乡村治理现代化的湖州实践样式研究*

王荣德，吴 欣，许莹莹，欧雯雯

(1.湖州师范学院,浙江 湖州 313000；2.嘉兴南洋职业技术学院,浙江 嘉兴 314031)

乡村兴则国家兴。乡村治理是国家治理的基础，也是国家治理能力现代化转型中的重要一环。湖州作为“绿水青山就是金山银山”理念诞生地和全国第二个基本实现农业现代化的地级市，努力当好践行“绿水青山就是金山银山”理念的样板地和模范生，以集体经济强村、党群服务和民主法治建设为核心，创新“五治一体”社会治理体系，实现政治统领示范、自治激发活力、法治定分止争、德治引导文化、智治提高效率，加快提升乡村治理现代化水平，形成共建共治共享的乡村治理格局，努力成为新时代基层治理现代化“重要窗口”的示范样本。

一、乡村治理的演变与乡村治理现代化

在社会学科体系中，治理概念被运用于全球治理、国家治理、地方治理、城市治理、公司治理乃至大学治理等诸多领域。治理概念的广泛运用，一方面说明治理理论具有极强的解释力和科学价值，另一方面也说明治理概念理解的多样化和模糊性，以至于寻找一个统一的“治理”概念具有一定的挑战性[1]31-46。在各种关于治理的概念定义中，联合国下属机构成立的“全球治理委员会”对治理的界定较为经典和权威。在《我们的全球伙伴关系》报告中，全球治理委员会认为治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它使相互冲突的、不同的利益得以调和,同时采取共同行动的连续的过程[2]37-41。多元主体的共同参与是治理的重要特征。概言之，治理是一种不同于传统统治型的管理方式，它追求在主体、制度、方式和过程等诸多方面实现管理的创新,是对传统统治方式的积极扬弃。

在漫长的中国封建社会，乡村处于“天高皇帝远”的状态，皇权不下县，县政绅治，乡村治理主要依托宗族结构和乡绅力量。《荀子·君道》中有“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”近代以来，随着政党制度的诞生，乡村治理开始被纳入国家政权建设的轨道。中华人民共和国成立以后，经历了土地改革时期、农业合作化时期、人民公社时期、改革探索时期、新农村建设时期和乡村振兴战略实施时期。武汉大学吕德文教授提出，在这六个时期中曾出现过人民公社、乡政村治和“三治”结合这三种模式。三种模式在治理的体制、主体、内容和方式上，既相互区别，又相互联系。一是治理体制的演变。经历了人民公社的“社队制”到乡政村治的“村组制”，再到“三治”结合的“社区制”的重大变革。二是治理主体呈现出从一元向多元化的转变。在人民公社时期，乡村治理主体相对单一，严重依赖于政社合一的政治机构及群众动员机制；在“乡政村治”模式下，原来的高度组织化结构开始消解，乡村治理主体逐渐多元化，除乡镇党委政府、七站八所等机构，村干部、党员和村民代表也成为村治主体；而在“三治”结合的乡村治理新体系中，不仅乡镇党委政府和村“两委”是乡村治理的主体，各类社会组织也将是乡村治理的重要力量。三是治理内容逐渐从“政务”转向“村务”。乡村治理内容主要包括“政务”“村务”两个方面，前者指执行国家法律、法规、政策规定的各项行政任务，后者指自主管理村庄公共事务。人民公社时代的乡村治理内容，“政务”主导“村务”；在“乡政村治”模式下，“政务”和“村务”既分而治之，又相互配合；在“三治”结合的乡村治理新体系下，“村务”成为乡村治理重心，大多数“政务”如民政、社保、计生等都是服务于村庄事务的[3]11-19。四是治理方式的转变。人民公社时期，乡村治理方式主要依靠国家权力，尤其依赖于政治动员和基层干部的工作经验；而在“乡政村治”模式下，经济力量上升并成为治理方式之一；在“三治”结合的乡村治理新体系下，道德、法律、现代科技、网格化管理为乡村治理方式赋能。

基层社会治理是国家与社会有效协作，进而维系社会秩序、规范社会行为、促进社会和谐的过程[4]。新时代乡村治理现代化是乡村治理主体在党的领导下，按照宪法法律和其他有关约定，以实现全体村民自由和全面发展，增强全体村民的获得感与幸福感为依归，是基于人的现代性与组织性特征而勾勒出的乡村社会有序发展的动态推进过程与愿景目标的有机统一[3]11-19。

