系统推进长江经济带生态环境保护修复的思考与建议

冯 波

(国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心，北京 100045)

长江经济带涵盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、云南等九省二市，是具有全球影响力的内河经济带、东中西互动合作的协调发展带、沿海沿江沿边全面推进的对内对外开放带及生态文明建设的先行示范带。习近平总书记对于推动长江经济带发展高度重视，多次发表重要讲话，站在历史和全局的高度，为推动长江经济带发展掌舵领航、把脉定向。2016年1月5日，习近平总书记在重庆主持召开推动长江经济带发展座谈会，指出“必须从中华民族长远利益考虑，走生态优先、绿色发展之路，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发”。2018年4月26日，习近平总书记在武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会，进一步明确“推动长江经济带发展是党中央作出的重大决策，是关系国家发展全局的重大战略”，要正确把握整体推进和重点突破、生态环境保护和经济发展、总体谋划和久久为功、破除旧动能和培育新动能、自身发展和协同发展等5个重大关系，全面做好长江生态环境保护修复工作。2020年11月14日，习近平总书记在南京主持召开全面推动长江经济带发展座谈会，强调要坚定不移贯彻新发展理念，推动长江经济带高质量发展，谱写生态优先绿色发展新篇章，打造区域协调发展新样板，构筑高水平对外开放新高地，塑造创新驱动发展新优势，绘就山水人城和谐相融新画卷，使长江经济带成为我国生态优先绿色发展主战场、畅通国内国际双循环主动脉、引领经济高质量发展主力军。由此可见，把长江生态环境保护修复摆在压倒性位置，推动长江经济带高质量发展，是深入贯彻党中央决策部署，落实新发展理念，构建新发展格局的重要体现[1]。

1 深刻理解长江经济带生态环境保护修复的重要意义

推进长江生态环境保护修复关乎国家富强、民族复兴，关乎中华民族永续发展。自古以来，文明因水而生，生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。中华民族向来尊重自然、热爱自然，绵延5000多年的中华文明孕育着丰富的生态文化。推进长江生态环境保护修复是建设美丽中国，实现中华民族永续发展，建设社会主义生态文明的应有之义。

推进长江生态环境保护修复是统筹区域协调发展，构建新发展格局的重要动力。改革开放以来，我国区域发展战略指导思想从单个区域发展转向跨区域协调发展，相继出台了一系列规划和实施方案促进四大板块协同发展。长江经济带串联我国东、中、西三大板块，是我国人口最多、产业规模最大、经济实力最强、城市体系最完整、辐射区域最广的流域经济带。统筹协调沿岸人口分布、经济布局与资源环境承载能力，对于促进要素有序流通、激发市场活力具有重要意义。充分发挥长江黄金水道作用，构建现代化综合交通运输体系，推动产业结构优化升级，培育具有强大竞争力的三大城市群可以有效促进我国区域协调发展。

推进长江生态环境保护修复是推动产业升级，培育发展新动能的关键所在。改革开放初期，我国的高速发展得益于劳动力、资金和环境等要素的低成本的优势，由于资源环境不堪重负，人口红利优势逐渐消失，过去粗放式的发展模式必须改变。唯有加快产业转型升级，依靠创新驱动，走集约化、内涵式的可持续发展道路，才能主动适应并引领新常态。长江经济带是我国密度最高的经济走廊之一，集聚了2个综合性国家科学中心、9个国家级自主创新示范区、90个国家级高新区、161个国家重点实验室、667个企业技术中心，研发经费支出占全国的46.7%，有效发明专利占全国的40%以上。推进长江经济带生态环境保护修复，倒逼沿江传统产业转型升级，实现生态产业化、产业生态化，是推动科技创新、实现高质量发展的重要内生动力。

2 充分认识长江经济带生态环境保护修复的特殊性和复杂性

推动长江经济带高质量发展，必须坚持生态优先、绿色发展理念，要想打好打赢长江保护修复攻坚战需对长江生态环境保护修复的特殊性与复杂性有较为充分的认识[2]。

长江经济带覆盖我国主要的人口集聚区，是我国经济发展的重要引擎。长江经济带覆盖11省市，以全国21%的国土面积创造了46.5%的国内生产总值，是引领我国经济高质量发展的生力军。长江经济带范围内包含了我国的三大城市群——长三角城市群、长江中游城市群、成渝城市群，同时还有黔中城市群和滇中城市群，常住人口超过6亿，约占全国的43%，城镇化率达到60.6%。全国地区生产总值排名前10的城市中有7个在长江经济带范围内，分别是上海、重庆、苏州、成都、杭州、武汉、南京，城市集聚度高、承载力强，是我国推进新型城镇化建设和城乡融合发展的排头兵。长江经济带三次产业结构为6.7∶39.8∶53.5，形成以服务业为主导、工业为重要组成的产业格局，电子信息、装备制造、有色金属、纺织服装等形成产业集群，规模占全国比重均超过50%。在此背景下，如何以新发展理念为指引，以生态环境系统性保护倒逼经济实现高质量发展是具有全局性战略意义的重大课题。

