浅析我国乡村产业发展与用地管理问题

王小甜

(湖南农业大学 经济学院， 长沙 410028)

当前中国经济水平和综合国力得到快速提升，我国城镇化与城市化建设逐渐完善，成为我国乡村产业的快速发展的新鲜元素与血液。生态农业、旅游业、工业、建筑等产业发展也在乡村产业发展中逐渐活跃起来，为乡村产业振兴带来全新的发展机遇。伴随乡村产业的多元化、多样化发展，用地管理工作也呈现出多样化的发展态势，从农作物种植、住宅建设，到草地修建、生态园林、工程用地都有所发展。然而这个发展过程随之带来的是我国乡村用地大量减少，用地管理迎来了巨大的挑战。在乡村建设的层面上，我国相关政府部门首先提出构建市场化、生态化的乡村理念，即积极修正村容村貌，大力建设新农村，努力实现人和生态环境和谐相处的建设目标。如果难以有效地解决用地管理问题，将导致乡村产业发展和乡村建设工作很难得到顺利地开展。

一、乡村产业的发展形势

(一)乡村产业发展的整体优势

在物质文明与精神文明建设的过程中，国民的生活水平得到显著提升。城市居民整体收入的稳步上升、法定节假日的调整，使得乡村旅游产业获得了更多的发展机会，乡村地区成为推动我国社会市场经济发展的重要组成部分。随着城乡设施建设逐步完善，越来越多的公民开始融入乡村、感受乡村、了解乡村，将乡村的自然气息与精神文化作为丰富自身精神文明生活的有机组成部分，乡村旅游产业进而成为推动乡村经济发展的中坚力量。根据相关调查显示，乡村农业依旧占据乡村产业的主体地位，健康的绿色有机农副产品逐渐得到社会大众肯定的同时将乡村旅游与农业生产相融合，农业生产的基础上建构休闲旅游和观光旅游，它能够有效地帮助农民改善生活和生产环境，提升社会大众参与农业旅游与生态旅游的积极性，进而构建出更好、更美的乡村产业环境，使农民发展得更好，使乡村发展得更快，使农民的腰包更鼓。在宏观层面上，乡村旅游是乡村产业取得快速发展的重要产业，它能够有效地推动生态环境与乡村文化的快速发展，它还能在推动乡村居民及相关主管部门优化村容村貌，构建和谐、美丽的乡村环境方面起到积极的作用。将乡村旅游融入到农业发展及其他产业的建设中，能够极大地提升乡村经济的发展质量和效率，促进美丽乡村的建设进程。

(二)乡村产业发展的主要劣势

缺乏统一规划是我国乡村产业快速发展的基本阻碍，即在工程建设中没有重视乡村特色和自然资源的保护，导致乡村原有的生态环境、人文环境遭到破坏，进而违背了乡村产业建设的初衷。乡村开发者或建设者盲目追求经济收益，轻视可持续发展的重要，缺乏环境与文化保护意识，致使乡村产业发展规划难以得到优势落实，不合理的规划体系，使乡村建设及其产业发展受到制约和影响。根据理论研究能够发现，乡村产业发展及乡村建设应以人为本，将乡村居民的切身利益作为产业发展的核心组成部分，同时做好协调工作，促进乡村建设。然而在实际的开发与建设过程中，开发者没有为乡村居民提供相应的补助，致使农民出现抵触情绪，难以按照规划内容开展建设工作。此外乡村居民的教育程度低、服务意识差、卫生习惯弱，也是影响乡村产业快速发展的重要因素。在实际的建设与发展的过程中，应集中力量做好培训工作，提升乡村居民的文化程度与服务意识，加快乡村产业的建设与发展进程。

(三)乡村产业发展所存在的问题

现阶段，我国乡村产业已经取得日渐广阔的发展成效，统筹乡村产业的建设趋势及发展特征，以旅游产业为核心的乡村产业逐渐萌芽，但仍有大量制约乡村产业建设和发展的因素存在。在乡村旅游层面，具体存在以下四个问题：首先用地不合理。在城镇化建设取得突出成效的背景下，生态农业、旅游业、建筑业及工业等乡村产业的快速发展，让乡村用地面积日渐缩减，加之乡村居民对产业发展缺乏足够的认识，造成土地利用缺乏合理性，严重影响到乡村产业稳定健康的发展。其次旅游项目创新性不足。伴随旅游产业的持续发展，游客规模得到显著提升，然而乡村旅游产品和项目的创新程度相对较低，同质化严重，缺乏地域特色和文化特色，无法形成突出的核心竞争力。再次，营销策划质量低下。在营销策划层面，乡村产业缺少科学合理的营销计划，难以利用大数据技术、信息技术及云计算技术形成科学完善的营销策划机制。最后，市场拓展过于狭促，大部分旅游开发商只对当地的城市居民，开发相应的旅游项目和产品，并没有形成面向全国和国外游客的旅游项目及产品。

