金沙江下游水库移民过程中乡村振兴的实践与思考

张 东，刘 灿

(中国长江三峡集团有限公司移民工作办公室，四川 成都 610000)

金沙江下游梯级开发的向家坝、溪洛渡、白鹤滩、乌东德4座巨型水电站，水库移民搬迁安置人口达30余万人。在如此大规模的水库移民群体中，金沙江下游正探索移民的搬迁安置与后期扶持问题关系到电站能否按时蓄水投产、移民能否脱贫致富、库区能否长治久安等重大难题的解决路径。在党的十九大报告中，提出实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展机制和政策体系，加快推进农业农村现代化[1]。这与金沙江下游水库移民“搬得出、稳得住、能致富”的实践探索不谋而合。

本文通过探讨传统水库移民搬迁安置与后期扶持中的问题，回顾与总结金沙江下游水库移民搬迁安置与后期扶持实践过程中采取的措施和取得的经验，探索下一步金沙江下游水库移民围绕乡村振兴总要求的实践路径，以期能给全国各地水库移民乡村振兴的实践有一定的借鉴和参考。

1 传统水库移民实践中的问题

1.1 水库移民补偿安置实践中的问题

水库移民数量多、难度大、时间跨度长，历来是水利水电工程建设的关键性制约因素。在传统水库移民补偿安置实践中，主要问题概括为是“重工程、轻移民”、“重搬迁、轻安置”、“重补偿、轻治理”[2]。具体表现为：一是，重视水利水电工程建设，而轻视水库移民的重要影响，水库移民政策规范难执行、约束性差，水库移民安置规划难以实施[3]；二是，各方想尽快完成水库移民搬迁，但是忽视移民生产安置，日益尖锐的人地矛盾成为考验水库移民安置的重要议题，移民搬迁后面临耕地资源稀缺、库区环境容量不足和土地承载力有限等一系列问题，成为限制安置的制约因素[4]；三是，在补偿上逐步提高了移民的补偿标准，执行前期补偿、补助政策，但是没有建立起系统性的移民后续发展帮扶机制，部分移民存在生活困难和远迁移民反迁的问题[5]。

1.2 水库移民后期扶持实践中的问题

水库移民后期扶持的工作效果直接关系到水库移民的后续生产恢复与发展问题。在水库移民后期扶持实践中，多数都是采取持续20年发放600元/年·人的后期扶持资金，但是按照现在经济发展水平，600元的标准很难满足水库移民生活需要[6]。即使提高后期扶持资金的标准，仍然采取的是“输血”而不是“造血”的措施，不仅会加大后期扶持资金压力，而且可能会造成部分移民严重“等、靠、要”的依赖心理[7]。在水库移民后期扶持项目上，持续的移民基础设施建设投入有效地缓解了移民中一些难点问题，但是水库移民后期扶持项目许多属于点多面广“撒胡椒面”工程，项目资金效率低，工程维护难，缺乏长远可持续性的移民扶持与增收机制[8]。

1.3 传统水库移民实践带来的弊端

综合上述问题分析，传统水库移民搬迁安置与后期扶持实践难以有效促使水库移民自愿搬迁与稳定，难以改善移民生活环境，难以实现水库移民的持续增收与产业发展[9]。这与“十九大”提出乡村战略中“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求存在较大差距。水库移民身份、地位、处境都在发生着变化，相应的水库移民实践也应该与时俱进。

2 金沙江下游水库移民乡村振兴探索

在金沙江下游水库移民的实践中，严格落实“搬得出、稳得住、能致富”的目标，在水库移民脱贫致富、村庄治理、社会和谐、文化丰富、环境美丽等方面不断探索，让移民搬迁安置成为发展的契机，实现水电开发与移民发展的双赢，这与乡村振兴战略不谋而合。

2.1 “搬得出”与移民生态宜居相结合

“搬得出”是水库移民搬迁安置的首要条件，在水库移民“搬得出”的目标上，金沙江下游水库移民搬迁与安置探索出先进的理念做移民规划、完善的移民补偿和安置体系做支撑、依托川滇山水开展安置点建设、基础设施和生态环境持续改善的途径，有效实现了移民生态宜居。

