科学事业单位内部控制管理评价的分析与研究——以Z研究院为例

崔帆 应急管理部国家自然灾害防治研究院

在我国众多的行政事业单位中，公益性质的科学事业单位仍然是重要的组成部分。特别是在遵循“照章办事”的科学事业单位中，风险防范意识严重不足，内部控制的建设与评价并没有起到真正的作用。因此，需要制定一套更加完善、可操作性强的内部控制管理评价体系，这样才能促进公益类科学事业单位的长远发展，以及提升科学事业单位的社会化服务水平。

本文将以Z研究院为例，参考其他科学事业单位的内控管理模式，对科学事业单位内部控制管理评价提出建设性的分析及建议，得出更加优化合理的内控评价方案与结论。

一、科学事业单位内部控制管理评价的现状

（一）目标导向作用不明显

自2014年，财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》的通知。Z研究院进行了内部控制制度的建立及完善工作，根据国家制度修订相关政策文件，编制发布了《Z研究院内部控制制度手册》，并定期开展内部控制制度的宣讲工作。

2018年，Z研究院建立OA办公系统，与财务系统相对接，实现了通过信息系统对关键内控流程进行把控，使大部分业务审批流程形成闭环，有效减少了人工干预的因素。

这样的改革是具有“从无到有”的积极作用的，但实施以来，Z研究院内部控制管理的侧重点依然为严格按文件要求进行权限审批、确保不相容岗位分离、防止腐败和舞弊风险等方面，内控评价方面仅限于每年完成上级部门部署的内控报告及部分账务的整改工作。与大多数科学事业单位一样，存在内控评价机制不健全、目标导向作用不明显等问题。

（二）受国家政策影响较大

科学事业单位是以公益服务为主要目的的。分类为公益一类的科学事业单位，需要专注于科学研究；分类为公益二类的事业单位，则要积极开展产业升级，将科学成果应用于实际生产中。由此可见，公益二类事业单位的管理规定应赋予这类科学事业单位更加灵活的管理权限，需要科研单位坚持积极创造适合自身的管理制度及内控管理模式，以促进自身科学事业的进一步发展。

Z研究院为公益二类科学事业单位，主要承担我国自然灾害防治重大政策、基础理论、关键技术、重要装备研究，以及科技成果转化和应用示范等工作。面向国际防灾减灾救灾科技前沿，面向国家自然灾害防治重大战略部署，立足我国复合链生自然灾害综合减灾实战需求，打造国内一流、国际先进的自然灾害防治科研平台。

目前，Z研究院相关政策基本按照国家行政事业单位管理文件细化制定，审批权限按照单位“三重一大”文件要求进行，缺乏根据单位实际情况进行内控评价及调整政策的主观能动性。

（三）评价性指标量化不足

Z研究院内控管理主要涉及预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产业务控制、建设项目业务控制、合同业务控制等方面，内容基本与现行科学事业单位内控管理体系相一致。

现由财务部门牵头负责内控管理工作，每年会完善制度政策，完成财政部内部控制报告编制工作，定期聘请会计师事务所对单位内部控制管理进行审计，及时修订内控手册。

但在实际执行中存在内控评价指标较少，且量化不足等问题，使得内控管理的评价不能得到很好的反应，落实整改很难到位。同时，Z研究院内控管理的发展也受到了这些问题的制约，而这也是我国科学事业单位内控管理普遍存在的问题。

二、科学事业单位内部控制管理评价的分析

（一）如何建立全面而有效的内控评价体系

在企业中，内控评价的原则为全面性、重要性、客观性。内控评价工作应设立内控评价部门、制定评价工作方案、实施现场测试、最终形成评价结果报告，上报管理层，认定缺陷后还应进行相关整改工作。

科学事业单位内控评价有自己的体系，但大致也遵循着这些步骤。Z研究院每年会按上级主管部门要求组织参加财政部内部控制报告的编制工作，也需要提供相关资料进行审核及评价，但评价指标存在一定局限性。

例如，是否进行轮岗，考核指标仅为岗位名称及人次，并不区别是否为关键岗位及轮岗效果如何。是否更新制度规范，考核指标仅为更新文件的内容及数量，并不考核文件制度制定的合理性及对内控管理产生的实际影响。是否按内控要求进行政府采购，考核指标仅为政府采购业务的数量及金额，无法追溯采购内控流程在实际业务中的落实情况及对验收的影响等。是否按内控要求签订合同及支付，考核指标仅为合同数量金额及上传涉及审批权限的文件等。报告评分最后对应为：优秀、良好、中等。对评价后问题的整改及制度修订情况的反馈，上级部门并不做强制性的要求。

