城市地下综合管廊PPP项目的绩效评价

王建波，张 娜，王政权，黄文静，秦 娜

(青岛理工大学 管理工程学院，山东 青岛 266000)

随着城市基础设施服务需求的日益增长，城市综合管廊的修建及使用变得尤为重要，该工程在国际化城市已经相当广泛，但在我国尚且没有广泛应用.这是因为在建设过程中需要大量的资金支持，政府财政压力过大，为削弱债务风险，提高公共服务供给效率，政府对PPP(Public-Private Partnership)融资模式展开了探索，并且在全国多个省市展开了试点实验.PPP模式是政府与社会资本签署特许经营协议达成长期合作关系，政府与私营企业共同分担项目主要风险和利益的融资模式，将PPP模式引入到城轨建设中，不仅能稀释政府的财政压力，还能将风险分配到每一个参与方，为我国城市轨道交通项目的发展提供强劲的动力.

目前，国内外很多学者都针对PPP融资模式下的地下综合管廊的绩效评价展开了研究，刘英杰等应用改进物元可拓模型构建了综合管廊PPP项目绩效评价模型[1]，并对 A 市管廊绩效进行评价，验证了模型的合理性；张露月对项目各阶段的关键成功因素进行了识别，建立了绩效评价指标[2]，然后利用物元分析法进行了绩效评价，以辽源市综合管廊项目为例验证了模型的适用性与合理性；韦翔对国内外综合管廊PPP项目绩效评价的相关文献进行整合梳理后，构建了基于模糊综合评价法的绩效评价模型[3]，结合A市综合管廊实际案例，对模型进行了验证；袁璐结合综合管廊项目的特点[4]，采用平衡记分卡建立了绩效评价指标体系，引用熵权法对指标进行加权，最后用模糊综合评价法对某市综合管廊进行绩效评价；Collins Ameyaw等归纳了几种物有所值评估方法[5]，为PPP项目的绩效评价构建了一个理论框架，为未来的实证研究提供了基础.然而，以往的研究方法多采用模糊综合评价法，忽略了综合管廊绩效影响因素同时具有确定性和不确定性，难以对信息进行全面的分析[6].为弥补传统绩效评价方法存在的不足，本文从项目投入、项目过程、项目结果、项目影响四个角度出发，建立综合管廊PPP项目绩效指标体系，利用层次分析法进行指标赋权，通过集对分析模型构建综合管廊绩效评价模型，最后将模型应用于青岛市高新区综合管廊PPP项目中，对该项目的绩效等级进行全方位的评估.研究结果可为综合管廊建设运营绩效评价提供参考，具有一定的实际应用价值.

1 地下综合管廊PPP项目绩效指标体系的构建

1.1 绩效评价指标体系

PPP项目是由多个组织共同承担的，这些利益相关者可大致分为四类：政府、社会资本、管线使用单位以及服务受众，工程质量和服务质量合格是四方共同的战略目标，除此之外，政府部门把更多的焦点放到了项目能否按时完工以及成本上，社会资本关注更多是如何在保证收益的前提下把投资风险降到最低，服务受众在关心项目是否会使生活更加便捷的同时，也格外重视定价机制.本文基于CSF(Critical success factors,关键成功要素法)确定KPI(关键绩效指标)，为实现最终目标，通过分析研究得到达到最终目标所需的关键因素，进而确定该项目的核心绩效指标，围绕这些关键因素进行具体规划.

通过查阅大量文献和相关案例，借鉴前人对基础设施建设项目绩效评价指标体系研究，刘晴利用KPI方法[7]，从PPP项目建设运作过程中的关键成功要素出发，构建了定量与定性的关键绩效指标；沈辉等从投入、过程、产出、效果四个方面对财政部给出的绩效评价指标进行了完善和补充[8]；潘盛强按照代表性、可比性、可行性和独立性的评价指标选取原则，结合有关规范[9]，构建了城市基础设施投融资管理绩效评价18项指标；岑仪梅等从项目参与者的角度出发，结合霍尔三维结构[10]，识别了PPP项目各阶段的绩效评价指标，最终建立了系统全面的绩效评价体系.本文综合四个参与方在PPP项目各阶段的贡献和战略目标，从项目投入、过程、结果以及影响 4 个方面综合考虑，从而构建了基于利益相关者的绩效评价指标，见图1.

图1 PPP模式下综合管廊绩效评价指标体系

1.2 绩效评价指标标准

结合国家规定的关于综合管廊的标准以及咨询相关专家学者，利用专家打分法将综合管廊绩效评价指标分为差 、中、良、优4 个等级，分别用Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ表示，其结果见表1.

