我国住房保障制度发展脉络梳理

文/肖艺

一、引言

住房问题是世界各国共有的问题，也是最基本的民生问题。受不同经济水平的影响，居民的住房需求与问题各有不同。面对复杂的住房保障问题，从新中国成立初期到如今，不同的历史阶段住房保障政策也不尽相同，但是中国始终在为实现不同收入水平人群都能“住有所居”的目标不断努力，长期以来一直坚持探索建设与完善住房保障制度的道路。习近平总书记在党的十九大报告中指出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位, 加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度, 让全体人民住有所居”，展现了中央政府对于住房问题与住房保障制度的重视。

如今的保障性住房种类主要包括经济适用房、廉租住房、公共租赁住房、安置住房、双限商品住房以及共有产权住房。以上六种保障房的保障对象各不相同，它们共同组成了我国的保障性住房体系。

经济适用住房主要面向中等收入人群，廉租住房面向最低收入人群，公共租赁住房与共有产权住房面向两者之间的“夹心层”，此类住户不满足廉租住房的要求，但是的确没有能力独自购买商品住房，如新就业的无房职工、收入低的孤寡老人等。专用于出租的公共租赁住房具备退出灵活的特点。安置住房是保障被拆迁住户权益的一种保障性住房，由政府建造，分为拆迁安置房（也称为动迁房）与回迁安置房两大类，用于解决被拆迁住户的住房问题。除安置住房外，双限商品住房（“限套型、限房价”商品房）作为政策性商品住房的一种，也向中低收入家庭提供了一种住房购买形式。自2013年以来，棚户区改造工程逐渐走上正轨，为改善城镇棚户区与城中村居民住房条件，我国政府大力改造城镇危房旧房。到2018年底，全国1亿多居民实现了居住环境的改善。

总体看来，我国现行的住房保障制度比较完善，初步解决了部分居民的住房难题。

二、我国住房制度发展历程

自新中国成立以来，我国住房制度的发展主要经历了三个阶段：第一阶段的住房制度为福利分房与低租金制度，由1949年开始，实施至1977年，这种制度主要结合了计划经济与苏联经济的特点，由国家统一规划建设分配住房。第二阶段为改革开放之后，处于由计划经济向社会主义市场经济转轨的过渡时期，在此期间国家尝试了多种保障性住房措施：1982年实行了补贴出售公房政策，1986年实行了提租补贴措施，1986年第一家住宅合作社落地，1991年住房公积金开始实行，1993年安居工程开始实施。在不断的积极探索中，现行的保障性住房体系渐渐有了雏形。第三阶段以国务院1998年发布的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》为里程碑，结束了住房实物分配，宣告了新的住房制度的开始。

（一）第一阶段（1949-1977年）

新中国成立初期，我国在住房问题上采取了“公有住房实物分配制度”，在计划经济的大背景下，该制度体现出很强的计划性。在该制度下，国家制定了统一的房屋建设标准，由国家或单位统一建造公有住房，再根据员工的工龄以及家庭情况等条件将住房分配给职工，住户入住后只需缴纳低廉的租金，就能长期居住。在这种制度下，城镇居民在住房问题上面临的压力很小，压力大部分都由国家与单位承担（表1）。

表1 我国住房制度发展第一阶段

（二）第二阶段（1978-1998年）

在实施了二十多年的住房分配制度之后，逐年增加的人口使得我国面临房屋短缺等巨大问题。为解决民众的住房问题，我国的住房制度从1979年起发生了重大的变化，进行了住房分配货币化改革。不同于以往国有企业的员工通过缴纳低房租就能得到房屋，国家逐渐改变了过去在房屋分配中扮演的角色，选择培育房地产市场，减轻了长期以来由于大量建设公有住房而承担的财政压力。同时，为促进房地产市场的形成，国家陆续出台了多样化的房屋购买政策，为找到合适的住房制度改革方向而努力。在此之后，职工们可以有更多方式解决住房问题，国家此前承受的巨大的财政负担也得到了有效减轻（表2）。

表2 我国住房制度发展第二阶段

（三）第三阶段（1998-2020年）

在吸收了多种制度的实行经验之后，随着“安居工程”的开启，我国现行的住房制度逐渐有了雏形，多层次的住房保障体系慢慢形成，廉租住房、公共租赁住房、共有产权住房等住房都可以供低收入人群居住，经济适用住房为中等收入水平家庭提供了购房的机会，使得不同收入水平的人群可以选择不同的住房居住（表3）。

