法规变化、管理因素等，对此，深蓄公司在电站的全过程生命周期中做了大量工作，结合深蓄电站造价管理的成效，提出以下管理工作建议：①设计优化及地质条件变化。预可研、可研及招标设计阶段，督促设计人员深入现场，加强工程勘察，充分调查研究，准确掌握边界条件。同时，提前研究讨论项目实施过程中可预见的变更事项，在此基础上严格审查、修改完善招标设计文件。②外部环境因素变化。将项目实施期间的外部环境因素与原招标及合同文件进行对比，以事实为依据、以合同为准绳，两者均符合时才成立。③材料供应。材料供应前做好料源详细调查，做好分时段土石方平衡，并及时按合同供应材料。④国家法规变化。及时掌握、详细研究各类法规政策变化情况，并在招标及合同文件中就变化发生时，发、承包双方需承担的责任进行明确，最大化减少争议事项。⑤管理因素。加强施工过程中的变更管理，每月定期组织召开经营例会，及时跟踪变更处理进度，变更立项报送后督促报送变更价格，避免将问题遗留到结算期。

4 结 语

将法律和制度作为推进工程建设的根本遵循，是南方电网公司“依法治企、科学治企、从严治企”的直接体现，坚持法治精神：首先，积累了以法治精神推进城市水电工程的建设经验，浓厚了企业“依法治企”的管理氛围，培养了相关管理人才，实现了“工程干好、干部不倒，工程优质、干部优秀”的建设目标。2017年至今，深蓄公司先后荣获“广东省五一劳动奖状荣誉”“廉洁文化示范单位”“全国青年文明号”等集体荣誉；先后培养提拔中层干部44人次，选聘技术技能专家14人，为公司系统内各单位输送业务管理类人才33人。其次，有效避免了因工程管理、项目结算等环节引起的法律纠纷，对维护地方经济和生产秩序稳定，服务地方高质量发展作出积极贡献；同时“零法律纠纷”也促进了深蓄电站工程竣工验收工作，成功在全面投产24个月内完成枢纽工程、征地移民、消防工程、水土保持、环境保护、劳动安全、工程档案、竣工决算八大专项验收以及竣工总验收，刷新了国内大中型水电项目竣工专项验收最快纪录。最后，有效推进了工程建设，保证了工程安全质量，保护了周边生态环境，避免了因管理不到位、不规范而影响工程建设的情况发生，顺利实现了达标投产目标。深蓄电站在“质量管控”方面的深耕细作也收获硕果，后荣获“南方电网基建优质工程”奖、“中国电力优质工程”奖、“国家优质工程”奖。