社会动员在国家治理中的角色定位及其约束条件*

左官春

(东南大学 马克思主义学院,江苏 南京 211189)

社会动员是国家治理过程中普遍存在的社会现象，“一部中国共产党的历史就是一部社会动员史”[1]46-54。中国共产党在革命战争时期充分动员社会各阶层力量组织罢工、罢市活动，从而形成广泛的革命统一战线，并为最终夺取革命胜利打下坚实的群众基础。中华人民共和国成立后，中国共产党曾沿用革命时期所形成的社会动员模式来治理国家，并将国家与社会各个领域有效结合起来，形成了高度一体的国家管理制度。尽管这种模式在短时期内为国家建设凝聚了强大支撑力量，但也在很大程度上对社会民主与法治构成潜在的威胁与破坏，导致民生疲惫和社会资源浪费。由此，理论界开始对社会动员式管理模式进行批判，“频繁的社会动员也带来了一系列负面影响：从法治化角度而言，社会动员扰乱了法治秩序，削弱法律规范的权威性，并对司法系统形成冲击，不利于国家法治化建设”[2]51-57。就政府与社会之间的关系而言，逐渐趋向于去中心化，即政府掌管公共权力，同时在社会中组建各种NGO等民间组织参与国家共同治理。20世纪70年代，英国从改革政府管理权限入手，经过不断努力，最终将原来95%的政府工作回归社会，以政府采购、委托或出租的方式交由社会服务主体来完成，并且将政府角色定位为服务主体[3]5。此次改革所打造的服务性政府优化了英国政府结构，提升了英国政府工作效率。英国政府改革实践的逐步深入，带动了国家治理理论的兴起与发展，为其他国家推进政府和治理模式改革提供了有效参考。本文从社会动员的新时代背景出发，探讨社会动员在我国国家治理中的角色，进而探讨社会动员参与国家治理的合理边界。

一、社会动员参与国家治理的“新时代”

党的十九大以来，面对国内外的复杂局势，国家常规治理现代化面临诸多挑战。在新时代背景下传统社会动员模式已发生深刻变化，同时也为社会动员介入国家治理现代化创造了条件。任何社会动员都离不开相应国家制度或组织的支持，因而探讨当下中国社会动员发生的“国家在场”及其社会条件具有重要意义。

第一，社会动员的经济需求。从全球发展视野来看，经济全球化以及国家治理进程带动了治理理论的兴起与发展。西方国家治理理论首先源自新自由主义经济制度下产生的市场失灵，它讲究市场和资本等要素的自由放任，而市场在公共领域的产品与服务配置能力相对有限，无法实现此类资源的优化配置，最终导致整个社会出现了严重的贫富差距。其次，为了有效弥补市场的不足与缺陷，缓解社会各项冲突与矛盾，引入了政府对市场的调节与干预。但政府干预范围的扩大，不仅为政府带来了沉重的财政压力，同时出现的公共产品供应过剩问题，也会导致这一领域的供给成本不断增加，甚至引发公共资源的极大浪费。伴随着权力寻租和政府腐败问题的出现，政府治理陷入失灵状态。为了解决政府和市场出现的双重失灵问题，现代社会的市场化、城市化得到进一步发展，也不断丰富了国家治理理论。社会动员是现代国家治理中政府有效调动国家资源发展经济的重要手段，即通过资源的动员而达到提高资源配置效率的目的。“经济发展就是要提高资源尤其是稀缺资源的配置效率，以尽可能少的资源投入生产尽可能多的产品、获得尽可能大的效益。”[4]499经济发展的现代化水平很大程度上依赖于政府的资源动员能力，尽管市场经济在资源配置方面的效率高于政府宏观调控，但由于市场中存在非完全竞争的市场领域，这就需要政府主导的社会动员以克服“市场失灵”的缺陷。“动员的形式与规模，决定社会发展的速度与特征，特别在发展中国家，动员乃是实现赶超不可少的条件。”[5]82-89改革开放以来，面对资源匮乏及市场经济薄弱的现状，社会动员依然承担着重要的优化资源配置的重要功能，尤其是在突发公共危机中，国家通过行政手段开展紧急社会动员以调配国家资源，从而应对突发的公共危险。我国经济体制改革涉及经济系统的各个方面，其“要素复杂繁多，须高瞻远瞩，统筹兼顾”[6]80-85。为此，需要以社会动员的方式凝聚改革共识，防范潜在的系统性风险。而开展广泛的社会动员，有助于凝聚社会共识，否则撕裂的社会共同体只会加剧经济社会的崩溃。尽管我国的现代化发展进程与西方相比存在一定的滞后性，但在中国特色社会主义市场经济环境下，我国同样面临着政府职能转变、市场调节等关键性问题，尤其是随着我国城市化建设的深入发展，更多复杂性的社会问题相继涌现。

