新形势下山东黄河供水面临的问题与对策

高博文

（山东黄河河务局供水局，山东 济南250011）

1 山东黄河供水基本情况

1.1 供水工程与管理体制

目前，黄河山东段渠首引黄闸共计63座[1]。其中，菏泽9座、济宁2座、聊城4座、德州4座、济南11座、淄博2座、滨州14座、东营17座，总设计引水能力2 426.3 m3/s。此外，平阴田山电灌站有取水口1处，利津断面以下有垦东、小李扬水站等小型取水口。

作为流域水行政管理单位，山东河务局履行辖区内黄河水资源的调度、分配等管理职能，按照有关标准计收渠首供水水费。就系统内部而言，形成了省局、市局、县局三级水调和供水管理机构；就系统外部而言，建立了河务部门与地方水行政管理单位、灌区用水户等相互协调配合的工作格局。

1.2 主要工作成效

黄河是山东省最主要的客水资源，年均供水约70亿m3，受水范围包括山东省沿黄9市、胶东半岛和河北省、天津市等地区。山东省已有13个市115个县（市、区）用上了黄河水。多年来，围绕提升供水保障能力、促进水资源节约集约利用，河务部门协同地方有关单位（部门）开展工作的成效斐然。自1999年开始，推进实施了黄河水量统一调度，确保了黄河连续21年不断流，山东省成为了这一举措的最大受益者：济南泉水连续喷涌17年；聊城市亮起了江北水城的名片；滨州市建设了四环五海；东营市打造了黄河水城。山东省粮食连年丰产，2020年产量较2000年提升了30%以上。2005年河务部门创新提出了“两水分供”供水模式[2]，有效缓解了全省工农业用水不分、争水抢水、用水效率低等难题，15年间省内引黄农业用水比例降低了30个百分点。该模式被人民日报头版所报道，并在黄河流域全面推广。2010年开启了引黄济津潘庄线路，配合原有位山线路，形成了多口门、多线路、常态化的跨区供水格局，近10年累计向河北、天津供水约64亿m3，为雄安新区建设、华北地下水超采治理和地区经济社会发展提供了强有力支撑。2019年引黄济青开通供水31周年之际，又开启了东营麻湾闸供水线路，胶东供水多条线路并举，青岛、烟台、威海、潍坊等地市用水保障能力进一步提升。为落实生态优先、绿色发展理念，2019年开始实施了河道外湖泊湿地生态补水，近两年已累计补水12.4亿m3，菏泽、德州、滨州等沿黄地市，特别是河口地区生态效益明显。

2 面临的形势和问题

2.1 面临的新形势

党的十九大作出了中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾等重大论断。在习近平总书记历次重要讲话中，先后提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，发出了“让黄河成为造福人民的幸福河”的伟大号召，明确了“黄河流域必须下大气力进行大保护、大治理，走生态保护和高质量发展的路子”“推动用水方式由粗放向节约集约转变”等具体要求。为适应新时代发展要求，落实好总书记的嘱托，水利部党组深刻分析国情水情，明确我国治水主要矛盾已经从人民群众对除水害兴水利的需求与水利工程能力不足转变为人民群众对水资源水生态水环境的需求与水利行业监管能力不足的矛盾，提出的“水利工程补短板、水利行业强监管”水利改革发展总基调，为当前及今后一段时期水利事业，特别是引黄供水工作指明了发力方向。

2.2 存在的主要问题

1）供需矛盾长期存在。一是新发展理念要求把水资源作为最大刚性约束，坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”原则[3]。山东省每年约70亿m3的黄河水量分配指标不仅难以调增，还面临调减压力。二是预测从2020年到2030年，山东省用水总量需求还将增加25亿m3。作为全省主要用水的沿黄地区，黄河水不够用的情况将长期存在。

2）用水结构仍需优化。优化供水结构，提高水资源利用效率，一直是供水管理工作的出发点和着力点。但是就灌溉效率而言，当前山东省农田还普遍存在大水漫灌的情况，灌溉水有效利用系数仅为0.63左右，与发达国家0.7~0.8的系数差距较大。就用水性质而言，各地黄河渠首农业与非农业供水结构差异较大，地处黄河上游的鲁西南、鲁西北地区农灌用水占比较高，与下游地区相差30~50%。