表3 我国住房制度发展第三阶段

三、我国住房保障制度发展历程

我国现行的住房保障制度在形成雏形后，经历了一段曲折的发展过程。从1995年安居工程的实行开始到2001年，是我国现行住房保障制度的起步阶段；2001年到2007年，其发展缓慢，保障性住房建设甚至一度停滞；从2008年开始，我国住房保障制度又重新开始发展，并进行了深化改革与完善。

（一）我国探索住房保障制度起步阶段

我国现行的住房保障制度开始于上世纪90年代，1995年《国家安居工程实施方案》的出台全面开启了“安居工程”，即住房保障制度的雏形。安居工程原定于在第九个“五年计划”结束时，完成新增安居工程住房建筑面积1.5亿平方米的目标。在这一时期，我国住房的主要形式包括集资合作建房和安居工程住房两大类。按照工程规定，安居住房直接以成本价向中低收入家庭出售，无房户、危房户与住房困难户可以优先选购，相同条件下优先出售给教师、离退休职工中的住房困难户。该计划实施至1997年。

之后我国住房保障制度初步确立。1998年国务院发布了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，新的住房保障制度从此初步确立，以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应系统全面建立，有面向最低收入家庭的廉租住房，有面向中低收入家庭的经济适用住房，有面向中高收入家庭的商品住房，政府援助的程度逐渐降低，市场化程度逐渐提高。1998年至2001年，商品住房发展迅速，是这一阶段的主要发展对象。

（二）我国保障性住房建设全面收缩阶段

随着商品住房的收益性逐渐显露，各地政府建设经济适用住房的积极性明显减弱。2001年开始，部分城市（以大连为代表）开始探索出让土地以获取政府收入的可行性，提出了“经营城市”理念——对城市资产进行运营重组，以实现城市收益最大化，让市场经济替代计划经济，充分利用土地国有制度，最大化地获取收益。由于保障性住房的收益性与商品住房相比较弱，在城镇化建设的过程中，经济适用住房投资占房地产总投资的比例大幅下降。

（三）我国住房保障制度重新确立与深入发展阶段

2007年国务院出台《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干建议》，提出了以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进并规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造的保障性住房制度目标与体系框架。2008年国务院下发《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》,计划于2009年到2011年每年平均增加130万套经济适用住房。2009年国家制定保障性住房发展规划，计划未来三年内解决750万城市低收入家庭与240万户棚户区居民的住房困难问题。

2007年至2009年是我国保障性住房制度得到重新确定的一个阶段，是在经历了保障性住房建设全面收缩后进行重新调整的一个时期。之后我国住房保障制度进入深化改革时期，在“十一五”规划时期(2006年至2010年)，保障性住房建设占房地产建设总量比例达到7%-8%，保障性住房体系初步形成。

在2010年《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨》出台后，保障性安居工程建设推进速度加快。在“十二五”规划中明确指出，以解决低收入、中等偏下收入家庭住房困难问题以及推进各类棚户区改造与旧住宅区综合整治为目标，力争在2012年前解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题。计划新建3600万套保障房，2011年完成开工建设1000万套保障性住房和棚户区改造计划，建设保障房数量比上一年增长70%。2013年中央财政拨款补助廉租住房保障专项资金80亿元。在众多政策的扶持下，到2015年，保障性住房面积覆盖率成功达到20%，完成阶段性目标。在“十三五”规划中，规定2016年至2020年间要改造2000万套城镇棚户区住房，基本完成城镇棚户区与危房改造任务。

我国住房保障制度的探索过程是曲折而艰辛的，但其目标却始终不变——让民众“住有所居”。作为一项保障民生的基础工程，各种住房保障政策的初衷都离不开保障和改善民众生活。

四、我国住房保障制度中存在的问题

我国住房保障制度发展有时间短、变化大的特点，因此，在制度设计与执行方面都存在着一定的问题。结合学者们对于我国住房保障制度中存在的问题的看法，本文分析了我国现行的住房保障制度中存在的四大问题。