长江既是我国重要的生态屏障，也是重要的航运通道。长江是世界第三大、中国第一大河，流域面积180万km2。长江干线自云南水富至长江入海口，全长2 838 km，途经云南、四川、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海等七省二市，是连接我国东、中、西部的重要航道，是目前世界上运量最大、运输最繁忙的内河水运通道，也是长江经济带生态环境保护的核心廊道。长江内河航道里程9万km，占全国的70%，常年航行的船舶有10万余艘，承担全国内河60%以上的货物运输，亿吨大港达到15个。此外，长江水生生物多样性丰富，有中华鲟、白鳍豚、白鲟等珍稀水生生物，是世界著名的水生生物宝库。长江年均径流量约9 600亿m3，占全国水资源总量的36.5%，随着南水北调工程的实施，长江已成为我国的战略水源地。

长江经济带各省份发展现状差异较大，发展存在不均衡性。2019年，长江经济带人均GDP最高的省(市)是上海市，达到15.73万元，是贵州2019年人均GDP的3.4倍，上游及中游省市的地区生产总值仅分别为下游的46.4%和46.5%。长三角城市群是我国发展最成熟的城市群，长江中游城市群是最具发展潜力的城市群，成渝城市群是对中西部地区带动最明显的城市群，但是中上游地区一些中小城市的经济发展乏力、人口不断流失等现象共存。人口更多地向城市群、都市圈核心城市集中和周边的中小城市、小城镇流动是城镇化人口流动，“大城市更大、小城市更小”的现象明显。总体来看，经济发展水平上游低下游高，呈阶梯状分布，各省市间发展水平不平衡性对实施生态环境保护修复带来一定挑战。

3 剖析长江经济带生态环境存在的问题

近年来，长江经济带生态环境系统性保护修复取得了显著成效，截至2019年底，长江经济带优良水质比例为80.7%，劣V类水质比例为1.6%，总体水质改善明显。但也面临着一些问题，清醒认识、客观评价这些生态环境问题，对于长江经济带生态环境保护修复以及经济社会高质量发展都具有重要意义[3]。

污染排放总量大，排放来源复杂。长江经济带生态环境保护修复，问题反映在水里，但根子都在岸上。长江流域聚集了全国40%造纸、40%合成氨和烧碱、80%磷铵、70%左右印染的产能，单位面积的化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物排放强度是全国平均水平的1.5～2倍。长江经济带主要污染来源包括城镇污水垃圾、化工污染、农业污染、船舶污染和尾矿库污染。长江经济带覆盖人口基数巨大，城镇污水处理管网仍有较大缺口；重化企业一度密布长江两岸，危险化学品发生泄漏的风险仍然较大；农业污染问题严重，大量畜禽粪污没有及时处理和利用；长江航运发达，高峰期每年船舶排放的含油废水和生活污水达3亿t。此外，沿江数量众多的尾矿库也对长江生态安全带来潜在风险隐患[4-5]。

流域湖库生态保护形势严峻。长期以来，沿江湖泊与长江唇齿相依、相互作用，尤其是三峡工程建成运行后，长江和沿江湖泊的关系发生复杂变化，加之城镇化、工业化、农业现代化的不断推进，长江流域湖库水环境形势日益严峻，水生态问题日益突出，洞庭湖、鄱阳湖频频干旱见底，部分水系严重断流，河湖生态功能退化，近30%的重要湖库处于富营养化状态。同时，长江岸线管理利用粗放，矿产开采遗留问题多，有的地方煤矿、磷渣废水通过支流进入长江，有的直接渗入地下水，治理难度和费用都很高。

水土流失问题不容乐观。20世纪80年，长江每年全流域水土流失面积超过50万km2，年土壤侵蚀量超过20亿t。经过多年的治理，长江水土流失问题有所缓解但仍然不可轻忽。根据水利部2018年全国水土流失动态监测成果，长江流域水土流失面积34.67万km2，占流域土地总面积的19.36%。

生物种类和数量不断减少。根据调查，长江共有430多种鱼类，但目前已有140余种鱼类采集不到标本。生物多样性指数持续下降，不仅珍稀特有物种极度濒危，连“四大家鱼”青鱼、草鱼、鲢鱼、鳙鱼也比上世纪60年代减少了95%以上，部分流域生物完整性指数到了最差的“无鱼”等级。随着规划水电站的逐步实施，长江上游地区控制性水库调节库容将达到河川径流量的1/3左右，大量天然河流将转为人工控制的河道，虽然改善了环境条件，但对水生生物的多样性、完整性也会产生一定不利影响。2020年1月1日零时起，长江“十年禁渔”计划正式实施，长江干流和重要支流除水生生物自然保护区和水产种质资源保护区以外的天然水域实行暂定为期10年的常年禁捕，以逐步恢复种群数量。