第二，我国特色社会动员体系。基于日趋成熟的市场经济制度，西方资本主义国家打造了相对完善的国家组织体系，主要包含政府组织、经济组织和社会组织三大部门。而我国传统社会组织以“皇权止于县”为主，在县级以下沿用“乡土秩序”，整个社会的治理职能相对较弱。中华人民共和国成立后，我国曾利用计划经济体制将所有个体集中在统一的单位组织内，打造了高度集权化的组织管理体制。改革开放以来，社会主义市场经济体制日趋成熟，农村深入推进的家庭联产承包责任制进一步弱化了农村基层组织的治理功能，而城市单位组织在改革进程中，其改革目标日益趋向社会人；市场经济体制改革带动社会保障等逐渐向商品化和社会化方向发展，由此导致整个社会关系带有明显的碎片化和原子化特征[7]1-10。互联网技术推动虚拟社会的不断发展，社会人际关系逐渐由熟人社会向陌生人社会转变。面对基层治理功能弱化的情形，国家通过强化城市中的社区功能以及农村地区的政权建设全面提升应对突发事件的国家治理能力，由此打造了自上而下的高度一体化政府组织体系。而在社会领域依然存在着明显的碎片化现象，这就导致国家管理系统逐步陷入了政府和市场较强，而社会组织较弱的发展局面[7]1-10。基层社区组织拥有的管理服务能力十分有限，而民间组织同样欠缺必要的自我管理和服务能力，无法有效应对国家治理中的突发事件。然而，我国突发事件的国家治理不能完全照搬照抄西方国家治理模式和方法，而需要结合我国当前的社会组织架构及发展特征，充分发挥政府的主导性，积极调动各种社会力量的广泛参与，打造更为多元化的国家治理主体。近代以来，西方社会逐步形成了较为完善的地方自治系统，同时公民形成了较为积极的国家治理意识。而我国深受传统计划经济体制的影响，高度集中化的管理模式在社会公共管理领域产生了深远影响，加之市场经济以及城市化进程的逐步深入，导致人口流动频繁，由此引发城市人口出现了异质性增长，社区居民之间逐渐失去了传统熟人联系，整个社会在个人关系领域逐渐形成了普遍性的脱域关系网络[8]40-50。这在很大程度上抑制了个体参与国家治理的积极性，进而降低了社会参与度。党的十八届三中全会强调国家治理体制改革必须始终坚持党的领导，并发挥政府的主导性，以社会协同和公众参与为载体，强化法治保障力度，这是当前国家治理的有效路径。从我国社会发展现状看，最为薄弱性的环节集中体现在国家重大突发事件治理领域。为此，需要从国家治理的需求出发，以社区为载体，打造政府与社会之间相互协作的新型关系。同时，要提高党建的引领能力，强化政府的主导作用，充分整合社区中的有效治理资源，构建共治平台，让各主体有效互动，充分落实社区协商制度等，这是与我国基本国情和发展需求相吻合的应对突发公共事件的治理模式。

