矿山越界开采刑事风险防控浅析

王卫文

摘   要 越界开采是一种违法行为，轻者受到行政处罚，重则触犯刑律，是矿山必须防范的刑事风险之一。本文从越界开采入刑的历史沿革出发，总结了越界开采构成非法采矿罪的特点，分析了越界开采刑事风险产生的原因，提出了防控越界开采刑事风险的建议。在当前生态文明理念不断深入的背景下，本文的探讨有助于提高矿山企业刑事风险防范意识，推进矿产资源保护政策的实施。

关键词 越界开采;刑事风险;防控

中图分类号：F407.1 文献标识码：A

Analysis on the Prevention and Control of Criminal Risks of Cross-boundary Mining： From the Perspective of Illegal Mining Crime

Wang Weiwen

（Natural Resources Bureau of Lengshuijiang， Loudi  Hunan 417500）

Abstract： As an unlawful action， cross-boundary mining is subject to administrative penalty in minor cases but may violate the criminal law in serious circumstances. Therefore， it is one of the criminal risks that mining enterprises must take all precautions. Tracing back to the history of cross-boundary mining being included in criminal law， the characteristics of illegal cross-boundary mining， were summarized the causes of its criminal risks were analyzed， and suggestions on the prevention and control of criminal risks of cross-boundary mining were put forward. Against the backdrop of advocating eco-conservation， this study is conducive to improve the awareness of criminal risk prevention for mining enterprises and promote the implementation of policies on mineral resources protection.

Keywords：  cross-boundary; criminal risks; prevention and control

目前， 企業法律风险防控的重点偏向于民商法律风险和经济风险的审查和管理，对于刑事法律风险的关注度不够。然而一旦发生了刑事法律风险，企业会承担相比其他法律风险更大的损失[1]。随着工业化、城市化的快速推进，我国矿产资源勘查开采活动日益活跃[2]，矿山企业铤而走险越界开采的现象依然存在，结果轻者受到行政处罚，重则触犯刑律。内蒙古自治区赤峰宝马矿业有限公司因越界开采酿成的“12.3”矿难就是一个血的教训：2016年12月3日，该矿越界开采发生特别重大瓦斯爆炸事故，共造成32人死亡，20人受伤，直接经济损失4 399万元，矿山相关证照被吊销，事故单位22名责任人和10名有关公职人员被判处刑罚。前车之覆，后车之鉴。本文以非法采矿罪为视角，探讨相关防控对策，旨在减少矿山刑事风险，提高依法办矿水平。

1 矿山越界开采入刑的历史沿革

1.1 以故意毁坏公私财物罪追究刑事责任（1997年10月以前）

1986年3月诞生的《矿产资源法》第40条规定，超越批准的矿区范围采矿经责令退回拒不退回本矿区范围内开采，造成矿产资源破坏的，依照《中华人民共和国刑法》（简称《刑法》第156条（故意毁坏公私财物罪）对直接责任人员追究刑事责任，1996年8月修正的《矿产资源法》原文保留该条款。

1.2 以非法采矿罪追究刑事责任（1997年10月后）

1997年修订的《刑法》首次规定非法采矿罪、破坏性采矿罪，以 司法解释为标准又可分为三个时期。

1.2.1  无司法解释（1997年10月至2003年4月）

此时期未出台专门司法解释，对越界开采实践中是按照1997年10月修订施行的《刑法》第343条非法采矿罪追究刑事责任的。

1.2.2  有司法解释但定罪须以行政处罚为前置程序（2003年5月至2011年2月）

2003年5月通过的《最高人民法院关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》首次明确超越矿区范围开采属于未取得采矿许可证擅自采矿，规定构成非法采矿罪需同时具备无证采矿、经过行政机关责令停止而拒不停止以及造成矿产资源破坏严重破坏3个条件，责令停止而拒不停止的行政处罚是定罪的前置条件。

1.2.3  有司法解释但定罪不以行政处罚为前置程序（2011年2月以后）

2011年2月《刑法》修正案（八）删除“经责令停止而拒不停止开采”的规定，去除了行政前置程序，同时，将“造成矿产资源破坏”修改为“情节严重”，将非法采矿罪由原来的实害犯变为情节犯，改变了入罪条件，对非法采矿罪的入罪标准有明显的降低[3]。2016年最高人民法院和最高人民检察院（以下简称“两高”）联合发布《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（简称2016年《解释》）对非法采矿的入罪标准、鉴定认定等事项作出了具体规定，实践中更便于操作。