（一）管理设计问题

2010年以来，保障性住房的建设突飞猛进，基本达到规划要求，但在规划中没有具体规定的住房环境等“软要求”方面，则出现不少问题，呈现出了“重建设，轻管理”的特点。

保障性住房建设的主要目的不是获利，而是保障民生，政府投入大量资金与劳动力，收获却不多。在没有制定保障性住房相关规划时，受到“城市经营”理念中效用最大化目标的驱动，出现了地方建设保障性住房数量连年下降乃至停止建设的现象。在明确制定保障性住房建设数量要求后，地方政府在政策实施过程中依旧受到习惯影响，多将保障性住房安排在远离中心城区的偏远位置，以降低成本，保障性住房在设计上也考虑不周，其交通位置、外部条件与内部布局、配套设施等大多存在缺陷，导致居民生活不便，住房使用率不高，有鸡肋之嫌。许多新闻报道都对此现象有所提及，如《每日商报》就曾报道过，2012年河南有6个省辖市的廉租住房空置率高达51.3%，据河南住建厅相关负责人介绍，主要原因就是廉租房建设缓慢以及其位置偏远、配套条件差，不便于日常生活。除此之外，保障性住房多为大规模集中连片建造，这种方式可能引发居住隔离乃至歧视现象发生，出现与西方贫民窟类似的居住空间与社会地位双重边缘化现象。

（二）运行机制不完善

保障性住房的政策设计还不够完善，进入机制不恰当，存在申请门槛高的问题。住房保障制度的保障范围以及保障方式显得有些笼统，政策要求不够明确。退出机制还不够完善，住户不再满足条件后的处置方法不清晰，居住几年后的家庭的信息采集不完整，容易出现信息更新不及时的情况。由于建设保障性住房多为长期的大项目，住房保障制度易受到政府换届的影响，如何解决政府换届带来的政策变动影响保障性住房建设的问题，是我们应当进行思考的。

（三）监管制度不完善，有损社会公平

住房保障制度存在行政管理漏洞，保障性住房对申请人的要求多与家庭情况、个人经济情况相关，信息不透明、没有有效的监督手段，给监管带来了不小的难度，极易滋生滥用权利、腐败以及弄虚作假，造成违规违法行为的发生。申请人瞒报资产虚假申请，工作人员有意在名单审核时加以协助，这些行为的发生对社会公平的实现带来了不好的影响，违背了民生项目的初衷。江西卫视的一档民生节目《都市情缘》就披露了江西省峡江县政府在公租房管理上存在的巨大问题：整个县城的公共租赁住房申请都已经停止，但是承租人转租公租房的情况却屡见不鲜，当地政府对此表示“无人举报，不便调查”。在保障性住房的政府监管方面，制度缺失依然存在。同时，有些地区在保障性住房的设计、施工、监督和质量验收各环节上要求不严，造成保障性住房质量不过关的现象，给住户带来了极大的安全隐患。

（四）拆迁与修建耗费资金巨大，存在资金短缺问题

资金缺口是建设保障性住房的关键问题。我国住房保障系统的资金来源主要由以下几个部分构成：土地净收益中的不少于10%，住房公积金、全国社保基金，中央与地方预算，社会捐赠，等等。资金来源并不稳定，容易形成资金缺口。加之保障性住房本身收益不高，又花费巨大，地方财政容易因此积累巨大的债务压力。

五、政策建议

保障性住房政策实施的主要目标是：建设完善的住房保障体系，使低收入民众也能“居有所依”；平衡房地产市场供求关系；保障、改善民生；促进经济社会均衡发展。为实现这四大目标，实现社会稳定和谐的总目标，有不少学者提出了建议，本文针对我国保障性住房建设中存在的四大现实问题提出了建议。

（一）完善保障性住房管理、设计制度

世界各国国情大不相同，其住房保障措施也各有特色，我们可以，积极学习外国成功的住房保障制度建设的经验，并将其运用到我国的保障性住房制度完善过程中，如吸取欧洲经验，将集中建设保障性住房变为分散建设，将整块土地集中开发改为开发后分配，根据实际情况安排保障性住房位置，实现商品房住户与保障性住房住户的混合居住。注意混合程度与方式的把握，既不使得不同类型住户由于不同生活习惯产生相互厌烦的心理，也不使居住隔离的现象发生。

还可以参考新加坡的“居者有其屋”制度，改进我国住房保障制度总体设计理念。在社会保障制度建设方面，新加坡一直倡导并奉行“国家要自主、人民要自立”的理念，注意避免福利国家综合征，坚决不走北欧福利国家那种由国家承担一切费用的社会保障模式。新加坡政府是社会保障和贫困救助中的最后一道防线，既向处于不利地位的社会成员伸出援助之手，又不因此使国家失去竞争力。以此为指导，新加坡致力于构建一个资金主要来源于个人和企业的，长期稳定、可持续的社会保障制度，起到兜住社会“底线公平”的“最后一张安全网”的作用。

