政策跟踪审计对扶贫资金绩效的影响研究——以南宁市扶贫审计为例

彭屹松（副教授/博士）（湖南财政经济学院 湖南长沙 410205）

党的十八大以后，中央推行精准扶贫重大政策，加大对贫困地区的支持力度。与此同时，审计署大力开展政策跟踪审计，监督各级政府的政策落实情况。政策跟踪审计是为了保障党和政府制定的政策有效落实，审计机关对政策执行主体的政策执行情况所进行的审计。本文以南宁市为例，研究扶贫政策跟踪审计对扶贫资金绩效的影响。

一、扶贫政策跟踪审计的特点

（一）持续性。传统企业审计是在企业公布会计年度报告后进行审计或者年中的一些事项委托会计师事务所进行审计，大部分属于事后审计和一次性审计。而政策跟踪审计是对某个政策的贯彻落实情况进行审计、发现问题后要求执行者整改、整改后继续审计的持续过程。

（二）治理性。传统审计发挥的主要是监督职能，对相关责任人起督促威慑作用。政策跟踪审计收集政策执行结果的相关信息，反馈给政策制定者，利于其决策的合理性和科学性。政策执行审计也能发现政策本身的问题，对政策的优化给出建议，直接服务于国家治理。

（三）多类性。政策跟踪审计是一个审计体系，包括项目审计、经济责任审计、重大工程建设审计、财政收支审计等。由于一项政策涉及的相关方和相关事项非常多，只有多类别的审计，才能应对政策的复杂性。

二、研究回顾

（一）政策跟踪审计研究。受托经济责任观、现代国家审计功能拓展、国家审计服务国家治理需求是政策跟踪审计确立的依据，其目标是促进政府公共受托经济责任的全面有效履行，审计内容包括政策执行机制与过程、政策性资金利用有效性、政策制定后评估及执行结果（蔡春、唐凯桃、刘玉玉，2016）。政策跟踪审计对实现国家治理能力现代化、审计全覆盖、审计“防未病、治已病”有创新推动作用。政策跟踪审计应与其他政府部门监督分好工，防止重复监督和监督缺失（王帆、谢志华，2019）。政策跟踪审计效果可以用政策贯彻落实情况、项目建设及简政放权情况、财政资金使用情况、审计结果整改情况这四个指标来评价（王帆、钱瑞，2019）。推动提升治国行政能力、行政效率、行政透明度是政策跟踪审计服务治国理政的机理，政策合法合规审计、绩效审计、责任人经济责任审计是其实现方式（常凌杰、郭爱芳，2018）。政策跟踪审计除了可以运用传统的审计方法外，还可以采用访谈法、政策梳理法、专家咨询法等多种方法（赵景媛，2018）。政策跟踪审计存在的问题有：审计计划安排、人力资源配置同实际需求不匹配，相关专业规范和制度体系不完备，传统审计方法和政策跟踪审计特点不适应，政策库梳理不完备，审计要素不健全，审计质量和期望有差距，政策跟踪审计权力边界不清晰，问责机制不顺畅，业绩考核评价机制欠缺（朱智鸿、赵明华、陈文红，2016），以及审计主体和政策属性特点不够匹配，客体范围不清晰，审计依据不足，成果反馈应用不佳（朱智鸿、赵明华、陈文红，2017）。解决措施包括：分类施策做好政策跟踪审计（朱智鸿、赵明华、陈文红，2016），结合需求安排供给，建立法规体系，创新体制机制实现专业和人力资源融合，规范审计流程，建立完善考核体系，强化质量意识以提升政策跟踪审计质量，完善质量评价体系，夯实基础工作，增加人才储备，创新审计方法（杨志军，2015）。

（二）扶贫政策跟踪审计研究。扶贫政策跟踪审计运行机制是政策落实、资金管理、项目建设运营审计；保障机制是构建多元协同运作体系、运用大数据和搭建信息化平台；评价机制是多指标的评价体系（刘国城、黄崑，2019）。问责方式有审计直接问责、移送司法机关问责、移送纪检监察机关问责和移送主管部门问责（陶媛婷、王帆，2019）。实施扶贫政策跟踪审计的原因是为实现扶贫资金使用效益最大化提供保障，其目标是通过督促政策的实施来推动精准扶贫目标的实现，实施对象应是具体某一个部门，主体是各审计部门和外部专业机构（王晓刚，2017）。扶贫政策跟踪审计有显著成绩，但由于实践时间不长，还有些需要改进的地方（吕劲松、张金若、黄崑，2019）。扶贫政策跟踪审计目前存在资金监管多，政策落实审计少；项目审计多，其他类型审计少；资金合规审计多，绩效评价审计少；宏观项目审计多，微观审计少；各自为政审计多，统筹安排审计少（朱智鸿，2017），以及审计介入滞后、覆盖范围有限、评价不全面、审计报告及运用不足（王一博，2019）等问题。要做好扶贫政策跟踪审计工作应明确目标和工作定位、重点关注监督维度、选准审计内容分类施策（朱智鸿，2017）、增强审计精确性、扩大审计覆盖面、加强审计成果运用、强化问责机制（王一博，2019）。