第三，社会动员的文化基础。中华民族拥有十分优秀且深厚的文化传统，始终在历史发展进程中沿用“大一统”理念，在尊重民族差异性的同时，又通过国家政权调整差异性。我国当前所构建的国家治理体系是以文化传统和历史传承为基础，是渐进式改革和内生性演化的必然结果。“文化不仅承载表达的意义和经验的内容，而且潜在于一定的组织过程中，处在内容与形式的交融中。文化本身的结构性和组织性，深刻再现部分特定社会形式，提供理解社会关系的渠道。”[9]95-99推进国家治理现代化的发展进程，必须以中国传统文化基因为基础，充分汲取和整合社会中的各项治理资源。首先，我国传统社会始终沿用法治和社会契约二者相结合的治理模式，这一模式为实现国家治理现代化夯实了基础。有的学者对我国的传统秩序结构展开分析，认为我国始终沿用着二元性的社会结构，国家和民间层面并存，即“官有正法，民从私约”。国家通过制定各项法律制度或政策机制来打造相应的法制体系，而民间则利用各种契约的形式形成有效规制。政府法制主要是从纵向上对社会身份进行约束和规范，民间达成的各类契约主要用于调解民事领域的各项行为，由此在传统社会领域形成横纵结合的秩序结构[10]31-35。通过对中国传统法治文化的深入探究发现，民间依然存在较为深厚的息讼观念，因此民间社会大多借助调解的方式来解决纠纷[11]。在现代社会动员模式中，必须以国家法治为基础，探讨社会自治实现的可行路径，这是学术和实践领域所要解决的关键课题。其次，我国自古以来遵循法治和德治相结合的治理思想，为现代国家治理提供了有效思路。我国传统国家治理始终遵循礼法结合的基本原则，而礼是我国传统儒家文化的灵魂，承载着整个儒家文化的核心，儒家思想始终倡导以仪式典礼来构建社会秩序。儒家的礼在古代实质上发挥着法的作用，其不仅仅是对民间社会生活秩序的规范与约束，同时更多地扮演着国家政治生活中法的角色。而“法”最早源自先秦诸子百家中的墨家，法是社会中的普遍性规范，能够直接对国家及个人以及整个社会的身份关系进行有效规范，服务于国家统治。在我国传统社会发展历程中，随着不同朝代的更替，礼法二者之间的有效互补成为中国传统法治文化的独特之处[11]。而德治主要强调的是依靠道德的约束力来维持社会发展秩序。儒家所倡导的德治主要依靠教化功能，以德教来提升群体道德素养，最终让国家能够依靠公权打造独特的礼法秩序，并且能够与民间伦理秩序之间达成共识[12]56-60。儒家倡导法治与德治相结合，主张从国家与社会两个层面规制社会秩序，尤其利用教化功能打造合理的伦理秩序，并使其与国家立法秩序相融合，最终实现国家治理目标。法治与德治相结合的治理思想能够为当前解决国家治理参与度不足和自治基础相对薄弱等问题提供有效借鉴。再次，我国儒家所倡导的多元化治理思想和综合治理模式为打造更为现代化的国家治理模式提供了有效参考。先秦时期的诸子百家针对国家治理提出了差异化的思想观念。在汉代，儒家充分整合了社会中涌现出的各类社会思潮，并且倡导利用德、礼、刑、政等相结合的方式打造治理模式，其中礼、刑、政带有明显的法治特征，而德明显属于价值层面。在国家治理过程中，综合利用礼教和政教相结合的模式指引社会发展，利用刑法抑制和禁止犯罪，并且强调道德的教化功能，提倡国家的综合治理，由此最大限度解决各类冲突与矛盾，最终实现社会的稳定与和谐[13]85-87。当前我国正处于社会转型的关键时期，社会中涌现的更为多元化的利益诉求，加剧了社会矛盾的复杂化程度。国家治理作为一项复杂性工程，单纯依靠单一化的主体和治理模式无法实现最终的治理目标，因此必须充分利用德治、法治、政治以及自治相结合的多元化治理模式。这也是当前国家治理的必然选择。

二、社会动员参与国家治理的角色定位

社会动员是推动突发公共事件治理的重要组成部分。基于国家治理现代化的目标导向，社会动员不仅仅是国家发展过程中所拥有的有效政治资源，同时在很大程度上集中体现了国家治理能力及水平[14]51-57。软治理是指社会动员以非常规方式参与国家治理的形式，与传统依靠法治等制度强力治理国家相比，它具有柔性、复合等特征。具体来说，社会动员的软治理具有以下特征：

