智慧政府决策探析

□文/安 宁 丛佳鹏

（天津大学法学院 天津）

［提要］信息技术和现代化不断取得突破性发展的今天，大数据“多量、高速、真实”的特点及其发展和应用，为大数据在各行业的创新发展与价值带来春天。传统政府决策体系搭载大数据特征，将有效促进形成科学决策、民主决策并提升政府决策能力，降低决策的潜在风险。如何将大数据时代与传统政府决策更好地平衡与契合，也对各级政府提出新挑战。因此，非常有必要对大数据应用于政府决策过程中面临的一系列问题进行分析，并及时做出相应的法律规制。

一、引言

地方政府作为国家治理体系现代化的重要践行者和前沿开拓者，其决策内容是政府依法行政的关键，故决策能力直接影响和制约政府的政策导向，对政府履行职能、实现使命以增进和维护公共利益至关重要。党的十九届四中全会明确指出：“要坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”推动国家治理能力现代化的进程中，现代政府决策体系应突破传统的单一化思维模式，增加基层政府与公众的互动频率、多元形式及灵活手段，深入推进地方政府采用大数据决策，有效解决传统决策方式中科学性不足、前瞻性匮乏、缺少民意、过程不透明的问题，夯实政府的决策能力。

二、传统政府决策模式之局限

当前，随着信息技术的发展和人民生活水平的提高，公民的参政热情持续高涨且发声途径逐步拓宽，利益诉求随之增加，传统地方政府决策模式置身于大数据时代，其决策速度及决策质量并不能满足人民日益增多的个性化需求。

（一）传统的政府决策系统中，信息的传递需严格遵守程序，即经过漫长的层层间上下级传递。然而，传统的信息采集方式将面临传递的层次越多、链条越长，致使原始信息被人为加工或是处理的概率升高，则准确性将大幅降低。进而，若政府部门采用的信息并非精准、客观且无误，无疑是浪费社会与公众资源。关乎千万民生的决定性决策应避免类似问题的潜在，使法治政府进程顺利推进。

（二）网络媒体的发展加快人们生活和生产方式的节奏，但政府在决策事件时大多仍通过公民听证、专家论证等传统方式。虽在一定程度上体现了民意，尊重和听取公民的意见建议，但在信息量爆炸式增长的今天，通过传统政府决策中有限的公民样本、狭窄的信息搜集范围、单一的搜集渠道，进而推测整个社会的需求不仅在决策理念和方式上体现滞后性，结果更是存有偏狭性。现在互联网等传播媒体的迅猛发展，对政府决策的影响力逐步提高，国家应加速推进决策创新的动力，将决策理念、决策思维和决策能力均做到与时俱进。

（三）传统政府决策因科学技术的局限性，分析数据的技术也凸显滞后性，目前仍未能将决策动态实时进行公告于公众，只能针对社会问题将其提前预报或决策结果静态公布。但随着法治型政府的建设、国家治理体系和治理能力现代化的现实要求，人们对政府决策的监督意识逐步增强，政府部门原有的社会问题处理方式将面临诸多不确定性因素，易在现实具体问题中导致事态发展严重后被动性事后解决。精准、客观、理性的政府决策模式更助于政府决策能力的提升进步。

三、智慧政府决策模式之必要性

政府决策能力是国家及政府治理能力的重要体现，随着国家的发展演变，其治理问题均顺应时代发展的潮流和趋势并相应改变。当今社会问题错综复杂，传统的政府决策模式已难以满足法治政府的建设需求。中共十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标。面对多元化利益需求主体，大数据作为新兴信息技术基于客观、海量、精准的样本进行分析，引领国家治理、社会改革发展的趋势，为满足决策科学、民主、合法的需求提供契机。

优化国家及政府变革国家治理理念，行政决策使用大数据工具辅助其决策的应用与实践，不仅能够多元化渠道最大限度的收集民意，听取民众关于决策问题的意见和建议，夯实民众的参与感；同时，强化智慧政府对风险的预判和防控能力，有助于改革创新治理的实用性。决策主体受到法律法规的监督，决策执行及监督程序纳入法制化轨道，将责任与权力紧密相连，使得决策结果满足人民群众的最根本利益需求，为塑造诚信政府、责任政府、透明政府奠定基础；且有助于从整体上提升政府的决策能力，探索其自身的现代化能力，成功塑造有为、高效的政府形象，切实推进现代化政府的发展新路径。

四、智慧政府决策模式之困境

（一）大数据决策认知的偏差。意识是行为的先导，先进的、正确的意识能够影响政府决策流程的选择，指导人们采用优化的决策方式并贯彻到行动，积极有效地开展实践活动，从而提升政府决策的决策效能。大数据作为新时代管理工具，在基层政府管理过程中与日常事务相结合，用于提高效率、辅助管理、降低决策风险。政府运用大数据决策在提高政府决策民主化、科学化方面有目共睹，是大数据时代政府与时俱进、顺应潮流之举。