第一，先进的理念做移民安置规划。金沙江下游移民安置规划依据国家和川滇两省的政策，始终贯彻开发性移民的方针，坚持“建好一座电站、带动一方经济、改善一片环境、造福一批移民”的水电开发理念，坚持从库区实际出发，充分利用库周剩余资源，尊重当地移民安置意愿，本着有利生产、方便生活、保护生态、节约用地的原则，进行搬迁和生产安置规划。

第二，完善的移民补偿和安置体系做支撑。一方面，保证移民搬出后能有条件建设房屋，对原有房屋补偿费按照安置标准不足以新建砖混结构房屋的移民给予补助；另一方面，提供多种安置方式供移民选择，通过土地开发和整理挖掘和筹措移民生产安置用地。为移民搬迁与安置提供生产生活保障与支撑。

第三，依托川滇山水开展安置点建设。依托川滇山水及风土面貌，按照新农村建设要求及城市规划要求配置相关基础设施，美化移民安置点生态环境。安置点垃圾、污水得到治理，居住容貌、绿化美化水平不断提高，居住环境明显优化，逐步形成“山水林田湖草”综合性的生态移民新村。

第四，水电基金持续促进库区基础设施和生态环境改善。在水库移民政策之外，在金沙江下游水电开发建设中，从电站投产后的经济收入中按比例提取部分资金作为水电基金，用于支持地方水利工程、道路桥梁等重要基础设施建设，开展生态放生、生态修复、珍稀植物保护研究与实践，改善库区脆弱的生态环境。

2.2 “稳得住”与乡风文明、治理有效相结合

“稳得住”是水库移民生存与发展基础，在金沙江下游水库移民的实践中，围绕落实移民公众参与、关爱库区弱势群体、开展党建企地共建等方面，着力推进“稳定库区、文明库区、和谐库区”建设。

第一，推动移民公众参与，落实移民知情权、参与权，打造“稳定库区”。水库移民的知情权、参与权等是国家赋予移民的正当权益。在金沙江下游水库移民的实践中，移民在规划设计、搬迁安置实施、后期扶持等不同阶段都进行了全方位、多层次的参与。移民搬迁安置广泛征求移民意愿，开展社会稳定风险评估，大力支持移民政策宣传和移民村组干部培训，建设移民随时可查的移民信息管理系统。将涉及移民具体生产生活的利益还权于民，维护了库区稳定。

第二，关爱库区弱势群体，爱心帮扶移民，打造“文明库区”。在金沙江下游移民库区，通过公益基金会支持金沙江下游移民文化、卫生、教育等条件的持续改善；深入库区校园和家庭，搭建起企业员工与困难学生“一对一”结对帮扶纽带，助学扶志；开展“三峡娃娃行”、“库区娃娃行”等活动，带领库区移民儿童参观家乡在建和已建的水电站，增强对家乡和国家的认同和自豪感；开展“暖冬行动”捐赠，为困难群众带去捐赠的棉被和御寒衣物。

第三，企业与基层党组织开展党建企地共建，打造“和谐库区”。抓党建、促移民，是移民工作中的创新性举措。在金沙江下游库区范围内广泛开展党建企地共建，建设党建教育基地，打造移民基层党建文化站和移民文化活动中心，普及科学知识，抵制腐朽文化；联合开展主题党日活动，开展基层移民党务干部培训。企业、地方政府、移民群众共同参与、共同治理，有效地推动和谐库区建设。

2.3 “能致富”与产业兴旺、生活富裕相结合

“能致富”是检验水库移民成效的关键。由于原先地区移民收入水平低、生产资料匮乏、生产发展缓慢等，移民搬迁后因病返贫、发展疲软、产业空虚等问题凸显。金沙江下游水库移民搬迁后，通过大病救助、完善医疗设施、技能培训、扶持地方特色产业等行动，助推移民逐渐产业兴旺、生活富裕。

