航电枢纽项目PPP模式政策探讨

（交通运输部规划研究院，北京 100028）

0 引言

航电枢纽是以航运开发为主的渠化枢纽工程，同时具有一定发电收益，是我国中西部地区一类十分重要的航道建设项目，以往主要由政府和国有水运建设投资公司负责投资建设和运营。随着我国投资体制改革深入推进，各地水运建设投资公司面临商业化转型压力，其投入方式、回报要求、运行机制面临重新审视，投资能力受到较大制约。利用政府和社会资本合作（Public-Private Partnership,PPP） 模式吸引社会资本参与，推进部分航电枢纽项目，符合国家政策方向，也具有较强的可操作性，对加快中西部内河水运建设具有重要现实意义，已有部分地区开始尝试，但尚未大范围应用。

当前，我国水运行业PPP 模式研究处于起步阶段，具体到内河水运领域的研究成果尚不丰富。刘金鑫等[1]归纳整理了近年来水运建设项目运用PPP 模式的案例，总结了建设、运营过程中的主要问题，包括政府兜底、风险防控不足等，并基于上述问题提出了完善建议。刘中兴[2]基于日照某港口建设项目应用PPP 模式的实例，从政府扶持、制度建立、项目运作三方面探讨了优化应用的路径。宋亮等[3]以山东水运建设为例，分析了现有投融资模式与内河水运建设资金需求的矛盾，在此基础上探讨了内河水运建设项目应用PPP模式的可行性。吴必南等[4]结合航电枢纽项目的经济特性分析了投融资中存在的问题，从资本投入政策、财政政策和法规制度等方面提出了政策建议。总体上看，尽管部分省份已在航电枢纽建设项目中探索应用PPP 模式，但现状操作适用流程与基本建设管理程序的衔接尚无成熟经验，尤其缺少针对航电枢纽项目应用PPP 模式的深入研究。

本文在以往相关研究工作的基础上，按照PPP 领域有关政策要求，结合航电枢纽项目技术经济特点，分析提出了新建、改扩建项目的具体运作模式，从充分发挥资金引导作用和创新出资模式等角度提出政府投资的政策建议，并对配套土地、上网电价、社会资本退出机制提出完善路径，以期为航电枢纽项目应用PPP模式提供参考。

1 航电枢纽的特点及投融资现状

1.1 航电枢纽的特点

航电枢纽是内河航道的重要组成部分，一般位于规划的国家高等级航道或区域性重要航道沿线，其主要功能是渠化航道、发展水运事业，属于航运公共基础设施[5]。与水利水电枢纽不同，航电枢纽在坝址选择、水位衔接、枢纽总体布置、施工通航方案、建成后运行调度等环节，都必须优先考虑航运需要，保障航运高效畅通[6]。

航电枢纽一般位于低山丘陵地区，发电水头低、单位千瓦投资大，两岸人口密集，库区防护投入大，且在坝址选择、水位衔接、枢纽总体布置、施工通航方案、建成后运行调度等环节，都必须优先考虑航运需要，保障航运高效畅通，相比水电枢纽而言财务效益较差，为保障项目正常运行，其资本金比例明显高于水电枢纽（见表1），大部分在40%以上。

表1 航电枢纽和水电枢纽资本金比例情况

1.2 航电枢纽的投融资现状

目前，各省市航电枢纽建设管理体制不尽相同，具体项目投融资模式也各有特色，但总体上共性大于个性，可概括为“政府投资+企业运作+市场融资”，有的也吸收了社会资本参与投资和建设，具有以下主要特点：

（1）政府投资是资本金主要来源，且大部分由省级交通（港航）投资公司运作。除贵州、重庆个别项目外，已建和在建航电枢纽绝大部分位于国家高等级航道，交通运输部按投资的一定比例给予资金支持，省政府安排一定交通建设资金投入，部分航电枢纽所在地市也投入一定资金，是项目资本金的主要来源。除松花江大顶子山枢纽等少数项目外，大部分省（自治区、直辖市）成立省属港航建设投资公司，具体负责航电枢纽项目投资、建设和运营。

（2）部分项目引入了水电企业等社会投资，又可分为交通控股、参股两种方式。已建和在建航电枢纽项目，大部分为交通（港航）企业独资，部分项目引入了其他企业投资。有的项目由交通部门控股，水电企业参股，如岷江犍为枢纽由交通部门控股51%、中电建和华电四川公司各持股20%。也有少量项目由水利水电公司控股、交通部门参股，如嘉陵江青居枢纽由华能集团控股55%、交通部门参股35%。