3）供水监管强度不足。新一轮黄河取水许可证申请核发工作尚未完成，无指标、超指标、超计划引水的情况没有完全杜绝。供水生产没有实现全覆盖、全过程、全链条、全周期监管，随意改变取水用途、农水公用、跑冒滴漏等问题没有完全杜绝。供水监督管理的信息化、科技化水平不高，整体而言，在实时监督、精准监督、有效监督等方面还存在较大差距。

4）市场发展相对滞后。长期以来，供水工作强于行政而弱于市场，市场或价格在黄河水资源配置中的基础作用发挥不够充分。主要表现：一是基础水价偏低，渠首农业水价0.01元/m3，近20年未做调整，造成用水户惜水节约意识不强，水价杠杆作用及其微弱；二是水权市场运行机制不完善，山东黄河用水指标流转不畅，目前还没有成功交易案例；三是河务系统在供水产业链当中参与度低、模式单一，在协同地方经济社会共同推进水资源综合效益最大化方面，发挥作用不够充分。

3 推进高质量发展的建议

3.1 提高认识 凝聚共识

建议着力强化4个方面的认识和共识，即：提高全社会对黄河水资源稀缺性的认识，凝聚节水优先的共识，重点要增强宣传引导的针对性、持续性；提高黄河水用水结构仍需优化的认识，凝聚产业升级的共识，重点要坚持“四定”原则，确保最严格水资源管理制度落实落细；提高依法依规利用黄河水资源的认识，凝聚遵规守纪的共识，重点要解决违规用水成本低的问题；提高流域管理机构与地方经济社会协同发展的认识，凝聚合作共赢的共识，重点要搞好供水产业化政策研究和试点推广。

3.2 明确目标 规划先行

建议深入学习贯彻落实《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，立足山东、跳出山东，在国家战略中找准山东黄河供水的定位，立足自身、协同推进，尽快细化衔接部委与山东省相关发展规划；结合新的五年发展计划编制工作，全面深入总结“十三五”发展经验和不足，谋划山东黄河供水工作未来发展目标定位和实现路径；强化既定目标监督考核，全力确保《山东黄河供水发展三年规划（2019-2021）》《山东黄河供水安全体系建设指导意见》《山东黄河生态保护体系建设指导意见》等现有各项规划任务落地落实。

3.3 完善法规 强化监管

应综合采取法制、行政、经济、科技手段，构建责任明确、监管严格、科学高效的供水监管工作机制。建议将习近平总书记视察黄河重要讲话精神纳入《山东省黄河条例》相关章节，以法规形式明确黄河水资源管理原则、使用条件、责任主体和考核要求，强化法制和行政约束力；鼓励以经济方式规范供水管理，进一步完善供水协议管理机制，理顺工作流程，规范协议条款，强化契约精神，提高经济合同约束力；加快供水监管设施更新升级，借助黄河水资源国控系统建设，一体推进从渠首引黄闸到用水户的全过程、全天候、全自动监管体系建设，不断提升供水监管科技化、信息化水平。

3.4 探索创新 补齐短板

应坚持目标导向、问题导向、结果导向，大力推进理念创新、思路创新、方法创新，补齐发展短板，以创新发展的新成效开创高质量发展新纪元。建议结合上级机构改革部署，落实改革任务，探索建立统分有度、权责明晰、科学规范、运转高效的供水管理体制机制；强化东平湖供水功能，有效提升其水资源存蓄能力，探索形成包括黄河水、南水北调水、雨洪资源及配套设施等因素的综合水价，增强对黄河下游的供水保障能力；深入开展引黄渠首供水价格、供水方式政策研究，积极参与相关政策研究和制定，促进行政和市场两手发力更加均衡。协同有关单位部门，加强国内外供水管理工作交流，学习引进先进思想观念、发展理念和工作方式，力争在促成水权交易、共建供水产业链、优化产业结构布局等方面实现新突破。