农村饮水安全工程长效管护机制调查研究

王孝亮，肖 翔

（山东省水利厅农村水利处，山东 济南250014）

“民以食为天，食以水为先”。能否喝上洁净卫生的安全水，直接关系到人民群众的身体健康和美好生活。习近平总书记多次就农村饮水安全做出重要指示批示，明确要求不能把饮水不安全问题带入小康社会。按照党中央、国务院部署要求，2020 年底要按照现行标准全面解决农村人口饮水安全问题。省委、省政府高度重视农村饮水工作，将农村饮水安全工程列入为民办实事的重要内容，写入政府工作报告。2018 年11 月省政府启动实施全省农村饮水安全两年攻坚行动，累计投资近270 亿元，着力解决无集中供水设施、饮水型氟超标等饮水安全问题，取得显著成效。截至目前，山东省农村自来水普及率达到97%，集中供水率达到97.5%，近7 000 万群众因农村饮水工程受益，197.9 万贫困人口饮水得到高质量保障。在2020 年10 月份，省扶贫办遍访核查4 万户，市县扶贫办遍访核查全覆盖，第三方暗访7 500 户，饮水安全全部达标。11 月份，16 位省级领导带队开展脱贫攻坚省级评估验收，查访5 000 户，三保障和饮水安全各得8 分，16 市饮水安全全部满分。

为加强农村饮水安全工程运行管护，持续保证农村群众喝上稳定水、方便水、放心水，省水利厅组成专题调研组，围绕“农村饮水安全工程长效管护机制”课题，深入全省农村供水一线开展调查研究，摸实情、听意见、寻对策，同时认真对标国内先进省份经验做法，找准差距不足和薄弱环节，有针对性地提出对策建议，形成调研报告如下。

1 山东省农村饮水工程运行管护现状

按照“政府主导、公益属性、城乡统筹、强化管理”思路，以县为单位成立农村供水公司，由专业公司实施统一管理、专业化管理，是山东省破解农村饮水工程运行管护难题、打通“最后一公里”的关键举措。根据经省政府同意，水利、发改、财政、生态环境、住建、卫键等六部门联合印发的《关于加强农村饮水安全工程长效管理机制建设的实施意见》（鲁水规字〔2019〕8 号）要求，2020年底要基本完成以县（市、区）为单位组建农村供水公司，全面建立水价形成和水费收缴机制，保障维修养护资金，确保农村供水工程建得成、管得好，群众长受益。

根据前期摸排和实地调研情况，当前全省已成立农村供水公司191 家，占总计划的100%；现有供水公司服务人口占比达到70%。其中，德州、菏泽、滨州等平原地区，潍坊、济宁、烟台等丘陵地区，临沂、日照、泰安等偏远山区，结合实际、因地制宜，在“农村供水城市化、城乡供水一体化”发展思路上积极探索，形成了一批可复制可推广的新模式新路径。

1.1 平原区形成“一县一网一公司”建管模式

德州市以平原水库为水源，大力发展城乡供水一体化，每个县都建立“双库双厂一网”的供水保障格局，即2 座千万方水库、2 个万吨以上规模化水厂，黄河水长江水“双水源”，全县供水一张网；该市农村水价控高补低，规定农村水价最高不得超过城市水价，县级财政年均补贴200 万元以上，其中平原县、禹城市按1 元/m3、1.1 元/m3补贴，武城县、庆云县财政承担原水费用。菏泽、聊城、滨州、东营等市平原区全部成立高标准的县级农村供水公司，负责管理平原水库配套水厂，供水工程建成后，移交县自来水公司统一管理、专业化运营，城乡供水的人才、技术、设备也实现了一体化运用，实现城乡供水“同源、同网、同质、同服务、同监管”。

1.2 丘陵区形成“一域一网多公司”建管模式

济宁市扎实推进“一个部门主管+一个公司运营”管理模式改革，38 处规模水厂1 954 个村庄全部由供水公司负责运行管护，农村饮水保障水平得到大幅提升。该市任城区水价核算后，财政按每人每年10 元水费标准补贴运营管理企业，对企业运营、维修养护进行兜底，实现了“农村饮水安全有保障、供水企业有利润”。潍坊市通过高标准的信息化建设加强农村供水工程管理，在按流域完成规模化供水工程建设基础上，由市政府印发农村饮水安全管理信息系统建设规划，统一标准、分县实施，通过信息化手段实现市级、县级、规模化水厂、管网、村头等供水信息化工程联网，做到实时监控、在线监测、远程控制，人员数量和管理成本大幅降低。