（三）文献分析。从以上文献可以看出，学者们对政策跟踪审计理论做了较为全面的研究，从定义、目标、内容、绩效评估体系、作用再到具体方法等方面都有涉及。然而，由于政策跟踪审计实施时间不长，实践案例还不是特别多，存在的问题可能还没有完全暴露出来，所以学者们对这方面的研究比较少。本文从政策跟踪审计角度对扶贫资金绩效进行考察，运用回归分析的方法，研究扶贫政策跟踪审计对扶贫资金绩效的影响并分析其中的原因。

三、实证分析——以南宁市为例

本文以近年来公布的对南宁市各区县扶贫审计的数据为依据，构建多元线性回归模型，研究南宁市扶贫政策跟踪审计与扶贫资金绩效的关系。

（一）数据来源与模型设计。本文研究的数据主要来自于南宁市扶贫办、审计局、财政局等政府部门官方网站近年公布的资料，数据具有较好的时效性和可靠性。通过SPSS分析软件回归分析扶贫审计与扶贫资金绩效指标的相关关系。模型如下：

Y=α1+β1X1+β2X2+β3X3+β4X4+β5X5+β6X6+θ

（二）变量定义及解释。

1.因变量：脱贫率（Y）。脱贫率是当年脱贫人口与年初贫困人口的比值。扶贫资金的最终目的是促进贫困人口脱贫，所以用脱贫率来解释扶贫资金绩效。

2.解释变量：扶贫政策跟踪审计（X1）。各级审计单位审计过的区县赋值1，没有审计过的赋值0。

3.控制变量包括：（1）人均教育支出（X2）。指当年财政教育支出与各区县户籍人口的比值。教育能提高贫困人口的技术水平，提高劳动生产率。（2）农村人均耕地面积（X3）。指耕地面积与农村人口的比值。贫困人口大部分是农村人口，而农村人口大部分从事农业生产，故农村人均耕地面积能影响脱贫绩效。（3）农村居民年人均可支配收入（X4）。因为脱贫是提高贫困人口收入，所以此变量可以影响脱贫率。（4）农村人均农林水财政支出（X5）。指地方财政农林水支出与农村人口的比值。财政对农林水的投入力度会影响农村农业发展，促进脱贫。（5）人均农机动力（X6）。是指地区年农机动力与农村人口的比值。农机动力可以衡量地区农业的机械化水平，影响农业生产效率，增加农业产值，提高农村贫困人口收入。

（三）描述性统计。南宁市各区县贫困数据的描述统计如表1所示。

表1 南宁市各区县数据统计

（四）相关性分析与检验。

1.相关性分析。本文通过SPSS 18.0软件对各变量进行了相关性分析。从表2可以看出，扶贫审计与脱贫率之间的相关性达到了0.593，可见扶贫审计与脱贫率存在正相关，说明扶贫政策跟踪审计对脱贫率的提高有正面影响。

表2 扶贫资金绩效各变量相关性分析

2.多重共线性检验。为确定各自变量不存在互相影响，本文进行了多重共线性检验。从表3可以看出，变量的方差扩大因子皆小于10，说明6个因变量之间不存在严重的多重共线性，变量设置比较合理，可以进行回归分析。

表3 自变量多重共线性检验

（五）回归结果分析。

1.F检验结果分析。表4是对模型的F检验，其对应的显著性表示自变量对因变量共同影响的显著性，表中数据主要观察F值和显著性的值。F值是方差分析的结果，其对应的显著性值如果小于0.05，说明整个回归方程变量共同对因变量有显著性影响，方程有很大的可用性。从数理统计角度来说，需要验证F＞Fa（k，n-k-1）（其中k为自变量个数，n为样本量）来确定显著性，但是由于SPSS 18.0分析软件能够直接给出显著性水平，所以不需要手动验证。表4中F值为1.512，其对应的显著性为0.333，说明自变量共同对因变量影响的显著性不是很强，由于本文主要研究扶贫政策跟踪审计的作用，所以这一结果对研究对象影响不是很大。