二、湖州乡村治理现代化的基本做法

党的十九大报告指出，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系[5]32。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，进一步细化了新时代我国乡村治理的要求。湖州依据指导意见，紧紧围绕乡村振兴战略，不断创新和完善乡村治理体制，在促进乡村治理体系和治理能力现代化方面取得了多方面经验[6]15。

(一)全面夯实乡村治理基础

村级党组织是乡村治理的领导核心。湖州高度重视村级党组织建设，不断探索党建新模式。2015年开始，湖州先后部署开展村级党组织“百村示范、千村晋位”专项行动和“领头雁工程”，选派“第一书记”进驻软弱涣散村，在县区委组织部门和乡镇党委领导下，紧紧依靠村党组织，带领村“两委”开展工作，抓班子治“软”，抓发展治“穷”，抓服务治“乱”，形成了“党建+生态”“党建+治理”“党建+服务”等党建实践模式。湖州全市所有乡镇、行政村均建立了农村社区服务中心和村级党群服务中心，加大政府投入力度，按照“一站式受理、集成式服务”的要求，将“最多跑一次”改革向农村社区延伸，形成了治安、养老、卫生、文体、商贸功能相配套的基本公共服务设施体系。法律顾问进农村，为农民提供多样化专业化服务。依托农村基层“全科网格”建设特别是专职网格员队伍建设，进一步深化拓展服务治理功能，实现“大事全网联动，小事一格解决”，基本实现“办事不出村”。

(二)不断探索乡村治理新机制

2017年12月，安吉县成功申报首批全国农村社区治理实验区，实验主题为“提升农村社区治理和服务功能，实现共建共治共享”。以此为契机，湖州不断创设乡村治理新机制、新载体。通过建立择优遴选机制，激发创建单位热情，构建部门各司其职、各尽其能、齐抓共管的工作格局。建立技术联防机制，运用现代技术，在全市建立起城乡一体化的社会治安网络视频监控系统，在乡村的重要区域、重要路口安装电子摄像监控探头，有效地防范各类犯罪活动。建立“三社联动”机制，促进社区服务水平、社会组织功能、社工实务能力“三提升”。建立品牌培育机制，加快农村地方特色、文化传统与法治建设三者有机融合。建立共治共享机制，提高村民自我管理、自我教育、自我约束的能力，使全体村民共享基层依法治理的丰硕成果。

(三)有效激发乡村自治活力

湖州坚持“三治融合”，积极引导村民参与乡村治理。通过乡风家风教育，继承农村德治传统，完善村规民约。通过开展 “法律进村”等宣传教育活动，增强群众法律意识。通过“村民议事厅”，探索村民自治，扩大村民参与村级事务管理的方法和渠道。创新乡贤参事会制度，激活乡贤资源，引导农村社会组织积极参与基层社会治理。“乡贤参事会”来自基层自治的实践，诞生于2011年德清县洛舍镇衡村。借助本土、外来、返乡乡贤的集体智慧，以“村事民议、村事民治”为导向，引导各村按民意调查“提”事、征询意见“谋”事、公开透明“亮”事、回访调查“审”事、村民表决“定”事、全程监督“评”事，协助推动农村基层治理工作，收到良好效果。因此，德清县的乡贤参事会工作获得民政部“2014年中国社区治理十大创新成果”提名奖。

(四)持续开展农村平安创建

坚持自治、法治、德治相结合，持续开展农村平安系列创建，大力推广安吉县“村村通、村村看、村村响、村村用”模式。加强和创新农村基层社会管理，全市所有乡镇全部建立社会服务管理中心和公共安全监督管理中心，“网格化管理、组团式服务”实现全覆盖；探索建立矛盾纠纷多元化解中心，使矛盾纠纷在农村基层得到有效化解；加强农村警务室建设和群防群治队伍建设，确保农村社会治安稳定。深入开展民主法治村创建活动，全市县级以上民主法治村达标率98.4%，村务公开民主管理规范化建设达标率稳定在99%以上。有序推进乡镇(街道)综治工作、市场监管、综合执法和便民服务“四个平台”建设。全市70%的行政村建立了“道德评议会”，开展乡风评议，推进移风易俗。2018年湖州召开全市加强和创新乡村治理现场会，总结推广乡村治理的“余村经验”“高禹做法”，选出“乡村治理示范村”27个，111个建制村进入“乡村治理示范村”培育期[7]86。