2 越界开采构成非法采矿罪的主要特点

2.1 对越界开采企业和个人实行双罚制

根据《刑法》第30条、31条、343条及2016年《解释》第9条规定，对非法采矿罪实行的是双罚制，既对单位判处罚金，又对直接负责主管人员和其他直接责任人员判处刑罚。从刑种来看，刑法所规定的管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑以及死刑这5种主刑不能对单位适用，对单位只能适用罚金这一种刑罚方式[4]。相关人员刑事责任则区分为3个层次：第1层次是出资者、组织者、经营者;第2层次是管理者，即犯罪活动的执行者;第3层次是提供具体劳务的一般参与者。实践中，前2个层次是打击重点，第3层次则区分情况对待，对于参与利润分成或者领取高额固定工资的，以共同犯罪论处，对于受雇佣领取正常劳务报酬且无其他恶劣情节的（如一般矿山工人），一般不以犯罪论处。

2.2 触犯多个罪名时实行数罪并罚

非法采矿罪所侵犯或可能关联到的法益多元复杂，包括危害公共安全、贪污贿赂等诸多方面[5]。因越界开采构成非法采矿罪的同时，还可能与行贿罪、重大责任事故罪、非法占用农用地罪等罪名一并实行数罪并罚。如两高2015年《关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第8条第2款规定：“非法采矿或者采取破坏性的开采方法开采矿产资源，造成重大伤亡事故或者其他严重后果，同时构成《刑法》第343条规定的犯罪和《刑法》第134条或者第135规定的犯罪的，依照数罪并罚的规定处罚。”

2.3 一般需由有资质部门出具专门报告或鉴定意见

2016年《解释》第3条列举了非法采矿罪“情节严重”的5种情形和“情节特别严重”的3种情形，由于犯罪嫌疑人不会自证有罪或者虽然自认但往往避重就轻，在认定违法事实时一般需要由有資质部门的专门报告或鉴定作为证据材料。如：在不能或不宜根据销赃数额认定开采矿产品的价值或破坏价值时，需由价格认证机构或省级以上自然资源主管部门出具价值评估报告;对生态环境损坏问题，需由司法鉴定机构出具鉴定意见或报告。

2.4 对越界开采行为刑事打击力度不断加大

与2003年《解释》相比，2016年《解释》从以下方面加大了刑事打击力度：

（1）将非法采矿罪从结果犯转变成行为犯，取消了行政处罚前置方能追究刑事责任的规定;

（2）增加了非法采矿入罪情形，将屡次实施非法开采、造成环境破坏等行为新增为非法采矿入罪情形;

（3）在原“造成矿产资源破坏的价值”基础上，增加了“开采的矿产品价值”作为判定标准，并增加“销赃数额”作为认定原则。

越界开采是矿山重大事故隐患之一，2021年《刑法修正案（十一）》和两高《关于执行<中华人民共和国刑法>确定罪名的补充规定（七）》（法释〔2021〕2号）增加了对“明知存在重大事故隐患而拒不排除，仍冒险组织作业”和“因存在重大事故隐患被依法责令停产停业……而拒不执行”2种情形的刑事打击，体现了对越界开采这类重大事故隐患行为的刑事打击力度。同时，《刑法修正案》（十一）新增“破坏自然保护地罪”作为《刑法》第342条之一，若越界开采地点在国家公园、国家自然保护区内，则可能因构成破坏自然保护地罪和非法采矿罪而受到数罪并罚。

3 越界开采刑事风险产生的原因分析

3.1 矿山守界开采法律意识淡薄

企业管理者和职工法律意识匮乏是造成企业刑事法律风险的主要原因[6]。由于缺乏对越界开采的刑事风险认识，矿山在生产中哪里有矿采哪里，忽视矿界的存在，一旦越界开采行为被查处，往往早已超过被追究刑事责任的标准。

3.2 矿山越界开采手段隐蔽

越界开采是一种严重的违法行为，受经济利益驱动，矿山往往想方设法采取隐蔽手段实施越界开采。如2016年内蒙古自治区赤峰宝马煤矿“12·3矿难”，早在2008年开始就已越界开采，矿山采取将越界区域管线隐蔽铺设、建立伪装密闭等手段躲避监管，监管部门检查时，该矿可在20 min拆除轨道、关闭假密闭并在假密闭外设置好木栅栏，而检查人员从入井到假密闭处约需40 min。通过这种方式，该矿8年来在越界区域共布置了29个综采、炮采和巷采工作面进行盗采，越界区域采出煤炭总量达400多万吨[7]。

3.3 井下矿山越界开采监管难度更大

露天矿山可通过卫星遥感、无人机航测等多种方式进行动态监测，对越界开采容易做到抬头就打。但由于受空间、信号、成本等因素制约，无法全天候使用卫星、无人机等先进仪器进行跟踪监测，使用经纬仪、挂罗盘等传统仪器实测既需耗时又需兼顾井下生产安全，难以在第一时间掌握矿山实际开采状况并对越界行为实施精准打击。