二、用地管理所存在的主要问题

(一)利用率有限

在用地管理中，利用率有限，产出率低下，配置不合理等问题较为严重，难以有效地满足乡村产业发展的需求。譬如乡村建筑物松散分布，施工占地面积比较庞大，导致部分土地难以得到合理利用和开发，严重浪费资源的同时还造成乡村土地面积紧缺，无法有效地推动乡村用地管理的健康发展。因此为有效地提升产出率和利用率，就必须加强土地配置管理，总结经验，实事求是，解放思想，以实际需求为依托，合理地规划土地的使用与配置。

(二)协调性较差

在土地管理与建设的过程中，将大部分农用土地作为工程用地，既破坏了乡村土地的土质结构，也对乡村原有的自然环境及人文环境造成破坏，此外还存在施工企业冒用“使用名头”，违规扩张建筑用地等问题。这些问题如果得不到有效地解决，将导致乡村产业的整体规划和土地使用受到影响。而乡村产业与土地使用间的差异，将导致产业规划面积远远超过土地使用面积，会极大地影响我国乡村产业快速发展的质量。在宏观层面上，土地使用和产业规划主要由两个机构负责的，如果两个机构没有构建良好的协调交流机制，将导致规划制定出现矛盾和冲突，进而影响到土地使用的规范性与系统性。

(三)约束力较低

乡村产业发展规模需要和乡村人口规模相适应，因此在规划产业用地的过程中，需要保障用地建设能够承载乡村的劳动力人口，以此实现土地利用与居民生活品质的有效衔接。然而在实际的用地管理中，相关政府部门缺乏对农民生活品质及经济条件的重视，普遍关注区域经济发展和产业发展状况，导致土地审批标准放宽，使规划结构出现“不合理”、“不合规”的发展问题。究其原因在于政府机关对土地开发、使用及管理的约束力有限，难以有效地结合当地农民的发展需求，提升乡村土地规划的实效性与有效性。

三、促进乡村产业健康发展的措施

(一)加强产业用地管理力度

在城镇化建设的过程中，我国乡村产业的土地用地面积大幅度减少，出现了乡村土地浪费严重，建筑物松散分布等问题，相关政府部门应在促进产业良好、稳定及快速发展的过程中，加强产业用地的监管力度，以多元化、立体的方式管理和监督产业用地使用情况，提升乡村环境的保护质量，促进乡村产业的快速发展进程。

(二)积极优化乡村产业项目

在乡村产业发展和建设的过程中，相关政府部门应将旅游产业、生态农业、建筑及工业融入到乡村建设体系中。以旅游产业为主导，大力开发乡村旅游资源、经济资源，促进乡村产业的快速发展，譬如采摘园、农家乐、生态大棚等。在宏观层面上，乡村旅游虽然能够向着娱乐化、休闲化的趋势发展，拉动旅游项目的优化与升级，但存在产品单一化、扁平化问题。对此，相关政府部门应大力挖掘乡村文化、民间文化，结合乡村特色，构建独一无二的乡村旅游项目及产品，结合外地游客及境外游客的发展需求，形成深度拉伸、广度拓展的旅游经济发展体系。

(三)构建精细化营销模式

在发展乡村产业的工作中，相关政府部门应深入研究经济发展趋势，充分了解居民偏好和社会需求，构建精细化乡村产业营销模式。伴随现代科技的快速发展，互联网逐渐成为国民工作生活及学习的有机组成部分，能够帮助公众更快、更好、更合理地通过信息技术获取消费产品。乡村产业要想取得快速的发展，就需要将网络营销融入到市场营销层面，通过大数据技术形成精细化的网络营销模式，使社会大众能够更全面、更有效地获得乡村产业发展信息，进而提升产业发展的质量和效率。