（3）多元化市场融资，主要依靠本项目收入还贷。航电枢纽项目投资额较大，建成后具有稳定的现金流入。各地区在航电枢纽建设过程中均大量利用世界银行、国内政策性银行、商业银行等机构贷款。有的还进一步拓展了企业债券、信托基金等融资渠道。但与国家叫停的地方政府融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还债务的项目不同，航电枢纽主要依靠本项目收入还贷。

2 项目运作模式选择

2.1 有关政策的基本要求

国家发展改革委和财政部出台了大量PPP 相关政策，包括指导性文件、操作指南，与交通、水利等部门联合发布的相关意见等，但尚无专门针对内河水运的具体政策。根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724 号）[7]，政府和社会资本合作（PPP）模式是指“政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”，并将适用PPP 模式的项目分为经营性、准经营性和非经营性三种类型（见表2）。

表2 PPP具体方式和要求

2.2 分类确定具体运作模式

航电枢纽项目建成运行后拥有发电收益，具有一定的可经营性，但如果完全市场化运作，由于财务效益较差，难以吸引社会资本投入，属于比较典型的准经营性项目。建议新建航电枢纽项目可采用建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer,BOT）、建设-拥有-运营（Build-Own-Operate,BOO）等模式推进，采取政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施。对于现有枢纽改造项目，可采用改造-运营-移交（Retrofit-Operate-Transfer,ROT）、改造-拥有-运营（Retrofit-Own-Operate,ROO）等模式推进。对于政府已投资建成的航电枢纽，可向社会资本转让部分股权，盘活存量资产，用于其他水运建设项目。值得注意的是：通航建筑物是航电枢纽最核心的公益性资产，无论采取何种投融资模式，枢纽建成运行一定期限后，应将通航设施资产移交政府部门。

3 政府支持路径分析

3.1 创新出资模式

航电枢纽虽然具有一定发电收益，但不能覆盖成本。社会资本投资航电枢纽项目，如果缺少政府支持，无法实现合理回报。引入PPP 模式，虽然能够起到拓宽资金渠道的效果，但并不意味着政府放弃投入责任，要防止少数地区对PPP 产生认识误区，主要寄希望于社会资本，而放弃政府投入的职责。关键是按照PPP 模式要求，创新政府资金支持的方式。

一是以社会资本控股为主。目前，除贵州、重庆个别项目外，已建和在建航电枢纽绝大部分位于国家高等级航道，交通运输部按投资的一定比例给予资金支持，省（自治区、直辖市）政府安排一定交通建设资金投入，部分地区航电枢纽所在地市也投入一定资金，是项目资本金的主要来源。以四川嘉陵江和江西赣江的开发为例（见表3），政府资金大多通过投融资平台控股、参股建设项目，但以控股项目居多。按照建设项目应用PPP 模式的发展趋势，可更多鼓励社会资本全资或控股，地方政府参股，以较少的资本金吸引社会资金，更好地发挥政府资金的引导作用。

表3 部分航电枢纽投资主体

二是探索特殊股权安排措施。为确保内河水运项目应用PPP 模式的公共服务质量，同时尽可能提高其对社会资本的吸引力，地方可积极探索引入特殊股权制度。例如，对于政府投入形成的纯公益性资产（如船闸），可作为特殊股权，原则上不参与经营性收入分配，或政府持有“金股”，不干涉日常运营，不要求收益分红权，但在某些特殊事项上享有否决权。

三是拓展PPP 基金等支持方式。根据国家有关政策，各地区已纷纷设立PPP 发展基金，由政府、银行、保险、信托等金融机构共同出资，为应用PPP 模式的大型项目提供股权、债券等多种形式资金支持，有条件的航电枢纽项目可以争取。此外，内河水运建设任务繁重，航电枢纽项目较多的地区，也可尝试创立主要用于内河水运建设的PPP子基金。

3.2 配套土地政策

一是多种方式供应建设用地。项目用地的出让方式将直接影响该项目的投资收益。根据有关法律法规要求，对应用PPP 模式的项目用地可以采取以下方式来降低土地获得成本：（1）将土地直接划拨给项目公司的方式；（2）通过内部移交方式（土地作为国有资本作价入股，再通过股权协议重新对土地权属进行分配）来降低项目公司获得土地的成本；（3）通过国有出资人代表将土地出租给项目的方式。条件允许时，可对部分应用PPP 模式的航电枢纽项目用地采取划拨方式或通过内部移交的方式。对于需要招拍挂程序供地的，可以研究适当返还土地出让金的可行性。