表1 绩效评价等级划分区间标准

2 地下综合管廊PPP项目绩效评价模型的构建

2.1 层次分析法确定指标权重

层次分析法(analytic hierarchy process, AHP)是美国著名的运筹学家T·L·Satty等人提出的，处理一个由众多相互关联的因素构成的难以量化的问题的多准则决策方法，它将决策问题的有关元素建立递阶层次结构，由高到低分解为目标、准则、方案等层次，进而构建判断矩阵，从而进行定性与定量分析的一种决策方法，由于他的形式简单、易于操作等特点，被广泛应用于绩效评价中[11-13].其赋权步骤如下：

1)建立递阶层次结构.根据上文已确定的PPP模式下城市综合管廊绩效评价指标体系，可以将层次分析结构模型建立以下层次：

目标层：项目有效管理A

准则层：项目投入B、项目过程C、项目产出D、项目影响E

方案层：项目投入B包括法律政策环境、政府及社会资本对PPP模式熟悉程度、可利用的外部金融市场、政府补贴到位率.同理，可建立另外3个准则层对应的方案层.

2)构建判断矩阵P.

(1)

3)一致性检验.为了保证应用层次分析法得到的结论合理，确定专家在判断指标重要性时，各判断之间协调一致，还需要对构造的判断矩阵进行一致性检验.

(2)

(3)

4)权重计算及排序.用特征根法求解权重向量，计算P每行元素的乘积，将所得到乘积开n次方，然后进行归一化处理，得到的向量即为权重向量.

2.2 集对分析法建立绩效评价模型

集对分析(Set Pair Analysis, SPA)由中国学者赵克勤于1989年提出，是对确定性和不确定性系统从同、异、反三方面进行定量分析，处理不精确、不完整的信息的数学理论.其中：集对是集对分析法中一个最基本的概念，它由具有一定联系的两个集合组成而成.相较于传统的模糊综合评价法，集对分析法针对不同评价方法对相同的评价对象给出的不同排序结果进行了协调，可以对评价信息进行更加系统的分析，更好的对绩效指标进行评价，研究结果更加贴合实际[14-15].因此，由于SPA突出的自身优势，近年来被广泛应用于综合评价中.其步骤如下：

步骤1 确定评价指标体系与指标权重

在第1节中构建了PPP项目的绩效评价体系，在2.1中利用层次分析法确定了指标权重.

步骤2 确定各指标的n元联系数

利用专家打分法得到绩效评价指标初始值，则待评价指标与各等级的评价标准就是一个集对，通过计算得到各绩效影响因素和不同的绩效等级的n元联系数.

设xij是第i个一级指标下的第j个绩效影响因素，其与绩效等级k的联系数为uijk，sk为评价标准等级的限值，k=1,2,3,4,其计算公式如下.

(4)

(5)

(6)

(7)

步骤3 计算总联系度及绩效等级评价

与各指标的单联系数计算相同，计算总联系度同样要满足同异反原则，同一等级的联系度为1，相邻等级的联系度为[-1,1],相隔等级的联系度为-1，因此，总联系度的计算公式为：

(8)

其中：wij为一级指标Xi下的n个二级指标的权重，uijk为各二级指标对应的4元联系数.按照最大联系度原则，该工程绩效评价等级的最大联系度为：u(X,Rk)=max{u(X,Rm),m=1,2,3,4}，则该工程的绩效评价等级为k级.

3 案例分析

青岛高新区位于胶州湾北部地区，是高新技术产业发展基地，是青岛市新一轮经济发展的重点区域.其规划建设综合管廊总长约75 km，综合廊内设置了电力、热力、通讯、供水、燃气等多种管线，自2008年至今，综合管廊建设主要集中在中片区和东片区，累计共完成综合管廊长度约54 km，尚未完成的综合管廊主要集中于西片区，由政府与私人资本共同出资建设，共担风险，是典型的PPP项目.本文主要针对中片区和东片区已经施工建设完成的管廊项目进行绩效评价.

3.1 层次分析法确定指标权重

邀请5位专家利用AHP的1～9标度法分别对各级指标进行打分，建立判断矩阵.

先计算准则层4个维度的权重，根据特征根法算得：

WA=[0.055,0.263,0.564,0.118]T，根据式(2)、(3)计算得到λmax=4.118，CI=0.039,RI=0.90,CR=0.043, 经一致性检验结果合格.