表4 F检验

2.T检验结果分析。从表5回归系数及T检验可以看出，扶贫审计的回归系数为0.189，T检验中扶贫审计的t值为1.744，其所对应的显著性水平为0.142，说明扶贫政策跟踪审计对脱贫率的提升有正面影响，即扶贫政策跟踪审计能够促进扶贫资金绩效的提高。

表5 回归系数与T检验

（六）研究结论。通过上述对南宁市扶贫政策跟踪审计与脱贫率关系的研究，发现扶贫政策跟踪审计与脱贫率呈较为显著的正相关，回归方程中自变量扶贫审计的系数达到0.189，说明扶贫审计对脱贫率有正面影响，而脱贫率又是衡量扶贫资金绩效的重要指标，所以扶贫政策跟踪审计对促进扶贫资金绩效的提高有正面积极影响。

四、提升政策跟踪审计质量的建议

（一）强化扶贫专项资金审计力度。在2019年第二季度审计署的扶贫政策跟踪审计中，13个省的14个县惠农补贴“一卡通”发放管理不规范或惠农补贴政策执行中存在补贴发放不到位、超范围发放等问题，涉及资金10.13亿元。扶贫资金是国家财政部门下发给相关单位的专项资金，这部分资金只能用于扶贫事业，专款专用，任何单位和个人不得滞留、截留、挪用。为了防止资金的不当使用造成公共资源的极大浪费，应该强化审计监督力度，按照扶贫资金流向，对政策要求、预算分配、资金管理、拨付使用等各个环节实行审计，着力揭示超标准超范围分配发放使用、利用职权优亲厚友、贪污私分套取、虚报冒领、截留挪用等扶贫资金管理使用中的违纪违法问题，确保资金安全、规范、高效使用。

（二）盘活闲置扶贫资金。资金的闲置未利用是影响扶贫资金绩效的一个大问题。在2019年的扶贫审计中，审计署查出共有3.34亿元的资金闲置未使用，这大大降低了扶贫资金的使用效率，使扶贫工作推进缓慢。笔者认为，可以积极联系相关企业，走规范招标流程，动工当地项目。可以聘请农村农业发展专家为贫困地区的发展给出建设性意见，再根据专家意见积极开展当地的建设。结合贫困地区实情，积极修筑经济基础设施，开发扶贫产业，充分发挥扶贫资金的活力，提高扶贫资金的绩效。

（三）着力强化对扶贫产业项目审计。由于扶贫工作人员的相关专业能力不足，往往容易对扶贫措施做出不当的判断，开建不适合贫困地区水土实情的扶贫项目而造成项目的扶贫乏力，浪费大量扶贫资金，不利于扶贫资金的高效使用。从南宁市扶贫审计中发现，很多扶贫项目绩效不佳。8个县的54个项目因前期设计不合理，或违法占用基本农田、水源地保护区等形成损失浪费，涉及投资723.45万元；3个县的4个项目工期逾期1年以上，涉及投资648.6万元；12个县的31个项目因规划不科学、建管不衔接等，造成项目建成后闲置或未发挥预期效益，涉及投资3.38亿元；3个县的42个项目多计工程款209.92万元。因此，要着力强化对扶贫产业项目资产管理和绩效审计，实地核查产业项目建设、运营、管理情况，抽查核实收益分配、贫困人口实际受益情况、资产确权登记和移交情况，政府审计人员对于不属于自己专业认知内的项目，应聘请相关专家进行勘探考察，提出防范化解风险的对策建议。

（四）建立审计机构和人员联动机制。对于政策跟踪审计，建立常态化的审计组织非常重要。可由审计署和财政部牵头，在各级政府和组织成立审计委员会，审计委员会审计长在行政事业单位由党委一把手兼任，在企业由董事长兼任，成员包括外审人员和专家、内部审计人员、财会部门人员、扶贫办人员。

（五）构建扶贫审计信息共享平台。目前市级以上政府审计基本建立了内部网络服务平台，通过收发文远程管理系统和审计项目计划管理系统，实现了从审计项目计划的编制到审计任务的分配、项目计划的调整、计划执行情况的反馈、项目审计档案的形成等全过程的管理。扶贫审计信息共享平台能够实现内外联网审计，避免对被审计单位重复审计，共享基本审计信息，统筹开展正向激励试点工作，补齐影响审计信息孤立的“短板”，推动主管部门健全监管体系和监管机制，发挥好审计“治已病、防未病”建设性作用，提高审计效率。