第一，大病救助，切断因病返贫，助水库移民“止血”。一是在金沙江下游移民县设置水库移民妇女发展扶持基金，针对农村移民开展大病救助，健康体检、两癌筛查等行动；二是积极推动移民安置区的医疗卫生保健工作，改善移民的生存质量，支持移民县及移民乡镇建设业务综合楼，完善医疗设施，改善当地医疗卫生服务条件，受益移民达20万人。

第二，就业培训，助水库移民掌握技能。根据移民的就业能力和就业意愿，定期支持专业人才针对移民以“开班授课”、“田间课堂”、“入户辅导”等形式开展农民职业技能培训。通过职业教育和培训，全面提升移民劳动力的科技文化知识，促使他们掌握实用技术、操作技能，有效提高移民综合素质，提高移民就业适应能力和竞争能力，提升就业层次和就业水平。

第三，产业扶持带动移民脱贫致富，助水库移民“造血”。一是扶持壮大地方优势特色产业，扩大水库移民受益群体。在金沙江下游库区范围内有效利用有限的土地、水库水面等资源，有针对性地扶持地方水果种植、水面养殖、旅游等产业，带动一批移民致富。二是通过基金会资金支持，助推水库移民产业发展。成立并推广三峡种子基金，以“小额、低息、滚动”运作方式，帮助移民发展短、平、快的种植业、养殖业、加工业、服务业，实现增产增收。

3 下一步工作思考

移民问题既是经济问题，又是复杂的社会问题，不仅仅需要政府加强管理，更需要整个社会的统筹与合力。水库移民产生于水利水电工程建设，将水库移民的发展和乡村振兴战略有机结合、深度融合，是未来水利水电开发必不可少的路径。为此需要在以下几个方面加强研究和思考。

1)健全基础设施和公共服务，打造库区宜居走廊。健全的基础设施建设和完善的公共服务是水库移民发展的基石。在金沙江下游的水库移民乡村战略实践中，紧紧围绕完善功能、有序建设、增强综合承载能力等重点内容，在移民安置实施过程中，结合乡村振兴严格落实移民安置规划，高标准配齐移民公共设施；在移民后期扶持过程中，进一步深化与放大三峡公益基金效能，完善库区各类基础设施，提高公共服务供给水平，把握库区开发强度，打造库区生态走廊、观光走廊、产业走廊，把金沙江下游库区建设成为移民生态宜居的乐园。

2)拓展产业扶持，助力移民产业兴旺和致富。拓展和壮大库区产业发展是水库移民产业兴旺和致富的根本。在金沙江下游的水库移民乡村战略实践中，要因地制宜的探索和形成拓展壮大库区产业发展扶持体系，围绕库区移民产业扶持，从库区产业发展资金扶持、库区产业市场引导、涉农龙头企业带动、移民乡村能人和职业农民队伍培育、移民就业技能和实用技术培训、移民土地流转等多个方面，扶持库区特色种养殖、乡村旅游等产业，推进水库移民产业特色化、差异化发展，带动广大库区移民致富。

3)推动和谐库区，构建移民治理有效体系。构建移民治理有效体系是水库移民稳定和库区和谐的重要保障。在金沙江下游的水库移民乡村战略实践中，将促进水库移民公众参与与村民自治相结合，尊重移民在搬迁、安置和后期扶持过程中的意愿，加强对水库移民的政治思想引导，帮助移民壮大基层自治力量。深化与库区基层党建共建的互动形式与内容，加强库区移民党建培训、政策宣传、法制教育，构建企业、地方政府、移民群众共同参与、共同治理的和谐库区移民治理有效体系。

4)倡导文明新风，提升移民乡风文明建设。倡导移民文明新风，提升移民乡风文明建设，弘扬新时代社会道德风尚。在金沙江下游的水库移民乡村战略实践中，继续加大公益基金会的投入力度，拓展公益基金会在库区水库移民文化、教育上的帮扶功能，继续组织和开展库区学生儿童助学扶志感恩教育、贫困移民走访暖冬慰问等文明引导活动，支持和引导库区移民村文明创建、移民乡风文明宣传教育、村规民约修订完善、移风易俗等。通过以点带面，形成库区遵纪守法、户户争优、文明和谐的良好社会氛围，不断提升库区乡风文明整体水平。