由此可见，在目前的科学事业单位内控评价体系中，相关制度更新是否符合内控要求及规范，业务流程设计与运行中关键风险点是否得到有效把控等相关评价并未得到真实全面的反映。因此，需要科学事业单位建立适合自己的内控评价体系。

（二）如何对控制防范及应对风险进行评价

单位应当从风险评估、内部环境、控制活动、信息与沟通、内部监督等要素入手，确定内控评价的具体内容。可见风险评估与内控评价有着密切的相关性，需要单位掌握科学的风险识别方法，识别出关键业务环节的风险点，并对此做出有效的评价，这通常具有一定的预判性。

现阶段，在大多数科学事业单位中，并未形成真正的风险管理评价体系。并未成立专门的风险分析评估小组、采用科学方法进行风险检测与分析工作等。并未形成业务活动风险评估报告，统一上报管理层并整改，这样之前存在的风险及漏洞可能很难被发现及评价，因而会在以后的业务流程中继续存在。

目前，Z研究院单位管理岗位及财务岗位会定期进行轮岗，更多的是出于制度规定及资金安全等方面的考虑。内部风险评价更多的是相关岗位人员自己对自己业务所进行的评价，他们可能仅熟悉了解自己所负责的业务流程，并对单位已固有的业务模式习以为常，通常无法准确识别、应对及评价风险。

而引入外部审计评价，往往无法将通用的企业模式简单的对应到科学事业单位当中，容易将账务审计评价作为侧重点，且多为事后审计，较难进行准确全面的风险及内控评价。

另外，科学事业单位在考虑如何对控制防范及应对风险进行有效评价的同时，还应充分考虑成本效益原则，应统筹安排人财物等资源。

（三）如何与“放管服”政策，激发科研活力相结合

近些年来，中央陆续出台了相关的科研经费改革管理办法。2016年，《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》明确要求对科研项目资金进一步推进“简政放权、放管结合、优化服务”。2019年，《中共教育部党组关于抓好赋予科研管理更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》提出了“完善科研管理制度，落实科研自主权，增强科研人员获得感，完善监督机制，营造良好科研创新环境的目标”。

随着科研经费的迅猛增长，科学事业单位如何在符合内控要求的同时，落实国家“放管服”政策，优化科研经费管理流程成为当务之急。各科学事业单位不仅仅需要简化科研项目管理过程，优化科研管理机制，服务好科研项目，加大单位经费管理使用自主权。同时，还要加大科研经费的审核力度，保证科研业务支出合理合法合规，完善内部控制规范及评价等，这样才能进一步的激发我国科研人员的科技创新能力。

长期以来，Z研究院科研经费管理中存在着经费核算烦琐、审批复杂等问题。如何落实“放管服”政策，创新项目经费管理机制的同时协调好内控管理与评价，如何发挥科研经费的最大效能，还需要克服许多难点。

但不论如何简政放权，笔者认为更多的应体现在导向问题上，如鼓励科技创新及成果转化，减少不必要的审批环节，但是在内控关键点的把握上一定不能取消或者放松。

三、科学事业单位内部控制管理评价的改进措施

（一）提高全体职工内控意识

科学事业单位各管理部门及科研人员需要意识到，内部控制管理及评价必须要做到全员参与，只有通过相互沟通、支持、配合、协作，才能形成有效的联动机制，扎实做好内控建设及评价的各项工作，发现内控建设工作中的局限和不足。而我国许多科学事业单位都以财务部门为牵头部门，其力量相对薄弱，导致内控工作推进成效不足。

Z研究院财务部门亦作为牵头部门，在岗位人员配置并不充足、仅满足日常工作运转的情况下，对内控工作难以投入足够的人力和时间，并且很难有效的推动内控管理的评价工作。

首先，可转变为由内部审计部门牵头编制评价工作方案，报经办公会审议批准，汇总上报自评报告及重大缺陷，积极落实整改，并及时检查其效果。其次，重视加强相关部门、全体人员必要的内控管理培训，引导他们自主履行责任意识，充分引入全员内控管理及评价的机制。最后，规定各成员均可以不受管理层级限制，直接向内控评价工作小组组长汇报。

（二）内部与外部评价相结合

科学事业单位的内控评价是一个复杂的体系，涉及预算、收支、政府采购、资产、建设项目、合同、内外评价及监督等各项经济活动。另外，内部控制评价不仅仅是简单的对制度流程的评价，而是一种动态过程的评价，更强调对各项要求的实施、指导、沟通、全过程的评价和监督。