第一，社会动员是应对国家突发事件治理的有效补充。“现代文明的一个重要特征就是国家作用的空前发展。一个国家的国家能力直接影响到其经济增长、政治稳定、社会和谐和国际安全等各个领域。”[15]18美国著名政治学者亨廷顿着重强调各个政党在社会稳定以及现代化目标实现进程中所发挥的关键作用，“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序”[16]6。社会动员是国家掌握的特殊权力，尤其是在面对外敌入侵和国内突发公共事件时，政府合法地启用社会动员以掌握巨大的政治权力，从而有效处理和应对各种紧急状态，以达到维护国家主权和领土完整以及社会秩序的稳定。国家权力具有垄断性和基础性特征，垄断性权力是指无须经过治理对象同意即可实施的决断力，而基础性权力则指通过公民参与社会公共管理来提高国家决策的执行力[17]。需要指出的是，社会动员是一种国家权力，它是宪法和法律予以确认的政府权力，因而并不能随意地分散到社会各个群体之中。同时，社会动员必然接受严格的社会监督以防止政府滥用社会动员权力。基础性权力本质上就是国家在公共领域所具备的能力，如强制、认证、汲取、吸纳、整合以及再分配等能力[18]8-10。基于这一分析框架，社会动员属于基础权力范畴，是国家有效治理方式之一。从本质上看,掌握国家政权的政治主体通过一定方式将意识形态及利益目标渗透到整个社会群体之中，由此来实现社会动员的目的。社会动员过程中，组织者对社会成员以多元方式施加价值观念等影响，基于社会普遍共识，充分调动社会成员参与具体社会公共活动，最终实现社会动员的组织目标[19]24-28。通过群众运动形式，社会动员在一定程度上能够提升社会管控能力，有助于整合社会资源和提高社会凝聚力，以应对突发公共事件。从社会科学视角看，资源是指为实现一定目标而必须具备的各种基础要素，如人力、物力、财力等[20]17。有限稀缺性是资源的基本特征，应对突发公共事件的成效在很大程度上体现为资源利用效率方面。在中华人民共和国成立初期，生产力不发达导致社会物资极度匮乏，尽管市场拥有高效率的社会配置能力，但无法提升经济总量和质量。在这一时期，社会动员成为有效填补国家资源整合能力不足的重要手段，尤其是在应对国家治理中，社会动员通过整合各种零散的社会资源而产生经济学意义上的聚集和倍增效应，这也是社会主义制度本身所具有的一大优势。改革开放以来，面对重特大突发事件，在党的领导下，利用社会动员有效实现了国家资源的配置和利用。除了各党政机关及领导干部外，各企事业单位、公益组织、民营企业以及社会个体纷纷选择不同的路径推动国家治理，并形成政府、社会以及市场三位一体的治理格局。

第二，社会动员能够有效巩固中国共产党执政基础。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，中国共产党的执政地位是中国人民在长期革命、建设及改革历史过程中所形成的最大共识。戴维·米勒指出：“共识是指在一定的时代生活，一定的地理环境中的个人所共享的一系列信念、价值观念和规范。”[21]106在此共识基础上建构了中国特色社会主义的制度、法律、道德等上层建筑。在这个过程中，社会动员对于缔造中国共产党的执政地位起着举足轻重的作用，其本质是通过组织和发动群众广泛参与中国共产党所领导的社会主义事业并自觉认同和传播其价值主张的过程。中国共产党通过广泛的社会动员不仅凝聚了广泛的政治共识，而且在改革开放新时期成为重塑党的政治权威的重要手段。尽管不同个体和群体对同一事物有不同看法，形成千差万别的价值观，且这种价值观的差异性激发了社会成员的创造性，但当这种差异性走向绝对对立时也会导致社会共识的破裂。当前，中国共产党是中国社会凝聚共识的主要组织承担者，并创造性地提出社会主义核心价值观，既反映了人民群众的利益诉求，也增强了中国人民对中国共产党执政合法性的政治文化认同。社会动员能力是现代政党组织必备的基本功能之一，政党的社会动员能力本身包含利益表达、政治选拔、目标制定以及政治社会化等[22]55-57。除了常规的政治活动可以增强党的执政基础，社会动员也是夯实党的执政权的重要手段，如中华人民共和国成立初期中国共产党通过“三反”“五反”以及社会主义改造等社会动员，有效巩固了中国共产党执政的政治及经济基础。政党的社会组织动员能力主要体现在处理政党与社会的关系方面，政党是否具有强有力的社会发展能力，是否能最大程度上获得群众支持，关键在于自身所具备的社会动员能力[23]119-120。政党组织通过开展广泛的社会动员，使政党的战略意图及其政策在社会公共领域得以践行；通过强化公民对执政党理念及其政策的认同，最大限度地凝聚社会共识，以赢得社会公众的支持，并依靠社会动员得以顺利实施。新时代中国共产党根据社会主要矛盾的变化，及时制定了符合国计民生的发展规划。但面对各种自然灾害和突发疫情，仍需要广泛的社会动员才能调集国家资源予以救济。在这一过程中党充分发挥党组织的社会动员优势，扩大了党的执政基础，同时也检验了基层党组织的战斗力，从而达到巩固党的执政地位的作用。反之，如果政党的各项政策主张无法赢得广泛性的支持，必然失去了社会参与主体的支持，甚至引发抵触和抗议，最终无法实现政党管理国家的预期目标。实际上社会动员是巩固党执政地位的非常规手段，适用于党和国家发展过程中出现的特殊情况，可以有效凝聚社会共识和国家资源，克服各种艰难险阻。中国共产党在国家治理过程中具备强大的社会组织和动员能力，这一能力是由党的强大组织体系所决定的，也与党员干部队伍的素质密切相关。为此，诸多西方学者纷纷从社会学和政治学等视角上对此给予了高度评价。