在住房保障方面，自1964年起，新加坡实行“居者有其屋”计划。在这一计划下，低收入公积金计划参与者可以动用其公积金普通账户的全部存款，加上每月将缴纳的公积金款项，来购买政府组屋。如果普通账户的存款不足，则可以向建屋发展局贷款，用未来缴纳的公积金来偿还。无力购买组屋并且缺少家庭帮助的极端贫困家庭，还可以享受新加坡建屋发展局公共租赁住房计划下的高补贴廉租住房。目前，新加坡有88%的居民居住在由新加坡建屋发展局建造的组屋里，这使得新加坡的公共住房项目成为世界上最成功的范例之一。

新加坡多层次社保体系的优点，是从设计理念到实行手段都制定得十分精细，十分注重制度措施的多样性。我们将该经验应用在我国住房保障制度的完善上，通过住房保障制度多样化，来完善我国保障性住房体系，同时为防止过于完善的保障措施使得人民劳动欲望降低、国家竞争力下降，整个住房保障制度都只做群众的“安全网”，在“住有所居”的基础上促进人民自主保障自身权益。

在实际应用中，可以从向保障性住房建设提出具体要求入手——住房位置、混合居住、装修水平、居住环境、监管方式等，将政策落到实处，不让保障性住房成为无用的存在，真正使民众居住条件得到改善。

（二）完善运行机制设计

住房保障制度体系的运行机制是实现目标的关键，一套完整的运行机制应当包括合理的申请要求、细致的管理方法以及完善的退出机制。

制定合理的保障性住房的申请要求是首要任务。申请要求过高会使得符合要求的受惠人数过少，申请要求过低则不实用，不能使真正有需要的人群快速得到帮助，因此对申请条件需要仔细考虑。可以借助科学的统计办法，积极利用统计信息与大数据手段，如对我国人口经济结构进行分析，明确中低收入人口比例、极度贫困家庭比例、无需政府帮扶家庭的占比……得到数据后，再根据住房保障政策的不同要求与当地该年的经济、人口情况来综合衡量，最终确定一个合理的标准。

在进入机制的设计上可以广开言路，尝试听取各方建议，尝试采取新方法，比如不审核收入，只看是否有房产等。在管理方法和退出机制方面，同样需要细致地规划，在收集住户的信息与及时更新上付出努力，对不再满足申请要求的住户及时通知其搬离。

通过“进”与“出”两个方面的共同努力，完善住房保障制度的运行机制，其运转速度将加快，工作人员处理申请的效率也将得到有效提升。

保障性住房建设的出发点之一是促进公平，但是如果运行机制不公平、不合理，反而会造成民众的不满，削弱政府公信力，不利于建设和谐、平等的社会氛围。

（三）加强监管力度

行之有效的监管制度是政策得到良好落实的关键，要想在情理与规定之间把握尺度，使住房保障政策起到最大效果，需要出台细致具体的监管措施。要解决“暗箱操作”与弄虚作假的问题，不仅要依靠申请人与工作人员的自觉性与道德感，还要从流程公开透明化的角度着手改进。明确申请标准与审核流程后将其告知公众，使得群众对于住房保障制度有一定了解，营造公开公平的审核环境。

在平时的审查工作中可以采取内部自查加外部监查的政策。内部工作人员在平时工作中进行自我审查，工作人员发现违规行为后应当及时上报改正。对发现问题的工作人员给予正向激励，对违反规定的工作人员则采取惩罚措施，以起到对此类行为的预防警告作用。同时可以设立名单公示环节，接受群众的监督与举报,及时处理弄虚作假事件。对弄虚作假的申请人可以采取灵活的惩罚措施，如将此不诚信行为计入征信系统，形成伴随其终身的不良记录。除内部检查与群众举报外，还可以有自上而下的监查活动，以最大限度地实现公平。

（四）拓宽融资渠道，填补资金缺口

保障性住房的建设作为一项长期的政府投资项目，资金投入多，建设时间长。目前保障性住房建设资金的主要来源为政府拨款，长期存在资金缺口大的问题，同时也使政府面临巨大的债务压力。政府在制定保障性住房的建设计划时应当做好长期规划，将巨大的资金压力加以分散，减轻建设保障性住房的财政压力。

要解决资金缺口的问题，可以尝试拓宽融资渠道，在原有资金供应的基础上引入更多社会资金，建立新的融资体系，融资途径向多元化方向发展：一方面吸引有稳定资金提供能力的银行加入，着手开发相关金融理财产品，另一方面鼓励社会保险资金投入，灵活运用金融理财手段与财政政策，以实现保障性住房建设资金供给稳定的目标。