二是适当配置土地作为经营性资源。与土地资源捆绑开发，通过“以丰补欠”实现项目的整体资金平衡和风险控制，是非经营性项目实施PPP 的关键。如《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国办发〔2013〕33 号）[8]和《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）[9]分别针对铁路建设项目和城市轨道交通项目的沿线土地开发和地铁上盖物业开发的捆绑开发问题做了规定。通过开发铁路用地及站场毗邻区域土地、物业、商业、广告等资源提高收益。对于流经城市，与城市景观、物流园区或产业园区紧密结合的航电枢纽项目，可实施与周边地产的捆绑开发，解决部分可行性缺口。与土地资源的捆绑开发需要对项目组合的合理性和可行性进行充分论证[10]，尽可能通过对交易方案的合理设计，实现项目收益对投资成本的全覆盖或者大部分覆盖。

3.3 完善电价政策

一是配合竞价上网改革，完善上下游电站补偿机制。航电枢纽较多的省份一般都是水电大省，上网电价往往参照水电上网标杆电价。《国家发展改革委关于完善水电上网电价形成机制的通知》（发改价格〔2014〕61 号）[11]提出“鼓励通过竞争方式确定水电价格。创造条件逐步实行由市场竞争形成电价的机制。具备条件的地区可探索通过招投标等竞争方式确定水电项目业主和上网电价”“逐步统一流域梯级水电站上网电价。对同一投资主体在同一流域开发的梯级水电站实行统一的省内上网电价；对不同投资主体在同一流域开发的梯级水电站，在完善上下游电站补偿机制基础上，逐步实行统一的省内上网电价”。政策制定过程中，要充分考虑航电枢纽水头较低、发电效益较差、通航要求更高，具有公益性的特点，给予适当补偿[12]。

二是研究采取上网电价“船闸投资加成加价”政策。《航道法》虽然就通航建筑物建设责任提出了明确要求，但其资金保障问题仍未解决，成为制约现实发展的重要瓶颈。初步了解，部分地区曾提出按“船闸投资加成加价原则”[13]，在径流式水电站标杆上网电价基础上，核定航电枢纽上网电价的政策思路。该项政策充分体现了统筹开发水资源的原则，为从根本上保障通航建筑物建设资金来源提供了较为可行的思路，值得借鉴（见表4）。

表4 国内出台航电枢纽上网电价的相关规定

3.4 明确退出机制

社会资本退出内河水运的方式主要有以下两种：（1）通过股权运作方式实现社会资本的退出；（2）特许经营期满按期退出[14]。对于航电枢纽项目PPP 模式，客观上将以第二种方式为主，同时尽可能为社会资本创造通过第一种方式退出的条件。以赣江井冈山航电枢纽为例，项目总投资约42 亿元，其中资本金占53.53%，由省港投集团和社会资本共同设立项目公司，其中省港投集团占股49%，社会资本方占股51%，收益主要来源于枢纽发电收入。在合作协议阶段，对退出机制进行了明确约定，约定在项目合作期限（15年含建设期）满后，按照合作协议约定将项目移交给省港投集团。具体到航电枢纽项目设置退出机制时，要始终坚持优先保障公共利益，无论是社会资本的正常退出还是意外退出，政府均需要有一整套完整的运行机制，在合同中对不同情况进行明确约定，以确保服务功能的正常发挥；其次，要维护社会资本的合理权益，综合考虑“全过程”运行中可能存在的问题，明确社会投资者应当获得的合理投资回报。具体操作过程中，应注意以下问题：

一是建立系统的项目移交机制。一方面，合同中应明确期满移交的形式、移交内容和移交标准；另一方面，在合作期满截止期限前一段时间内，应严格执行清产核资、资产处理等工作，并明确项目具体的建设与运行后续方案，在此基础上才允许社会资本退出。具体的移交方式、移交内容可根据实际情况调整。

二是鼓励社会资本通过产权、股权交易市场等资本运作平台实现退出，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。

三是充分利用市场监管手段，及时发现项目运行中的各种问题，当社会资本方严重违约时，政府方有权随时介入或终止合作协议，所发生的相关费用由社会资本方承担。

4 结语

航电枢纽是提升内河航道通航等级、实现水资源综合利用、支撑区域经济社会发展的有效手段。当前，我国除高等级航道外，中西部省市还规划有大量地区性重要航道，其中相当部分需要新建航电枢纽，或对现有枢纽实施改造[15]。从事权划分角度看，此类航道主要为地方事权，地方政府资金筹措能力有限，为解决这一问题，本文在现有政策框架下，结合前人的研究，探讨了航电枢纽项目应用PPP 模式建设的具体模式选择、引导政策和配套支持政策，以期为推进航电枢纽有序建设，改善内河航道通航条件发挥作用。同时，本文有关政策的提出未能全面考虑地方相关政策，后续需要根据不同地方政策，对本文提出的政策理论进行完善。