第三，社会动员有助于克服公共危机常规治理的局限。各种复杂的公共危机，如自然灾害、群体性事件以及各类传染性疾病等始终影响国家稳定与社会发展。在社会内外各种因素综合作用下，公共危机会导致社会公共安全和公共利益陷入危险境地，进而导致整个社会处在高度紧张的状态下[24]22-26。与其他危机类型相比，突发公共事件具有明显的普遍危害性、不可控性等特点。应对突发公共事件关键在于构建处理其公共危机的科学机制，并通过社会动员有效整合社会资源以化解危机。因此，社会动员是应对国家治理中常规治理不足的有效手段。我国社会动员经历了从无到有，从有到优的过程，从传统运动式社会动员逐步形成规范性的社会动员章程和条例，从而把游离在国家治理之外的社会动员内化为现代国家治理应对突发事件的有效手段。2003年，中共中央为抗击非典，广泛发挥社会组织动员能力，团结个体力量迎难而上。从党中央国务院到各个基层组织单位，纷纷针对非典建立了防治指挥部，引导各社区、企业、高校以及乡镇参与全民战争过程中，并在全民动员的支撑下赢得了我国非典斗争的最终胜利；2008年，汶川大地震引发数万人死亡，数10万人受伤，所造成的直接财产损失高达上万亿元[25]38-40，而我党在短短几天的时间内组织发动十几万武装部队及解放军奔赴灾区救援，同时最大程度上调动社会组织力量共同参与，充分调动全社会的力量积极参与灾区救助和捐助。在处理公共危机中，社会动员的功能表现在两个层面：其一，政府利用自身掌握的行政权力充分调动和配置国家资源，在最短时间内为灾区提供最为充足的救援人员、设备及物资，并充分利用各职能部门推进合作救援；其二，政府利用最具广泛性的社会动员，充分发挥社会组织和个体的行动力量，最大程度上集聚社会优势资源及力量，增强政府的救援能力，让社会成员成为灾区救援救助的直接参与主体。社会动员与国家治理并不冲突，相反,在面对国家紧急状况时，社会动员更具有治理优势，尤其是调集国家资源和人力资源时，社会动员具有明显效率优势。但需要警惕的是，国家治理中的社会动员并非传统意义上的运动式治理，而是在符合某些法定条件下的非常规治理，它并不以牺牲国家治理的底线为代价而实施，为此，社会动员是针对各种突发公共事件所产生的紧急应对手段，而非脱离法律约束的“乱作为”。

三、社会动员参与国家治理的约束条件

尽管社会动员具有一定的弊端，但它在国家治理初期仍然发挥了重要作用，仍是处理国家治理的有效方式之一。这是因为它能够最大程度地集聚社会优势资源，并积极有效地应对公共危机。但是，社会动员实质上是一种扩张性的社会权力，在国家治理过程中同样面临着操作风险，对社会正常秩序具有一定的破坏性，甚至会对公民权利形成直接侵害，对社会民主法治秩序带来极大的破坏性。孟德斯鸠认为，“一切有权力之人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”[26]184。因此，在社会动员参与国家治理时，必须设置不能逾越的底线。