绿色高质量发展的基础还不稳固。长江沿岸长期积累的传统落后产能体量大、风险多，仍有沿袭传统发展模式的路径依赖，“化工围江”问题仍未得到有效破解。长江经济带生态环境保护修复任务重、投入多，地方财政压力普遍较大，项目资金统筹整合不够，多元化投入力度还需进一步加大，跨行政区域的生态环境协同治理还缺乏统一的管理体系和制度安排。

4 持续推进长江经济带生态环境保护修复

把握“全局性”，既要坚持全流域一盘棋，也要持续走好每一步。长江生态修复是一项庞大的系统工程，是一场整体战。从地域上来看，长江生态环境保护涉及沿江11省市；从系统上来看，长江生态环境保护修复涉及水、路、港、岸、产、城和生物、湿地、湖泊、水库等多种载体，相互之间联系密切，互为作用。不谋全局者，不足谋一域，只有充分认识长江生态环境保护修复的复杂性，树立“一盘棋”思想，注重系统性、整体性、协同性，使得“上下游”贯通起来、“左右岸”协同起来、“干支流”统筹起来，才能实现有机融合、协调发展，形成整体合力。要善于抓住重点领域和关键环节，突出长江沿线城市产业转型升级、提升创新驱动能力、数字化平台建设等重点，一个一个攻关，一项一项突破，形成累积效果，从而对全面做好长江生态环境保护修复这个“整体”起到牵引和推动作用。

体现“一体化”，统筹生态、经济、社会三大系统之间的复杂关系。生态问题往往涉及经济发展方式、生产方式、人口增长等诸多因素。推进长江生态环境保护修复不能“头痛医头、脚痛医脚”，要从生态系统整体性和长江流域系统性着眼，统筹协调生态环境保护和经济之间的关系。保护绿水青山，不是放弃发展，而是必须实行绿色发展、循环发展、低碳发展，把生态文明的理念、原则、目标融入经济发展各领域，在产业结构布局、发展重点选择等方面，充分考虑环境保护的要求，让留住绿水青山成为经济发展的硬约束。从战略思维、辩证思维、整体思维的眼光，将生态优先放在战略地位，辩证看待生态环境保护与经济发展的关系，并将生态环境保护与经济发展视为一个整体来考虑，在长江经济带率先走出一条生态优先、绿色发展的新路，为全国其他地区统筹生态环境保护与经济高质量发展提供经验借鉴。

突出“制度化”，构建多层次、多样化的生态保护修复协调机制。长江经济带流域地形复杂、经济发展水平差异较大，不同区域所面临的生态问题也不同，必须构建合理科学的区域生态修复协调机制。构建不同层级政府之间的协调机制，包括中央政府和省级政府之间的协调机制，省级政府之间的协调机制，也包括省以下各级政府之间的协调机制，加快推进跨区域生态修复工程落地。构建不同生态修复项目之间的协调机制，协调处理不同类型、不同层级的项目在资金、工期、人力资源、设备使用等方面的矛盾和冲突。严格执行负面清单管理制度，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入“十四五”经济发展评价体系。建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值、代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿机制，开展长江干流生态补偿试点。完善资源环境价格机制和生态产品价值实现机制，将生态环境成本纳入经济运行成本。

重视“长效化”，既有功成不必在我的担当，也让人民群众有切实的获得感。长江生态环境保护修复注定是一个漫长的历史过程，是一场持久战；注定是一个反复冲锋的进程，是一场拉锯战。近年来，从中央到沿江11省市，相继做出了许多重大部署，推进了一些开创性的工作，完成了一些攻坚性的任务，取得了一定的成绩，但仍任重道远。不能有立竿见影的幻想，也不能有毕其功于一役的念头。要树立长远目标、追求长远利益，踏踏实实做打基础、利长远的事情，摒弃“先污染后治理”“、“先破坏后修复”的旧观念。发扬“钉钉子”精神，一锤接着一锤敲，实干苦干，稳扎稳打，久久为功。

发展“产业化”，构建产业生态化和生态产业化为主体的经济体系。依靠科技创新构建绿色技术体系，破解绿色发展难题，通过技术进步实现发展方式的变革。壮大节能环保产业、清洁低碳产业、清洁能源产业，在选择产业发展方向时，充分考虑生态环境的要求。推进能源生产和消费革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。依托生态优势，发展生态农业、生态工业、生态旅游等生态经济，形成节约资源、保护环境的产业结构、生产方式，将绿色资源变成市场接受的生态产品、生态服务，将生态优势转化为产业优势、经济优势，真正让绿水青山变成金山银山。建立多元投融资机制，充分发挥政策性金融和央企的引领带动效应，加快设立国家绿色发展基金，支持沿江省市重大项目建设。积极推广PPP模式，引导企业、个人、社会组织等各方面自发投入长江经济带生态环境保护修复。