(五)扎实推进清廉乡村建设

作为“绿水青山就是金山银山”理念诞生地和中国美丽乡村发源地，湖州坚持从基层抓起，在浙江率先探索实践清廉乡村建设，把清廉乡村建设整合为打造乡村振兴战略示范区、美丽乡村升级版的全过程。2019年，全市所有行政村全面实行村务卡结算，近亿元非生产性日常开支纳入监管，节约资金近1 200万元；有效推行村级劳务用工、工作餐、小额工程管理等进一步规范，“村务e点通”公开平台等一系列举措。全市农村党员干部的信访举报已实现连续两年下降，其中2018年下降24%，2019年下降17.9%，2020年上半年的信访量下降43.5%[8]，清廉乡村建设获得基层充分肯定。经过不断实践和探索，湖州清廉乡村建设总体上形成了集体“三资”有管控、电力运行有约束、基层监督有章法、工程监管有突破、乡风文明有传承、正风反腐有震慑的清廉乡村建设“六有”模式，持续巩固优化风清气正的政治生态，为乡村治理提供坚实的保障。

(六)积极推广“余村经验”

积极开展乡村治理现代化探索创新，涌现出了乡村治理的“余村经验”“高禹做法”等一批典型，乡村治理的“余村经验”为全市乡村治理提供了鲜活的样本。湖州市委以1号文件形式印发《关于全面推广“余村经验”大力提升乡村治理现代化水平的实施意见》，组织全市乡镇(街道)、村党组织书记1 000余人赴安吉余村、高禹村等村考察，现场学习乡村治理“余村经验”，开展市委1号文件落实情况的督查通报，着力推动“余村经验”全覆盖。重点抓好乡村治理示范村创建工作，出台《湖州市乡村治理示范村认定暂行办法(试行)》，2019年全市新增省善治示范村80个，累计163个；新增市级乡村治理示范村145个，累计237个。成功申报农业农村部乡村治理示范县1个、示范镇1个、示范村5个[9]121-123，成为全省唯一县、乡、村试点示范全覆盖的地级市，乡村治理水平继续走在全省前列。

(七)发布全国首个乡村治理工作地方标准规范

2018年9月12日，全国首个乡村治理工作地方标准规范——《乡村治理工作规范》在安吉发布并开始实施[10]。该标准规范运用“标准化”语言和“学术性”语言，构建“安吉乡村治理的系统动力学模型”和“安吉乡村治理的静态结构模型”，深入总结了以余村为代表的安吉乡村治理的基本经验、本质属性和推广价值。就“支部带村、发展强村、民主管村、依法治村、道德润村、生态美村、平安护村、清廉正村”等“村治八条”的基本理念、工作内容、治理载体、考核要求等进行标准化规范，形成了安吉乡村治理工作标准化体系。该标准规范突出了“绿水青山就是金山银山”理念，强调自治、法治、德治“三治融合”的治理理念，在全国乡村治理经验总结方面为首创。

三、湖州乡村治理现代化的基本经验

党的十九大提出自治、法治与德治三位一体的乡村治理模式，这是符合中国乡村社会特点的重大决策。湖州在实现乡村治理现代化的过程中，坚持党建引领、精准扶持、全员参与、架构载体，守牢政治引领制高点、夯实自治基础立足点，抓细法治保障关键点，选准德治先导结合点，撬动智治支撑创新点，以“五治”促“共治”，打造乡村系统治理体系，涌现出了以余村为代表的基层治理现代化的示范样本，提升了人民群众的获得感、幸福感和安全感。