第一，社会动员不能侵犯公民权利。社会动员并非单向度的输出过程，而是组织动员者与被动员者之间相互协调的互动过程，被动员者在自愿参与的基础上认同并支持社会动员目标，并确保社会动员目标实现。在现代法治背景下，社会动员要遵守法制要求，并在此基础上确定社会动员在国家治理中的合理边界，禁止以牺牲公民权利为代价的非法社会动员。在计划经济体制下，社会资源归国家所有，国家直接干预社会生产和生活方式，因此，这一时期的社会动员普遍忽视了公民意愿及其权利的保护，自上而下的运动式社会动员容易损害公民的合法权利。如大跃进等政治运动中，强迫群众参与各种国家化的社会大生产，并利用扣留物资及政治丑化等方式胁迫群众参与政治运动。“在国家控制所有生存必需资源的前提下，被动员者实际上是没有退出权的。”[27]88因而这种牺牲公民权利的社会动员必然无法有效实现国家治理的目标。为此，社会动员并不能利用群众激情进行非理性的煽动，而应利用利益原则进行合理引导，提高动员对象的主观能动性。所谓的利益机制，可以参考市场机制中的平等交换原则来设置动员目标，以引导潜在的动员对象的利益需求，从而实现有效社会动员。因此，社会动员所树立的目标必须符合人民群众的利益诉求，所采用的社会动员方式及目标诉求必须与人民群众的需求保持高度契合。同时，人兼具理性和感性双重属性，社会动员充分使用情感激励的方式，利用特定的场景或条件在情感上激发人们战胜灾难或困难的精神力量，最大程度上挖掘群体的行为合力，由此充分显现出基于公民自愿所形成的社会动员实效远远超出行政式命令。

第二，社会动员不能突破法治底线。亚里士多德指出：“一切政体都应订立法制并安排它的经济体系，使执政和属官不能假借公职，营求私利。”[28]274社会动员之所以能形成巨大的公共权力，本质上就在于动员者掌握了某种权威合法性，并以法治力量形成强制性的社会动员力量，因而这种社会动员权力带有扩张性和压迫性。但由于缺乏法治约束，社会动员权力很容易突破法律底线而被动员主体所滥用，导致社会动员公权扩张失去了约束边界，逐渐显现出明显的扩大性和主观性，成为部分不法利益者谋取私利的手段。因此，必须针对社会动员设定相应的法制规范，充分依赖法律权威来规范社会动员权的利用。党的十九大报告指出，必须“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”[29]54。为此，必须依法约束国家治理中社会动员的手段。为了最大限度地避免权力滥用，西方国家在国家治理领域颁布了诸多法律制度来限制社会动员，明确界定了社会动员的实施范围。在应对公共危机方面，美国构建了完善的法律体系，并且细化界定了公共危机中可利用的社会动员的权力边界。比如，1976年颁布实施的《全国紧急状态法》，明确界定了国家启动紧急状态的条件、流程、期限以及终止等具体事项，尤其是对紧急状态下总统权力给出了特别规定，在非常时期赋予总统特权的同时，对这一特权也给出了明确限制。此后，1992年再次颁布实施了《联邦响应预案》，并且在2004年对这一预案进行完善，最终上升为《全国响应预案》。2008年这一预案进行修订并最终形成了《全国响应框架》，详细界定了全国紧急状态下社会动员需遵循的预案、保护、准备及恢复等流程性制度。1995年法国颁布实施了《紧急状态法》，这一法律制度的特点是侧重于规定紧急状态下政府的权力和公民应承担的义务[30]24-25。德国高度重视社会动员领域的体制机制建设，利用统一协调的力量和资源调动机制，从国家、社会组织、民众等各个主体层面打造了共同参与和相互协调的动员机制，由此最大限度防止某一主体出现权力失控的现象。