基层政府对大数据的认知程度对政府大数据决策的应用和价值发挥具有较大意义，我国政府部门决策主体当前尚处于由传统思维向现代化决策思维转变中，传统经验决策理念的影响在政府部门根深蒂固。政府部门对大数据及大数据决策的理念认知存在偏差与误解，尚未充分意识传统政府决策模式的滞后性及大数据驱动决策的重要性，故导致理念贯彻不足和不实，对应用数据决策易呈现坚决抵触心态。故我国地方政府大数据决策应用率低。

（二）政府“数据孤岛”问题突出。“大数据+政府决策”结合的优势在于可以实现近乎全局性、全样本的数据收集与分析，对社会问题进行研究从而得出最接近事件本质的结论，以辅助政府决策的精确性。在信息采集进程中，我国80%以上的数据信息由各级政府部门采集存储，并且我国政府及其职能部门均已有较为完善的信息数据库，但针对跨部门、开放、共享的综合性数据系统尚未设立，对政府利用大数据提升决策能力形成隐形阻碍，这种现象有悖于大数据系统在现实生活中的应用与实践。首先，基于地理位置、经济发展水平等存在差异与沟壑，政府部门间的信息富裕程度分化严重，“数字鸿沟”突出，将直接阻碍数据信息在各部门之间的传播共享。譬如偏远地区的新媒体发达程度严重滞后，公民和政府难以建构及时有效的信息传递与交流，致使信息闭塞和信息孤立等问题。其次，部分政府部门因存竞争与利益资源冲突，或因为部门数据本身的安全保密性，将偏重其内部数据的涉密保护。将所拥有的数据视为其单位专有的、独有的资源，使得政府部门间存在阻碍数据开放共享的现象。最后，由于数据源、数据类型的多样化，外加各部门存储标准、数据应用程序各有千秋，整合信息孤岛所带来的政府成本随之增加，导致海量政府决策的关联数据和有效数据处于碎片化、孤立状态。因此，缺失一套完备的关于政府之间数据开放共享的管理制度，应在行政法律法规层面，就该问题建章立制，进一步规范政府之间数据共享的行为，使政府决策过程中对数据资源进行有效配置、充分且高效利用的能力。

（三）大数据技术复合型人才滞后。面对未经分析或错误分析的大数据，数据的价值则无法得以真正的体现，致使大数据的开发与利用在很大程度上受到限制。由于大数据作为新兴行业，其具有数据种类繁多、数据总量大、处理速度过快、数据质量过高等特点，加之其发展速度过于迅猛，作为行政决策的主体的政府部门人员对于大数据的了解并不透彻，将其应用至行政决策中具有难度。数据分析业务在日常实践中，部分政府工作人员因对大数据应用的技术能力较弱，则会将其工作内容外包给第三方法律工作者，但政府决策成本也因此而增加，更为担忧的是也为数据安全埋下隐患。

政府及其职能部门需长期处理程序性事务，在专业程度上，大数据的实施应用并非仅涉及大数据专业知识，同时还需涉及统计学、社会学、计算机学等多学科领域；在思维模式上，大数据人才能够更为精准、提前预判大数据行业的发展趋势，善于运用数据的思维对事物进行透彻分析。作为政府应深刻意识到复合型人才的紧缺。

（四）个人信息保护的挑战。大数据的应用基于分析超大规模的数据来改变现状，其潜力还将随着大数据技术的成熟得到进一步挖掘，数据开放是大数据时代的基本前提，然而数据开放让每位公民的隐私暴露在阳光之下。大规模的数据开放使信息的传播和信息的获取变得更加便捷与透明，若无法控制个人隐私泄露问题，数据的集中存储则成为信息安全的重要隐患。首先，数据存储量的爆炸式增长对存储硬件设备造成巨大压力，不论是受到不法分子的恶意窃取或攻击，还是数据储存设备出现意外，将对政府、社会造成意想不到的损失。例如，美国的棱镜门事件是最能说明信息安全问题带来个人隐私暴露的例子，政府对公民隐私权和公民自由的侵犯受到了各界人士的强烈抨击。其次，大数据带来的可视化价值潜力可以为众多企业带来丰厚利润。数据信息的来源中，包含消费者的购买习惯和个人隐私信息，虽然个人信息在海量数据中已经匿名化处理，但是只需专业的数据分析人士稍加分析便可在很小的误差范围内锁定对象。不少关于订机票宰客的新闻也已证明目前个人信息已严重暴露，由此又将造成增加网络监管成本。最后，不少学者呼吁加大个人信息保护的力度，但目前国内尚未专门设立关于个人信息数据开放的法律法规，故亟须在个人隐私的暴露与大数据应用中寻找平衡与解决方案。