(四)大力拓展农村产业市场

虽然我国相关政府部门能够通过增添新型产业项目的方式，提升乡村产业的发展质量，然而在产品及项目开发层面上依旧存在以周边城市为主要发展对象的问题，难以从根本上改变现状解决问题。对此，相关政府部门需要用分级拓展的方式，拓展产业市场，即通过外企引入、招商引资，丰富产业的客户结构，提升产业发展的广度和深度。在这个过程中，相关政府部门需要结合乡村建设的实际状况，挖掘自主的项目特色或产品特色，使其形成能够打动市场、打动消费者的产业品牌，进而为丰富乡村产业结构、优化乡村资源配置奠定坚实的基础。

四、优化用地管理的基本策略及方法

(一)改变用地方式

根据乡村产业扩张发展所带来的土地资源紧缺、松散分布及用地不合理等问题，相关政府部门应深入研究传统工程用地的规律及乡村土地管理的现状，及时地改变用地方式，使其向城市型、过渡型、乡村型土地使用模式转变，以此提升工程用地的使用质量，解决土地资源浪费问题，优化乡村土地管理效率。而根据乡村产业发展的具体情况，相关管理部门应针对住宅私有化及规模化的特点，利用科学合理的规划方法，在调动农民参与整体开发和土地改造的过程中，提高旧建筑的重建与改造质量，美化乡村的村容村貌，抑制并控制建筑用地的过度使用和盲目扩张。除此之外，我国相关政府部门应加强理论研究与实践考察力度，应借鉴城市或西方的用地方式，创新并改革乡村土地使用模式，使其更契合城镇化建设的发展需求，推动我国社会市场经济的快速发展。而在这个过程中，政府部门还需要考虑建筑用地的实际需求及特点，为其提供合理的土地扩张和使用标准，使建筑土地使用更加科学、更加合理。

(二)加强整体规划

针对乡村用地管理工作，相关政府部门应重点关注“土地使用的整体规划”与“产业发展的规划布局”相协调，提升土地管理的协调性与整体性，促进乡村产业的建设与发展。而在已经开展乡村产业构建工作的地区，相关政府机关应在整体规划的基础上，优化土地使用体系，提升土地规划质量。首先，针对较为分散的土地资源，应结合当地经济情况、乡村居民的意愿及乡村环境的保护情况，考虑是否使用乡村土地，从而保障区域经济能够有效地满足乡村居民的物质诉求。其次，针对占地面积比较大的地区，相关政府部门应严禁开发商及施工企业继续扩张建筑用地，提升土地的使用质量。而针对还未完全建成的地区，应在当地土地规划和相关规章制度的要求下，保障土地使用规划与产业规划得到有机地融合。最后，要始终保持土地使用的协调性，保障乡村土地使用不超过土质资源的环境容载和承受能力，以此减少其对粮食产量及农用耕地的影响，提升土地利用的整体质量和效率。

(三)提高执行力度

在农用土地监督与管理的过程中，相关政府部门应在关注区域经济质量和农村整体发展水平的基础上，提升农用土地用地的审批标准，规避土地盲目扩张、过度开发等问题发生。首先要构建合理、科学、完善的土地保护标准，根据原有的管理条例，界定土地使用范畴，保护优质土地资源，提升农业土地使用及管理质量。其次，建立与“基础用地保护”和“优质用地保护”相协调的补偿体系，调动乡村居民积极参与用地保护活动的积极性，促使农用土地保护质量得到提升。再次，构建相对完善的税收变更机制，对“使用模式变更”的获利行为，完善行管的保护法规，利用法律工具约束乡村用地范围，保障用地的合理使用与均衡发展。在这个过程中，相关政府部门或监督机构，还应制定规范化的用地标准、审批标准及土地管理标准，用制度手段规范开发商的行为，提升土地使用效率。同时在这个过程中应明确乡村产业发展与土地扩张之间的关系，合理调整现有的规章制度及使用标准，使制度体系更加灵活，更加适应乡村建设的发展需求。除此之外，监督部门还应构建科学合理的监督机制，形成定期或不定期检查、评价的监督管理体系，使“乡村土地使用”得到合理的监督与管理。而在这个过程中，可以引入相应的信息化技术，使信息化能够有效地应用在土地监督管理工作中，进而在信息化技术的支持与帮助下，提升土地管理的执行力度。

四、结语

乡村土地管理存在诸多的制约性问题，严重影响到乡村产业健康发展的进程，因此应从乡村土地管理及乡村产业发展的角度出发，探寻出科学合理的解决策略，以此推进我国乡村产业的健康发展，切实实现城乡一体化发展的目标。