1.3 偏远山区形成“统管为主、镇村补充”建管模式

临沂市按照统一规划、统一建设、统一运营、统一服务、统一水价、统一应急保障的“六统一”工作思路，逐县组建国有农村供水公司，辖区内农村供水设施全部划归公司管理。供水公司在融资贷款、工程建设、运行管理等方面发挥主体作用，该市两年攻坚行动累计完成投资55.9 亿元，新改建水厂35 处，4 813 个村庄实现规模化供水，规模化供水率达到92.41%，在革命老区成功走出市场化建管新路子。日照市探索推进农村水管员、河道管理员、水库安全员“三员整合”，市县财政预算安排一定资金，用于农村水管员补助，福利待遇提高，工作职责明确，考核奖惩严格，农村水管员由“业余化”走上“职业化”的轨道，村内工程管护缺失问题得到有效解决。

2 国内先进省份经验做法

广东、甘肃、宁夏等省区采取的合同式管理、规模化发展、信息化运营等经验做法为山东省提供了有益启示和借鉴。

2.1 广东省合同式管理模式

积极发挥村“两委”作用，推进供水单位和受益村“合同”管理，做好农村饮水工程管护“最后一公里”。主要做法是由供水单位按照村头总表向受益村计量收费，村组按照用户水表向用水户收取水费，村内管网漏损水量由村集体出资补齐，保证了水费回收率和供水单位水费收益。实施“合同”管理，一是有效发挥了村集体植根农村、贴近群众的优势，通过村规民约积极引导，并辅以群众工作，营造有偿用水的良好氛围；二是明晰事权划分，减轻供水企业负担，极大提高了供水企业延伸管网的积极性。

2.2 甘肃省规模化发展模式

张家川县按照“以水源定规模、按地势建工程、规划一次到位、分年组织实施”的建设思路，突出规模化发展，先后建成6 处跨乡镇、跨流域的集中供水工程，集中供水率、常住人口入户率达到100%。该县统一实行3.9 元/m3水费标准，先交费、后用水，一次刷卡缴费117 元，超用续交，水费全额上缴财政专户管理使用，水费收缴率达到98%以上。

2.3 宁夏回族自治区信息化运营模式

彭阳县积极打造“智慧云”水利，通过实行“互联网+农村供水”管理，对各类供水信息进行实时采集、分析、处理，实现电脑、手机远程监测、调度，减少了工作人员，降低了运行费用，提高了水费收缴率；此外，该县还成立专门水务公司作为投融资平台，采取“EPC+O”（设计、采购、施工+运维）模式，由长江设计院承担工程建设3年施工和12 年运维任务，确保了供水工程长效运行。

3 存在的困难问题

3.1 农村供水存在发展不平衡、不充分的问题

一是供水保障能力不足。山东省作为北方缺水省份，连续多年干旱，农村饮用水供水水源不稳定问题时有发生。春节等用水高峰期因返乡人员突增，少数地区容易出现水量不足、供水保证率不高问题。早期建设的农村村内供水工程标准较低，部分处于超期服役状态，跑冒滴漏现象突出。二是水质保障程度不高。农村供水水源受本地条件差、保护不到位、水环境污染等因素影响，农村饮用水原水存在水质超标问题，区域性水质问题复杂。中小型供水工程净化消毒设施设备不完善，个别供水工程微生物指标超标。三是工程可持续性不强。农村供水水价形成和水费征收机制尚不健全，水商品观念尚未完全形成，群众付费喝健康水、安全水意愿不强。

3.2 农村供水可持续发展面临资金、管理等新挑战

一方面，工程建设和运行管护资金缺口较大。随着近年来各级财政紧缩，资金投入逐渐减少，按照正在编制的全省“十四五”农村供水规划，匡算农村饮水工程投资200 余亿元，资金缺口大已成为制约农村供水工程建设和运行管护的主要因素。另一方面，中小规模供水工程管护力量分散薄弱问题突出。农村供水工程建设与管理涉及面广，由于工作环境差、工作任务重、薪资待遇低等原因，难以吸引和留住专业人才。

