公路工程建设项目安全生产费用使用的探讨

刘江龙，张芳燕

（1.山西交通控股集团有限公司，山西 太原 030006；2.山西省交通运输安全应急保障技术中心（有限公司），交通安全与应急保障技术山西省重点实验室，山西 太原 030032）

0 引言

安全生产费用是保证安全生产条件、落实安全生产责任的基础，是开展安全教育培训、保证各种安全设施投入的必要条件，也是开展风险防控、隐患排查治理的安全保障。为了有效保障安全投入，避免发生生产安全事故，国家先后发布了《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国安全生产法》《建设工程安全生产管理条例》《企业安全生产费用提取和使用管理办法》《公路水运工程安全生产监督管理办法》[1]等法律、行政法规及规范性文件，提出了安全生产费用的提取与使用的有关要求，但仍存在可操作性差等问题。

本文结合神岢、长邯改扩建、桃临线等公路工程项目安全生产费用使用情况，分析了目前安全生产费用使用中存在的普遍性问题，并提出了对应的解决措施及建议，促进安全生产费用的规范管理和使用。

1 存在的问题

1.1 无法统筹调整

桥梁、隧道等不同单位的工程进行施工作业，由于施工条件、方法、难度不同，安全生产费用的投入存在差异。隧道、桥梁、路基工程是通过在原地表上进行开挖、填筑、修筑等施工活动而形成的土木构筑物，其施工点多面广，物料运输通道不畅，作业危险性大，安全设施周转概率低，前期安全生产费用投入多；而路面、交安、绿化等工程施工条件好、难度小、事故隐患少，安全费用投入少[2]。

公路工程项目不同单位工程由不同施工单位承担，施工条件、施工难度、合同额不同，但是安全生产费用的提取比例均为建筑安装工程造价的1.5%。项目实施前期安全生产费用投入多，后期投入少，按照施工进度产值的1.5%计量，会造成前期安全投入不足，后期安全费用结余、被挪用。建设（管理）单位必须依法依规开展工程项目建设工作，难以结合项目实际情况，有效统筹不同单位工程之间的安全生产费用。

此外，项目建设（管理）单位通常主要关注土建工程（主体工程）施工的安全生产费用的使用，常常忽视交通、机电、绿化等工程安全生产费用的使用监管，并未预留缺陷责任期安全生产费用，造成其安全生产费用使用不平衡。

1.2 使用范围不清晰

财政部发布的《企业安全生产费用提取和使用管理办法》将安全生产费用分为九大类进行使用。《山西省公路工程安全生产费用管理办法》对9类安全生产费用的类目进行了细化，如安全防护设施设备包括安全标志、警示灯具、防护栏杆、安全防护网、安全通道、防护围栏等。

为了开展施工生产活动，施工单位配备了抽水泵、夜间照明灯、爆闪警示灯、安全绳等设备及器材，不仅可用于生产活动，还可用于应急救援设备。有些施工生产活动与安全防护、应急救援所用设备相同，甚至没有界限，造成工程费用与安全生产费用混淆，安全生产费用错用、挪用。

安全生产费用使用范围存在类目交叉、概念模糊问题。如，改扩建项目中的保通费与安全生产费用重复，安全标准化建设费用与各分类项目存在交叉重复。施工单位开展安全标准化建设时，开展安全教育培训、配备安全标志、设置安全宣传牌、涂刷安全色、完善应急救援器材等工作，即安全生产标准化建设与安全生产宣传等类目出现交叉。

1.3 计量支付依据不充分

基坑、孔洞、施工便道、临边等危险部位安全防护设施的安装、拆除、运转作业需要投入大量的人力、物力予以配合方可完成，而且不同分部工程安全防护设施的安装与拆除所产生的机械使用费、人工费数量不尽相同。此外，安全防护措施采用最多的是钢管、围挡板等材料，部分能够重复使用，但材料的周转与作业面的多少、施工进度、施工周期、施工环境等因素直接相关；若无法再次利用，仍可以回收，具有一定的残值。

