构建中国北斗卫星导航法治体系

杨君琳

北斗卫星导航系统的应用发展离不开健全的法治保障，只有构建完善的卫星导航法治体系，才能确保北斗系统依法为全球用户提供安全可靠的定位、导航、授时等服务，才能更好地维护国家安全、促进经济社会发展。

卫星导航系统建设应用是一项极其复杂的庞大工程，涉及科技、国防、网络等诸多领域，关联国内国际两个大局，这决定了构建中国北斗卫星导航法治体系具有重大战略意义。

一流的卫星导航需要一流的法治赋能

全球卫星导航系统事关军事安全、经济安全、科技安全、信息安全等，须以完善的法治夯实安全底线。

推动卫星导航安全应用需要法治保障。防范过度依赖国外卫星导航系统的应用风险，应通过完善立法明确北斗系统的安全应用原则，在涉及国家安全的领域保证北斗系统的充分应用。

筑牢卫星导航数据安全防线需要法治保障。卫星导航服务过程中产生大量个人位置、国家测绘地理信息、气象水文等重要数据，通过立法细化数据安全规定，落实数据保护管理职责，才能防止因定位数据泄露导致的关键基础设施安全风险。

防范卫星导航服务功能被滥用需要法治保障。北斗系统集合定位导航与短报文通信等特色功能，需完善立法进行规范管理，避免高精度被恶意利用危害国家安全，防范特色功能被滥用而产生安全风险。

北斗技术创新发展促进卫星导航产业蓬勃发展，需要法治建设规范市场秩序，营造良好的产业发展环境。

应用的产业统筹需要法治引导。卫星导航产业有着战略导向性、高成长性、高风险性等特征，产业发展需要加强统筹规划和顶层设计，加强法治引领和法治保障，明确产业发展布局与责任体系，制定合理产业政策与激励保障措施，强化宏观调控与市场资源配置。

应用的秩序维护需要法治规范。随着北斗应用市场不断扩大，各方权利义务关系日益复杂，应用产生的矛盾纠纷、利益冲突随之增加，高效的争端解决机制和稳定的市场秩序维护，需要提升法治化治理水平和能力，依法加强对应用市场的引导、规范、培育、保障。

应用的环境优化需要法治保障。法治是最好的营商环境，加强法律服务保障相关主体权益，促进卫星导航市场健康有序发展，离不开完善的法治保障。

我国作为卫星导航世界大国，应在人类命运共同体理念下健全国际法治，推动全球卫星导航系统造福于全人类。

通过法治承诺增进国际用户信任。法律是最好的承诺，只有将明确的管理职责、持续的支持建设、安全的运行维护、可靠的服务承诺、强大的产业保障写进法律，全球用户才能相信北斗有能力提供一流服务。

通过法治语言与国际社会形成一致话语体系。北斗“走出去”与国际社会有效沟通，最被认可的语言是法治的语言。只有遵守共同的制度规则，在公平公正的权利义务关系中增进合作共识，才能保证北斗参与国际社会的有效性。

通过法治方式维护国家核心利益。争取世界卫星导航话语权，维护国家利益和世界公义，需要在推动制定国际规则上争取主动，运用国际法武器保障本国地位，推动构建新型卫星导航国际关系。

加紧出台基本法建立卫星导航法规制度体系

目前，我国相关法律保障与监督管理相对缺乏，产业应用领域假北斗、伪北斗等乱象层出不穷；相关法律依据和标准规范缺失，一些行业领域推广应用易引发争议或陷入知识产权风波；国内法支撑和国际法规则不足，北斗“走出去”可能面临诸多法律风险。

在技术引领下，北斗系统急需补足法治短板，积极构建完善卫星导航法治体系，以一流法治为中国北斗走向世界提供坚实支撑。

从世界卫星导航系统建设经验看，早期建设多依赖政策驱动，应用发展则纳入法律调整。美、俄、欧制定了一系列规范卫星导航活动的法律法规，并依据发展战略的调整不断更新。随着我国北斗系统进入全方位应用阶段，仅靠国家指导性政策难以适应复杂的权利义务调整需要，急需加强立法，构建卫星导航法规制度体系。