五、完善智慧政府决策模式之思考

大数据可以推动基层政府治理理念的革新、政府职能的转变及权力运行机制的重塑。运用大数据以优化政府决策的各环节，能够推动决策的民主化、科学化、规范化，为推动新时代中国社会主义发展提供重要保障。

（一）树立大数据决策意识。基于我国政府决策部门长期依靠经验与直觉的决策方式，缺乏培养数据理念，政府决策部门利用数据对事实进行解释、说明及决策的意识相对淡薄，故亟须树立正确的大数据决策理念与意识。其一，政府应充分意识到数据对于现代社会的重要性，将有关数据的理念、意识以及知识纳入到政府工作人员的基本培训程序中，形成运用数据研究、表达与决策的气氛；其二，培养包容各种数据的心态，不论积极作用或消极作用的社会事件数据，都应采用包容的心态对其进行收集、分析及使用。即当前政府决策体制中，有些官员在政治锦标赛模式中因过于关注政绩，普遍存在漏报、瞒报现象，导致数据失真，致使很多数据没办法反映出某些社会事件的真实状况。

（二）推进政府管理体制建设。大数据时代要求打破政务数据破碎化现状，整合各方面的数据资源与优势，实现政府决策数据资源的全面化、规模化、关联化发展。大数据的片面性、主体的分散性等因素，有可能误导政府决策，而当前各政府管理体制设计、运用以及发展都制约着大数据时代的信息共享。因此，政府应积极推进管理体制建设，通过建立相关的法律法规推动大数据的合理使用等途径，提升大数据背景下政府的决策能力。首先，政府应设立特定机构作为牵头者，领导并推进大数据信息技术的收集、储存、整理、挖掘与处理；其次，增设政府信息化办公与信息共享机制，为政府决策提供实时的、准确的、全面的数据来源，打破信息孤岛；最后，结合数据应用的实际场景，结合政府不同业务部门，建立相关人员、时间、空间等数据化的关联，强化数据运营的可用性。

（三）构建统一标准数据共享库。数据开放共享与数据整合是辅助政府在最大限度收集所需数据，并保障其精准快速地解决社会问题的关键。当前，因数据开放边界不清，导致政府部门不愿亦不敢进行适当的数据开放共享，有力地阻碍我国地方政府在推进数据开放并共享的进程速度。因此，人可以在有限的条件下充分地发挥主观能动性，各级地方政府根据政府信息公开规定，形成各政府数据开放目录的负面清单，通过制度消除政府部门不敢、不愿进行数据开放的顾虑和诟病。按照“开放为常态，不开放为例外”的原则，推进政府数据“负面清单”的管理模式，将可以有效、准确、无误地实现必要数据开放共享，从而将负面清单以外的数据向社会全部开放共享。

与此同时，国家应按照“分层、分级”的建设原则设计分层分级的管理体制，譬如政府部门内部之间、省级政府之间、市级政府之间。做好数据共享方面的顶层设计，数据可以在此平台进行交换和共享以实现政府部门间的数据联通，加快规划和推进数据共享平台的建设；同时，配套推进专门的数据资源共享平台的管理机构，对其数据投入进行审核，对数据共享中出现的争议问题进行处置，对平台运营与维护进行监督管理等。保障数据有序规范的共享交换，也为政府“全样本”大数据决策提供契机。

（四）培养大数据技术人才。政府在信息化基础设施建设中应加强培养具有政策知识背景的大数据综合性人才，不局限于具有大数据算法开发与利用的IT人才，还包括具有政策知识背景的大数据技术人才。重视并鼓励政府决策内部人员参与整体培训，将大数据技术的发展渗透进政府决策内部人才的培养中；建设以大数据学科为基础的公共政策大数据学科，有效开发大数据中所蕴含的价值；基于大数据的智慧政府治理创新发展，需加强相应的技术研发和应用，完善相关的网络基础设施；健全相关领域的大数据人才的培养系统，譬如增添考核机制，不断满足政府对于数据决策人才的需求，创新政府决策数据模型与算法等方面的软件设施的开发与建设。

（五）加强隐私保护及数据安全。公民隐私泄露与数据安全缺失是政府在数据挖掘、使用、管理和开放共享环节中“行为”不当所带来的社会问题，大数据作为新生事物，为政府科学、民主、精准决策和国家发展迎来新机遇的同时，也对公民隐私与数据安全带来挑战。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，任何事物的健康发展均离不开法律法规的保障。首先，我国亟须适应新时代发展需求，在立法层面构建具有针对性的隐私保护法律或是数据安全使用法，对相关主体使用数据行为的相关规定；其次，还应针对信息公开的边界、数据开放与共享的边界、数据管理主体的权力与义务及相关的惩罚机制作出明确规定；最后，加强对公民隐私的保护与数据的安全管理，进而在全社会范围内营造出数据安全使用的氛围。使法律法规与道德评价相辅相成，为政府推进和发挥大数据决策提供安静、绿色的环境保障，共同推进社会的良善发展。