3.4 采矿权协议出让政策不断从紧

为了增加资源或延长服务年限，矿山普遍都有扩界需求。《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号，以下简称12号文）出台以前，已设采矿权以协议方式扩界并没有限定特定情形;12号文出台后，采矿权以协议出让方式扩界的情形被限制为“已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域”;中共中央办公厅、国务院办公厅《关于印发<矿业权出让制度改革方案>的通知（厅字〔2017〕12号）》明确提出一般不得协议出让矿业权，特殊情形通过试点完善;《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）将采矿权协议方式扩界情形明确为“基于矿山安全生产和资源合理开发利用等考虑，已设采矿权深部或上部的同类矿产（普通建筑用砂石土类矿产除外），需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源”。根据现行政策，对边部（矿区平面范围外）资源，矿山已不可能通过协议方式取得，对深部或上部资源（矿区平面范围内）则只有符合特定情形时才能通过协议方式取得。在无法通过协议方式扩界新增边深部资源时，矿山对“近在咫尺”且“唾手可得”的这类资源不惜铤而走险越界偷采，并因此触犯刑律。

4 越界开采刑事风险防控建议

4.1 矿山必须具备刑事风险和守界开采预防意识

一是刑事风险预防意识。“不是在监狱，就是在去监狱的路上”，电视剧《人民的名义》里这句很流行的台词，可能是当下企业家的真实写照，其根本原因是刑事风险爆发所致。对此，应该在学习法律（特别是刑事法律）知识的基础上，树立越界开采入刑风险意识，做到不逾越刑事风险底线。

二是守界开采预防意识。采矿权人应摒弃过去“矿山批了就合法了”“没资源了就可以扩界”的旧观念，把守界开采作为矿山生存之本。对新设采矿权，投资人应做好相关尽职调查，充分论证守界开采的可行性;对已设采矿权，矿山应建立守界开采台账，发现矿区范围存在坐标转换错误、范围漂移、测量误差等情形应及时申请更正，确保守界开采。

4.2 矿山应建立刑事风险应对机制

除了预防外，矿山还应在技术和法律服务机构的指导下建立越界开采刑事风险应对机制。在越界开采可能或已经触及刑事犯罪时，不能被动地等待风险扩大，而是应当启动应对机制，依法面对和化解。如在行政处罚或刑事诉讼程序阶段，要适时启动应对机制，围绕违法调查或刑事指控事实，积极收集不违法和轻微违法、无罪和罪轻的证据，将行政处罚或刑事犯罪对企业的影响降到最低限度。

4.3 不断完善采矿权出让政策

现行政策已全面推行采矿权公开竞争出让，这些政策在实施过程中，也遇到一些实际问题，需要在评估政策实施效果的同时，不断对政策进行优化。如：现行政策只是原则禁止已设采矿权以协议出让方式扩界，但公开竞争方式扩界并未被禁止，应从尊重地质科学和效益成本原则角度，增加公开竞争方式扩界的条件、流程等具体规定。

4.4 多措并举破解监管难题

一是压实企业主体责任，督促矿山建立守界开采台账并及时更新图件。二是做好采矿权界桩埋设工作，采矿权人通过埋设界桩，更加清晰地认识到自己的权利边界，强化依法开采矿产资源的意识，实现行业自律[8]。三是形成监管合力。各级政府及应急管理、自然资源、公安等部门均有依法监管职责，应建立统一的安全监管信息共享平台，通过生产量、销售量、用电量、火工用品、用工人数等平台参数的分析，在发现、制止、打击等各个环节形成监管合力。四是提高科技监管水平，露天矿山使用卫星航拍，井下矿山使用视频监控并重点攻克信号盲区短板，提高矿山安全管理数字化监测水平，做到超层越界早发现、早制止[9]。

4.5 增设打击非法开采的量刑档次

矿产资源具有耗竭性、稀缺性和不可再生性等特点，对盗窃、破坏矿产资源违法行为的刑事打击，应比盗窃、破坏一般公私财物违法行为更加严厉。目前《刑法》第343条对非法采矿罪只规定了2个量刑档次，最高刑期只有7年，而第264条对盗窃罪规定了3个量刑档次，最高可处无期。相比而言，对非法开采行为的刑事打击力度则显不够：如前述宝马煤矿越界开采400多万t，穿“迷彩服”掩盖生产的祁连山某水泥有限公司越界开采97万t，越界开采的矿产品价值动辄数亿元，数百倍于非法采矿罪“情节特别严重”标准，对这种破坏矿产资源价值特别巨大的违法行为如果只以7年为最高刑期予以打击，难以有效震慑违法犯罪分子，不利于矿产资源的保护。建议借鉴《刑法》264条、345条设立三档刑期的规定，在非法采矿罪原有二档刑期上增加第三檔情形，即：对开采或破坏矿产品价值达1000万元以上的，处以7年以上有期徒刑。

参考文献/References

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[7] 李晓芳. 超层越界非法开采 违规电焊导致灾难——内蒙古自治区赤峰宝马矿业有限责任公司“12.3”特别重大瓦斯爆炸事故分析[J]. 吉林劳动保护， 2017（10）： 38-43.

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[9]昝昕，孔宁，郭丽娜，许书平.煤矿超层越界监督管理研究[J].中国矿业，2019，28（05）：29-32.