尽快出台卫星导航条例。该条例2016年被列入国务院立法工作计划，是填补北斗系统建设立法空白的行政法规，应加快出台，以规范我国卫星导航的管理体制、建设运维、安全保障、应用推广、国际合作等，推动形成通力合作、相互配合、严密有序的卫星导航领导管理体系和工作运行体系。

逐步健全衔接严密的政策法规体系。从涉及领域看，应突出涉及国家安全、国防军事等领域的立法，突出关系国计民生的交通、测绘、应急、农业等重点行业领域应用立法，突出涉及大众应用数据、隐私安全保护等立法；从效力层次看，应突出行业部门的政策制度制定，突出地方政策法规制定，突出国际双边、多边条约签署，构建衔接有序、严密高效的法律规则体系。

适时启动国家时空专项法律起草。针对卫星导航系统发展为综合定位导航授时（PNT）体系的趋势，立法应未雨绸缪，适时启动国家时空领域专项法律——综合定位导航授时法（PNT法）的研究起草工作，为PNT发展提供国家顶层法律支撑。

强化法治运行提升卫星导航系统开发应用规范化水平

增强卫星导航依法治理能力。将北斗系统建设中形成的优秀管理经验和做法，如多部门协同管理保障模式、严格规范的质量管理体系、标准规范的产业应用政策推进等，通过法治的方式提升为卫星导航治理模式，并針对数据安全、应用风险、特色服务监管等新问题，不断创新治理模式、健全责任体系、夯实安全监管职责、规范管理秩序。

优化卫星导航应用法治环境。积极推进产业应用法治化，构建稳定、公正、透明、非歧视的市场环境制度框架，依法推动北斗在交通运输、车船监管、电力、农业、渔业、公安、林业等诸多行业和领域的应用，依靠法治平等保护各类市场主体商事权益，加强对卫星导航市场的保护扶持、调整和完善，为新兴技术转化、新产品市场推广、扩大市场份额提供法治便利。

提高卫星导航法律服务水平。培育高素质复合型法律人才，提高法律服务专业化水平，为北斗系统在各领域应用提供法律保障。

构建国际合作法治框架保障北斗系统服务全球

在构建人类命运共同体理念下推动卫星导航国际规则制定。目前，全球卫星导航国际规则尚不完善，中国在推进北斗系统服务全球的进程中，应重点关注诸如卫星导航活动与国家信息主权之间的法理冲突，导航信号缺失、精度下降等问题引发的损害责任，卫星导航干扰欺骗的法律对策等国际法难题，推动建立更加公平更加透明的国际规则，为北斗系统服务全人类共享中国法律方案。

参与相关国际组织规则、标准制定，增加北斗在国际组织中影响力。积极推动北斗系统进入国际海事组织（IMO）、国际民航组织（ICAO）等国际组织标准。推进北斗在国际民航组织下的标准制定工作，在完成北斗全球信号技术指标验证基础上，尽快进入国际民航组织标准；推进国际航标协会星基增强系统标准制修订工作；推进独立定位和网络辅助定位功能系列相关测试标准制定，开展支持北斗高精度应用的移动通信标准制定，持续推进支持北斗B1C信号的5G标准制定；推动将北斗搜救载荷相关技术参数和指标信息写入国际搜救卫星组织有关文件。

加强北斗“走出去”法律风险防范和纠纷解决机制，维护相关主体权益。加强对国际规则、国外法律法规的学习运用，着眼后疫情时代国际关系新变化，前瞻布局北斗全球应用法律风险防范机制；构建公正高效的争端解决机制，有效防范和化解北斗“走出去”的法律风险；积极构建北斗国际合作的法治框架，创新多层次多渠道的国际合作法律调整机制，让北斗的国际合作在规则高速路上顺畅行驶。

（摘自2020年11月26日《法治日报》。作者为北斗政策法规研究中心主任、研究员） ？