关于国家森林公园总体规划中土地利用的一些思考——以国有林场和国有林区内国家森林公园为例

李秀英

(林产工业规划设计院，北京 100714)

国家森林公园是我国自然保护地体系中重要的组成部分。截止2018年1月，全国已建立国家级森林公园881处，规划面积1278.62万hm2。国家级森林公园建设在有效保护森林风景资源、弘扬传播生态文化、满足公众美好生活需求、助力精准扶贫等方面发挥着重要作用，取得了显著成绩[1]。

国家级森林公园总体规划是国家级森林公园建设经营和监督管理的依据[2]。土地利用规划是国家森林公园总体规划审批管理的关键点，而建设用地指标则是国家森林公园建设部门的关注点，国家森林公园新增建设用地一般不超过国家森林公园总面积的2.5%。

1 国家森林公园土地利用分类存在的问题

国家森林公园总体规划规范虽然对土地利用规划内容进行了说明，但却并未对土地利用分类应采取的标准进行说明[3]。长久以来，由于规划人员不同的专业背景，采取不同的土地利用分类标准，有些采用国土部门的土地利用分类标准，有些采用《林地分类》中的土地利用分类标准，有些采用《风景名胜区规划规范》中的分类标准，有些则是根据自己的理解进行分类。森林公园土地利用分类标准的不统一，给规划管理和后期建设造成一定的影响。2017年，《土地利用现状分类》(GBT21010-2017)出台后，这种情况得到一定的改善[4～6]。

风景名胜区规划规范将土地类型划分为风景游赏用地、游览设施用地、居民社会用地、交通与工程用地、林地、园地、耕地、草地、水域和滞留用地10大类，下分50个小类。

林地分类LY/T1812-2009将林地分为有林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、苗圃地、无立木林地、宜林地和辅助生产林地8大类，下分13小类。

2 国有林场和国有林区内国家森林公园土地利用分类

在国有林场和国有林区内建设的国家森林公园，由于其土地利用一直沿用的是林地分类标准。土地利用类型全部为林地分类中的类型，而其中并没有明确建设用地的类型，因此在土地利用规划中应对其进行对应转化。

2.1 国有林场内国家森林公园的土地利用分类

国有林场内建设的国家森林公园，其土地利用类型本底相对简单，基本全部为林地分类中的类型。以河南嵩山国家森林公园为例，其森林资源调查中的土地利用类型分为林地、灌木林地、疏林地、未成林地、苗圃地、林业辅助生产用地和宜林地集中类型。

表1 嵩山国家森林公园土地利用现状表Tab.1 Land Use Status Table in Songshan National Forest Park

土地利用规划中，根据《土地利用现状分类(GB/T21010—2017)》，结合《林地分类》(LY/T 1812-2009)，将嵩山国家森林公园内的土地类型分为林地、特殊用地和其他土地3个一级类，乔木林地、灌木林地、其他林地、风景名胜设施用地和裸土地5个二级类。其中，乔木林地对应林地分类中的有林地，灌木林地对应灌木林地，其他林地包括疏林地、未成林地和苗圃地，风景名胜设施用地对应林业辅助生产用地，裸土地对应宜林地。

2.2 国有林区内国家森林公园的土地利用分类

国有林区内建设的国家森林公园相对于国有林场内建设的国家森林公园，更加复杂。由于历史原因，国有林区内的林场多数相当于小型村镇规模，虽然近些年林场场部已经很少有居民居住，但在森林资源二类调查中，仍将其划为居民建设用地。以图博勒国家森林公园为例，其森林资源调查中的土地利用类型有耕地(原林场职工生活所用)、纯林、混交林、灌木林地、疏林地、未成林地、采伐迹地、难利用林地、宜林荒山荒地、工矿建设用地、城乡居民建设用地、供水供电设施用地、道路(交通建设用地)集材道(运材路)、水域、沼泽地、其他土地、岩裸等。

土地利用规划中，根据《土地利用现状分类(GB/T21010—2017)》，结合实地情况，对图博勒国家森林公园内的土地类型进行划分，对应情况见表2。

表2 图博勒国家森林公园土地利用现状表Tab.2 Land Use Status Table in Tubole National Forest Park

3 评价结论与建议

3.1 评价结论

在国有林场内和国有林区内的国家森林公园，其现阶段总体规划中的土地利用分类，应以森林资源二调为基础，并与《土地利用现状分类(GB/T21010—2017)》衔接，以便于国家森林公园中建设用地的管控。

3.2 建议

1)未来国家森林公园中的土地利用宜采用国土三调数据

随着自然资源部的成立，未来自然资源将采用一张图，国家森林公园等自然保护地的规划应采用国土三调成果作为底图，以便于未来管理工作的开展。

2)国家森林公园总体规划导则中应明确具体的土地利用类型

国家森林公园总体规划导则正在修订，建议修订后，在导则中明确国家森林公园内应该具有的土地利用类型，以及在《土地利用现状分类(GB/T21010—2017)》中的对应类型，以为国家森林公园的规划建设和管理提供依据。