同理再进行方案层的权重计算,对于判断矩阵B，其计算结果为:

WB=[0.263,0.055,0.564,0.118]T,λmax=4.118，CI=0.039,RI=0.90,CR=0.043

对于判断矩阵C，其计算结果为:

WC=[0.023, 0.033, 0.234, 0.074, 0.107, 0.048,0.321,0.160]T，λmax=8.290，CI=0.041,RI=1.41,CR=0.029

对于判断矩阵D，其计算结果为:

WD=[0.062,0.160,0.263,0.417,0.097]T,λmax=5.069,CI=0.017,RI=1.12,CR=0.015

对于判断矩阵E，因为其为2阶矩阵，所以它总是具有完全一致性.经验证，以上矩阵均具有一致性.

将方案层的权重乘以与之对应的准则层的权重，得到各项目管理方案相对于项目有效管理目标的层次总排序指标权重W=(0.014，0.003,0.031,0.006,0.006,0.009,0.062,0.019,0.028,0.013,0.084,0.042,0.035,0.090,0.148,0.235,0.055,0.079,0.039).

3.2 集对分析法建立绩效评价模型

1)确定评价指标体系与指标权重

在第1节中构建了PPP项目的绩效评价体系，在2.1中利用层次分析法确定了指标权重.

2)确定各指标的4元联系数

根据表2的绩效等级标准建立评语集{Ⅰ，Ⅱ，Ⅲ，Ⅳ}，其中，Ⅰ，Ⅱ，Ⅲ，Ⅳ分别对应的等级为差、中、良、优，对应的绩效等级分值区间分别为[1,2)、[2,3)、[3,4)、[4,5],邀请2.1中进行指标赋权的5位专家同时对该项目绩效评价的19个二级指标进行初始绩效评价，得到的评价初始值如表2所示.

表2 绩效指标初始评价结果

根据式(4)～(7)，计算各指标的4元联系数，联系数最大者即各绩效指标的评价等级，计算结果如表3所示.

表3 各指标绩效评价4元联系数

3)计算总联系度及绩效等级评价

根据各指标的4元联系数及其权重，利用式(8)可得到各一级指标的总联系度，以项目投入为例，计算结果如下：

同理可得其他各一级指标的总联系度为：

C总联系度：u(C,Ⅰ)=-0.953 7，u(C,Ⅱ)=0.486 6，u(C,Ⅲ)=0.953 7，u(C,Ⅳ)=-0.486 6

D总联系度：u(D,Ⅰ)=-0.744 3，u(D,Ⅱ)=0.095 3，u(D,Ⅲ)=0.744 3，u(D,Ⅳ)=-0.095 3

E总联系度：u(E,Ⅰ)=-1,u(E,Ⅱ)=-0.513 9,u(E,Ⅲ)=1,u(E,Ⅳ)=0.513 9

从以上结果可以看出，项目投入、项目过程、项目、项目影响都与Ⅲ具有明显的同一性，根据最大联系度原则，四者的绩效等级都为“良好”.综上所述，青岛高新区地下综合管廊PPP项目发展态势良好，是典型的综合管廊PPP项目成功案例，广受好评.从单指标联系数来看，该项目金融市场广阔，政府补贴率得到有效保证，资金得到合理的分配，安全、进度、成本、质量均管控到位，管廊的维修服务质量良好、功能达标，入廊单位满意度较高.但是，政府与社会资本对PPP模式熟悉程度还有待提高，各方沟通不够顺畅，项目技术也还有较大的提升空间.

4 结 语

在分析总结当前PPP项目绩效评价模式的基础上，本文以利益相关者的战略目标出发，运用关键成功要素法，首先从项目投入、项目过程、项目结果、项目影响四个方面建立了绩效评价指标体系，然后应用层次分析法将指标进行科学赋权，得出项目投入、过程、结果、影响所占比重分别为0.055、0.263、0.564、0.118，项目过程和项目结果与其他指标相比所占比重较大，对项目是否能达到期望目标影响较大，所以应给予更多的关注以及采取相应的措施进行完善.

同时运用集对模型，结合综合管廊PPP项目的特点，得到各绩效指标的等级，并最终对项目的总体等级进行了评价.对青岛市高新区综合管廊进行绩效评价，由评价模型得出的总关联度数值表明该PPP项目绩效等级为良好，结合项目具体的实施情况，验证了该模型的适用性与合理性，为今后PPP模式下的综合管廊绩效评价提供了参考.