为了实时、动态地对施工现场进行安全管理，公路工程项目参建单位需采购照相机、无人机、监控设施等先进的辅助设施，但这些设施可能已达到成为单位固定资产的条件。

现行的法律法规、规章制度均未对安全生产工作有关的人工费、机械使用费、材料周转系数、新型辅助设施采购等进行规定，造成项目建设（管理）单位在计量支付工作时无据可依，主观随意性大。此外，对于安全生产费用超支情况，建设（管理）单位处理无依据。

1.4 管理不规范

《公路工程标准施工招标文件》规定：监理单位对安全生产费用的制度进行批复管理，工程项目开工后支付安全生产费用总额的50%，后期分别按25%、10%的比例支付[3]。公路工程施工进度快、施工地点偏远、建设（管理）单位专职安全管理人员数量有限，建设（管理）单位难以做到安全投入管理面面俱到。公路工程建设项目发包人向工程承包人支付安全生产费用的方式、比例多种多样。

建设（管理）单位按照《公路工程标准施工招标文件》的要求进行支付，其支付方法多种多样，人为主观性大，出现计量、支付不合理、不科学情况。有的建设（管理）单位要求凭发票报销，不论是否为真实发生；有的建设（管理）单位要求以实物影像资料佐证进行支付；有的建设（管理）单位严格按照工程进度（已计量的建安费的对应比例的安全生产费）进行支付等[4]。

2 安全生产费用使用建议

2.1 建立健全安全生产费用管理制度

为确保施工单位落实规范使用安全生产费用的职责、监理单位落实审核责任、建设（管理）单位落实计量与支付责任、行业主管单位落实监督管理职责，应建立健全安全生产费用管理制度，制定安全生产费用使用台账。行业主管单位应制定出台安全生产费用使用考核办法，明确考核标准、考核人员、考核周期，并确定考核结果的处理方式[5]，以形成持续改进的闭环管理模式。

2.2 细化安全生产费用使用细目

结合公路工程施工的特点，在《企业安全生产费用提取和使用管理办法》分类的基础上，总结《山西省公路工程安全生产费用管理办法》《云南省公路工程建设工程安全生产费用管理暂行办法》等规范性文件以及《公路水运工程施工安全标准化指南》等著作的成果，进一步细化安全生产费用使用范围的细目，明晰项目管理投入、生产投入与安全投入的界限，明确需在招标阶段列在安全生产费用之外单独列支的项目和禁止从安全生产费用中列支的类目[6]。如，逃生管道等安全投入较大的专项安全设施，应急物资的参考目录及物资规格等。

2.3 确定安全生产费用计量准则

为克服安全生产费用计量主观性大的问题，在梳理劳动安全防护与生产活动之间关系的基础上，充分分析安全生产活动可能参与的人力、物力及外部支援力量等[7]，确定关键计量准则。如钢管、配电柜等可回收利用安全材料的周转条件及对应的周转系数，安全帽、反光背心、安全护网等易耗安全防护用品及材料的计量校正系数等。

此外，要统一、规范各项安全生产费用支出的计量单位。如，以延米为单位计量安全绳，以综合单价计量安全防护设施费用，以重量为单位计量钢材，以材料类型、面积或重量为单位计量安全标志，以次和规模等级为单位计量应急演练费用等，杜绝虚列安全生产经费，以次充好购买安全防护用品等行为。

3 结论

安全生产投入是改善施工现场作业环境、提升安全应急能力、保障从业人员生命财产安全的基础。目前，云南、山西、浙江等省已先后制定了属地公路工程安全生产费用使用管理办法，对规范安全生产费用的提取与使用具有重要的意义[8]，但仍存在管理不规范、无法统筹调整、使用范围不清晰、计量支付依据不充分等问题，加之不同区域、不同施工环境、不同施工工艺所产生的安全生产费用差异较大，给公路工程参建施工单位、建设（管理）单位实际工作造成巨大的困惑。

安全费用投入不足、投入不到位、使用不规范是造成生产安全事故发生的主要原因之一。为了公路工程项目各参建单位落实确保安全投入的责任，建议交通运输主管单位进一步建立健全安全生产费用管理制度，出台公路工程安全生产费用计量规范，明确安全生产费用的类目、明细、使用范围、计量准则等关键内容，从根本上解决安全生产费用计量依据不充分、使用不规范等问题。