3.3 农村供水长效管护机制不健全

一是村内工程运行管护责任不清问题突出。现阶段供水企业维修养护负责输水到村头总表，村内工程建成后多数直接交由村庄自行管理，工程产权不明晰，管理主体责任落实缺位问题较为突出。少数薄弱村供水工程维修养护费用全靠政府兜底，一旦出现问题便追究政府部门责任，基层干部意见较大。二是新组建的县级农村供水公司监管存在多龙治水问题。县级农村供水公司隶属单位多为国有资产管理部门，但行业监管却分属水利、住建、公用事业等多个部门，如德州市共有13 家农村供水公司，其中8 家由水利部门监管，3 家由住建部门监管，2 家由公共事业部门监管，市级水利部门协调难度较大。三是原有老旧供水设施评估划转阻力较大。早期部分农村供水工程由社会资本（民营资本）投资建设，在水厂资产和管理权划转至县级国有水务公司的过程中，部分个体投资人要价过高，增加了资产划转成本和时间。

4 对策措施与建议

4.1 毫不动摇推进农村供水工程县级统管

一是推进农村供水公司标准化管理。使用国有资金投资或者国家融资建设的供水工程，按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求建立农村供水公司，通过现代企业制度进行专业化管理。市级政府或主管部门出台农村供水公司企业标准化管理指南，通过标准化管理提高县级供水公司的管控能力。二是提升供水公司服务人口比例。继续实行以政府或国有投资为主的工程改造补助政策，集中力量实施一批联村并网改造、供水管网延伸项目，扩大工程供水规模和覆盖人口，降低供水成本，提高工程抵御自然灾害风险能力和供水保障率。鼓励以乡镇为单元，采用产权管理权划转、政府购买服务、租赁承包等方式，将单村联村等中小型供水工程交由县级供水公司实行统一管理、专业化管理。三是加强供水管理单位能力建设。按照“三定”方案，进一步赋予水利部门对农村供水监管相应职能，明确县级供水公司由国资部门管理公司资产，业务指导由水利部门负责。同时强化队伍建设和能力建设，注重引进人才和培训人才，提升专业化管理能力和服务水平。四是完善执法体制机制。鉴于机构改革后大部分县级水利部门行政执法行政强制划转综合行政执法机构，应尽快完善水行政执法体制机制，建立县级水行政主管部门和综合执法机构协调配合机制，为依法惩处破坏农村公共供水设施行为提供支撑。

4.2 科学编制实施全省农村供水“十四五”规划

一是根据不同发展阶段科学划定供水分区。将全省农村供水分为达标提质攻坚区、规模供水提升区及城乡一体巩固区。其中达标提质攻坚区包含烟台、泰安等市，主要提升供水工程标准；规模供水提升区包含临沂等革命老区，主要改造提升规模化供水工程；城乡一体巩固区包含菏泽在内的中原经济区，主要任务是水厂工艺升级和村内工程改造。二是以城乡供水一体化为目标分阶段推进实施。按照初、中、高的层次分三个阶段实施：初级发展阶段推进区域供水规模化，提高规模化工程覆盖比例；中级发展阶段实现城乡供水一体化，实现一县几网、网网互通；高级发展阶段实现农村供水城市化，城乡供水实现同源、同网、同质、同服务、同监管。三是多渠道保障规划资金需求。山东省“十四五”规划农村供水工程匡算投资200 余亿元，引导通过专项债券、银行贷款、社会融资等方式解决大部分资金需求。同时，建议省级资金按地方投资给予一定比例奖补，保障规划项目落地见效。

4.3 全面推广供水单位和用水户合同管理

一是通过用水合同明确村内工程管护责任主体。指导县乡政府组织供水单位和受益村委会签订用水管理合同或供水设施保护协议，明确供水设施保护责任主体、保护范围及职责。进村管网以上供水设施保护责任主体为供水单位，村级管网及附属设施保护责任主体为受益村委会，入户设施保护责任主体为用水户。二是通过用水合同建立完善水价水费计收机制。配套完善计量设施，加大村内户表改造力度，加强信息化建设，新建工程推广一户一表、智能水表、远程抄表，实行基本水价与计量水价相结合的两部制水价等水费收缴模式。全面落实供水单位和用水户合同管理，明确双方责任义务，用水单位和个人不缴纳水费按合同停水。三是建立完善财政资金补助机制。对水资源禀赋差、远距离引调水、高扬程输配水等水费收入不能覆盖供水成本的“特殊工程”，建立财政补助机制，将供水工程运行管护经费列入财政预算，足额补助兜底，促进农村供水服务均等化，保障基本用水需求。

4.4 完善农村供水水质检测监测机制

建立健全卫健部门饮用水水质检测、生态环境部门水源水质监测、水利部门农村供水水质抽捡巡检、万人水厂水质化验室日常检测的水质检测监测体系，加强信息共享与管理合作，配备完善净化消毒设施设备并规范运行管理，进一步提升水质达标率。