(一)党建引领，实现乡村组织的现代化

乡村治理的关键在党的基层组织和村级自治组织作用的发挥。一是加强基层党建。牢牢牵住基层党建“牛鼻子”，积极实施“领头雁”工程，评选表彰美丽乡村建设优秀带头人，宣传培育一大批“百姓喜爱好书记”群体，选拔优秀村书记进入乡镇(街道)领导班子，有效激发农村干部的积极性、凝聚了村级班子的战斗力。坚持基层党建“整乡推进、整县提升”理念，全面推进“百村示范、千村晋位”专项行动，通过建立“村情档案”、选派村“第一书记”、实施专项督查等措施，有力推动农村基层党建全面进步、全面过硬。大力推进清廉乡村建设，促进小微权力规范运行，严肃查处侵犯农民利益的“微腐败”，切实营造公道清明的乡村环境。二是强化党群互助。针对低收入党员群众，通过村党组织主导、党员中心户带动、产业合作互助三种模式组建农村党群创业互助会，整合资源帮扶低收入党员群众创业增收，变“输血”救济为“造血”自强。目前，全市共建立810个农村党群创业互助会，吸收会员2.5万名，累计帮扶3 370户低收入家庭创业就业，实现脱贫致富。三是提升治理能力。加强乡村社会组织建设，强化乡村治理人才培育，办好农民学院，提升和完善乡村社会治理基础设施建设水平。大力推进农村“最多跑一次”改革，继续深化“四个平台”建设，创新发展“枫桥经验”，健全完善矛盾纠纷排查化解机制，力争一般事务全部在村内解决，为广大农民群众提供便利。

(二)精准扶持，实现乡村经济的现代化

产业兴旺是乡村振兴的基石。大力提升村级集体经济的发展比例不仅能够为乡村治理现代化提供必要的经济保障，还能形成共治共享的现代化治理格局。2013年湖州实施“五年强村计划”,创新发展村级集体经济，通过打好“政策牌”、选好“领头雁”、下好“项目棋”、舞好“改革剑”，实施集体物业、农旅融合、劳务合作、资源盘活、投资增效、特色产业等项目，不断壮大村级集体经济。2017年，湖州全市集体经济总收入达到18.97亿元，其中经营性收入7.24亿元。在316个集体经济欠发达村落实物业“造血”项目198个，村年均经营性增收10万余元。2018年，湖州出台《关于实施村级集体经济“三年强村计划”的意见》，推进“一村一项目”和“抱团联合发展”，实施村级集体发展项目371个，覆盖496个村，总投资额14.37亿元，预计每年可为村集体增收1.39亿元。2018年消除村集体经济经营性收入30万元以下的欠发达村273个。2019年，集体经济收入大幅提高，全市村均集体经营性收入由2017年的70.4万元提高到125.37万元[11]1-7。

(三)全员参与，实现乡村民主管理的现代化

湖州市着力夯实基层民主自治基础，不断提升农民的主体意识，使农民更有效地参与村庄管理。全面推进村务、财务、党务“三公开”，按照“众人的事情众人商量”的原则，深化推进和完善“三社联动”“三重两轮票决制”等基层民主制度，全市共建立“乡贤参事会”77个，乡贤3 000多名。颁布全国首个民主法治村创建的市级地方标准，市级以上民主法治村(社区)964个，其中省级以上91个，全国民主法治示范村12个。健全完善“网格化管理、组团式服务”，全市划分网格2 578个，专职和兼职网格员4 848人，有序推进“一中心四平台”“雪亮工程”，着力开展智慧乡村建设，乡村视频监控建制村覆盖率达到100%。广泛开展村级道德评议和乡风评议活动，道德评议会建制村覆盖率达74%。

(四)架构载体，实现乡风文明的现代化

近年来，湖州积极加强乡风文明现代化建设。一是建设乡村精神家园。全面推进农村“文化礼堂，幸福八有”工程，农村文化礼堂已达542家。推动文化礼堂活动的常态化，大力开展“跳排舞、唱村歌、颂村训、送村联”活动，通过文化礼堂向农民广泛宣讲政策、传授文化知识、弘扬乡风文明[9]。二是开展家风建设活动。族约家规是人类文明发展的产物，是共居同一村庄的村民在长期生产生活中根据风俗和现实共同约定、共信共行的自我约束规范的总和，是宗族理想信念和道德精神的支柱。通过建乡贤家训馆，晒家风家训，学最美人物，做志愿服务，推动社会主义核心价值观落地生根。全市行政村都建有农村志愿者组织和慈善工作站。三是加强农村传统特色文化保护。湖州已建立国家、省、市三级传统村落保护名录，重点加强吴兴区织里镇义皋村等5个国家传统村落、35个省级传统村落及108个传统特色村的保护工作，统一推进规划编制、村庄设计、农房设计等，保护乡村传统特色文化，在看得见山、望得见水的基础上更留得住“乡愁”。加强对蚕桑、溇港、丝绸、茶叶等农村历史文化资源的挖掘利用，桑基鱼塘系统被列入全球重要农业文化遗产，太湖溇港文化入选世界灌溉工程遗产名录，钱山漾文化遗址被授予“世界丝绸之源”称号。