第三，社会动员不能过于频繁。社会动员过于频繁有可能引发三个层面的危害：其一，引发社会资源枯竭。米格代尔基于国家和社会二者关系的视角展开研究，认为国家能力主要包含汲取资源、渗入社会、调节关系以及利用特殊方式配置和应用社会资源[31]5。社会动员活动实质上等同于执政主体从社会中调用资源，以特殊的方式渗入社会，并充分依靠社会力量不断夯实自身能力范畴的活动过程。合理适度的社会动员能够实现政府和社会力量的有效整合，不断壮大国家能力，但过于频繁的社会动员会引发社会资源枯竭，由此无法为国家治理提供有效支撑。其二，导致民众备受干扰。社会动员意味着最大程度上的群众参与，过于频繁的社会动员会过多消耗民众的时间、精力以及体力，由此群众内心会产生厌烦和抵触情绪。其三，无法实现社会力量的再次调动。作为一项群体性活动，社会动员活动具有明显的兴奋度，情感因素影响占主导地位。“在群体中，每种感情和行动都有传染性，其程度足以使个人随时准备为集体利益牺牲他的个人利益。”[32]9社会动员中这种群体兴奋度能够直接转化为参与国家治理的巨大力量。如果频繁利用社会动员必然造成民众兴奋度不断降低，甚至引发疲惫。因此，社会动员必须在有效和有限之间寻求平衡，不能为了追求治理目标而开展过度的社会动员。

第四，社会动员不能代替正常的官僚制。20世纪初期，德国社会学者马克思·韦伯提出了官僚制理论，认为制度必须以合法和合理为基础，具有明显的理性、权威性、服从性和等级性特征。在马克思·韦伯看来，非人格化的管理体制与现代社会经济和技术发展需求相适应，是国家治理可利用的合理形式之一[33]248。20世纪以来，几乎所有的民主国家都改变了原有的治理模式，并以官僚制为基础打造新的运作框架，由此逐步实现了现代化。但官僚制也并非完美的制度，其存在效率低、民主精神缺失以及创新性缺乏等缺陷。因此理论上对官僚制的批判始终存在，比如诺贝尔经济学者约瑟夫·斯蒂格里兹着重指出，官僚制始终存在着“低效率，缺乏创新、僵化、教条、办事拖拉”等突出问题[34]191。但这些批判的焦点，并没有指向官僚制的核心原则，与其说是对官僚制的批判，更像是在不断完善和弥补这一制度，并且尚未产生出一种能够完全替代官僚制的组织理论。在国家治理实践中，社会动员在很大程度上是对官僚制的解构。利用社会动员，政府决策能够直接渗透到基层，而不用历经官僚制下多个层次的传递。由此，相对官僚制，社会动员极大地改善了应对突发事件的效率和质量。毋庸置疑，利用行政和社会两大力量推进共同治理，能够最大程度上集中一切优势力量解决关键问题，打破行政条框，积聚各领域优势资源。但是，无节制的利用社会动员或者以社会动员取代官僚制，必然引发诸多弊端。相应的弊端集中体现在以下三个方面：其一，社会动员需要依赖行政权威来推动动员机制的顺利实施，这种自上而下产生的压力传导，使人长期处在高压状态下，一旦上层出现了放松性要求，下级部门必然会不断松懈，由此引发诸多问题的重复性爆发，进入了反复性治理和反弹的怪圈。其二，社会动员带有明显的人治特征，上级主管部门和行政责任主体所持有的态度对国家治理产生直接影响，直接决定了治理成效，显然不符合依法治国的要求。其三，社会动员过于重视直接疗效，所使用的手段五花八门，往往不具备合理性和程序正义。并且启用“中心工作”后，需要抽调大量的行政资源集中处理一项工作，会影响行政管理的正常工作流程，违背了公共伦理的精神原则，降低了行政体系的整体运作实效。

总之，近代以来，社会动员是中国各种组织力量广泛提取社会资源的主要方式之一，它对于中国革命和建设做出了不可磨灭的贡献，但其潜在风险也引起了学界广泛重视。实际上无节制的社会动员对于国家治理的破坏性最大，尽管运动式社会动员可以对保守落后的社会组织构成冲击，但在社会主义建设过程中也造成不可估量的损失。如何重新评估和利用社会动员参与国家治理成为当下国家治理不可回避的问题。社会动员应当是自下而上参与国家软治理，二者并不存在相互冲突或取代的关系，而是相互补充和相互依存的关系。一方面，面对日益复杂的突发事件状况，国家治理需要以社会动员等非常规形式弥补官僚制效率低下的不足；另一方面，社会动员不能冲击国家治理的法治基础，需要在法律约束下主动参与突发公共事件处理。为此，需要在法治范围内有效调节社会动员与国家治理之间的关系。