Z研究院目前的内部控制评价工作为独立完成财政部内控评价报告，外部评价为定期组织专项内控审计，两者基本互不影响。笔者认为，可以将内部与外部评价相结合。

首先，应设立内控小组，并负责成立内控评价小组，小组成员应具备相应资格及业务能力，完成自身内控评价报告的同时，可以聘请外部专业机构协助参与内控评价工作。

其次，引入外部审计时，需要注意从简单的账务审计逐渐过渡为对制度合理性及业务流程设计上的审计，更加注重内控评价的实用性，即指导内控流程的更新修订与单位风险防范，使内部控制更加完善。

最后，不论内部或者外部评价如何结合，评价及监督范围应由重点专项、重大合同，转变为开展全面的定期或者不定期的内控审计及评价，即“由点到面，由浅入深”的转变，实现全面覆盖的内控评价体系。

（三）合理设计评价量化指标

科学事业单位内部控制评价环节应分为评价准备、评价实施、评价及整改三个阶段。内控评价小组应负责根据单位实际情况，针对管理层需求，编制内部控制评价方案，下发内部控制自我评价工作通知；负责指导各部门进行内控自我评价，并进行检查，编制工作底稿；根据现场测试结果，认定内部控制缺陷，编写汇总表。

在评价方法及流程上，内控评价小组开始工作后，应综合运用实地访谈、调查问卷、抽样分析等方法，收集内控设计和运行的材料，形成具体的内部控制评价工作底稿，内控评价小组组长及成员需对内部控制缺陷进行复核。

在评价指标设置上，需注意科学性，可操作性，成本效益等原则。可涉及多项指标，通过以往的内部及外部评价效果进行选择，最终设计出合理的评价指标。例如，针对主要风险点是否采取了有效的控制措施，具体措施是什么，次数等。

同时，应将定性与定量评价进行有效融合，单位层面评价指标设计及业务层面评价指标设计相结合，持续更新、动态调整评价指标。也可从单位实际情况层面出发，分权重设置评价与监督指标。

（四）利用大数据促进信息化

我国科学事业单位大多尚未形成内控工作的长效机制，内控手册的编制仅是内控工作的一个开始。因此，应树立内控工作长期开展的意识，将内控手册的更新、内控专题培训、内控风险评估、对内控的评价和监督等纳入单位日常管理工作的一部分。建立起行之有效的内控评价机制，强化内部控制管理，及时发现内部控制制度的缺陷，完成内控评价后的整改工作。

这样综合的程序，在实际工作及业务流程中很难进行管理，因此可以利用大数据信息对每个环节都进行严格的控制和审核。建立内外部网络，使数据得以共享。

以Z研究院为例，现已将办公OA系统与财务系统对接，可定期抽调数据进行内控评价管理的核查工作。例如，通过大数据检查所有的“三重一大”支出是否都符合审批要求，所有的合同签批权限是否完整有效，所有的政府采购是否都有合规的采购招标手续，购买固定资产是否按期拨付并进行验收，等等。

也可利用大数据对部分领域进行评价并指导实践。例如，Z研究院小额零星采购是否规范，是否有必要集中管理。因为，统一集中管理需要更高的人力物力等成本，要综合考虑成本效益原则。如基本规范，则可继续保持现状。如存在严重的风险点，则有必要建立单位的采购平台或指定单位采购供应商等，科研人员需要通过统一的平台选定规定范围内的商品及服务，这样可有效防范采购风险。

（五）与国家放管服政策相结合

科学事业单位内控评价应与国家“放管服”政策相结合，全面优化科研经费管理活动，提升财务效能和服务水平，有效防范财务风险。科研部门与财务部门之间应积极沟通，明确责任，结合“放管服”的理念及政府会计制度改革，建立科学事业单位科研管理流程体系，这不仅是科学事业单位规范财务管理活动的需要，也是促进科学事业单位完善内部控制管理的要求。

在实际管理中还应把握适度原则。例如，合同审批流程周期长方面，可以通过提升服务质量，更新信息系统等方法提高效率，但不能取消关键的审批节点。又如，改进科研仪器设备耗材采购管理，可简化招投标手续，简化采购流程，缩短采购周期，但采购的关键审批及验收环节不能省略。

另外，内控评价具有复杂性。如果内部控制评价缺少必要的奖惩机制，缺乏有效的监督机制，则会造成各部门未按照内部控制评价的要求实际执行整改，甚至避重就轻，最终会使内控评价工作流于形式。

综上所述，Z研究院管理部门应综合运用办公及财务系统提供的信息化等手段，强化目标导向，实行内部及外部定期抽查、监督和内控评价，合理设计评价量化指标，注重方式创新，把握住关键风险控制点。内控的评价及整改结果应书面进行反馈，并由内控评价小组对整改效果进行监督，监督结果应与职工年底考核、绩效工资薪酬、领导干部任命选拔相挂钩。这样才能制定一套有效的机制用于业务过程的监督与控制，使内控评价发挥其真正的作用。