乡村防返贫长效监测预警与帮扶机制研究

□文/杨丹丹

（西安财经大学陕西·西安）

［提要］2020年贵州省宣布剩余9个贫困县退出贫困县序列，就此脱贫攻坚任务圆满收官。成果来之不易，返贫致贫风险仍然存在。因此，需要建立健全防返贫长效监测预警机制，并在实施乡村振兴战略背景下将其与多组织响应帮扶机制动态衔接，为乡村振兴任务的圆满完成打下坚实基础。

一、引言

党的十八大以来，以习近平为核心的党中央把脱贫攻坚摆到治国理政突出位置，不断完善脱贫攻坚制度和政策设计。“十四五”规划提出实现巩固拓展脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，健全防止返贫长效监测机制和多组织响应帮扶机制，建立贫困地区低收入人口和不发达地区帮扶机制，做好易地扶贫搬迁后续帮扶工作，巩固贫困脆弱地区已取得成果并提升其主动发展创造能力。自贵州省9个贫困县宣布退出贫困县序列，我们就已实现消除绝对贫困的伟大目标，我国反贫困斗争历程成为世界反贫困的奇迹。但贫困问题复杂且系统，乡村振兴的时代背景下贫困问题也面临着新的困难和挑战，尤其是避免已脱贫人口返贫是当前工作的重中之重。因此，健全防返贫长效监测预警与多组织响应帮扶机制势在必行。本文以县域为基本单位，建立公众号平台，以县政府、乡村干部、乡镇和县直行业部门等为责任主体，明确各责任主体的任务，构建监测与帮扶双效联动机制，把已脱贫人口的返贫风险降到最低，重点关注此双效联动机制的动态衔接设置。通过分析影响返贫致贫风险的因素和风险，把维持已脱贫人群现有美好生活作为己任，基于监测与帮扶机制，提出维持已脱贫地区现有美好生活的政策建议，以期从源头上解决脱贫人口返贫问题。

二、返贫致贫现状及致贫因素分析

（一）返贫致贫现状。2016年我国返贫人口为68.4万人，2017年为20.8万人，2018年为5.8万人，通过近十年的努力，我国返贫人数在逐渐趋于平缓，但致贫风险依然存在。且返贫具有地区集中性，主要在自然资源匮乏、产业基础薄弱、优质人才流出和生活条件困难的地区，如中西部地区一直是防返贫的主战场。收入不稳定、发展能力不足、因老因病因残等内部风险因素与自然资源匮乏等外部风险因素都会引起致贫。2020年有近200万脱贫人口存在返贫风险，300万边缘人口存在致贫风险。所以，如何降低甚至根除致贫风险，防微杜渐，建立健全双效动态机制，实现贫困一去不复返，是当前最值得研究的重点项目之一。必须发挥党的领导和中国特色社会主义制度的绝对优势，尽力统筹政府力量和社会力量，推进建立长效监测预警机制和多组织响应帮扶机制的步伐。

（二）致贫返贫因素分析。导致返贫的原因多种多样，只有抓住主要因素和主要环节，才能找到应对返贫致贫的根本对策。所以，关键在于必须进一步分析易致贫或新增致贫的因素。本研究结合文献整理与实际观察，认为影响脱贫户返贫致贫的主要因素包括两类：因病因灾致贫和就业收入不稳定。一是因病和因灾致贫。这是最普遍、最关键的致贫原因。因病因灾致贫与“两不愁，三保障”不同，“两不愁”目前已经全民覆盖，“三保障”属于硬件设施，国家和政府也已经出台大量文件与政策。如国家提供的适龄儿童免费义务教育，以及农村合作医疗保障、慢性病救助与60岁以上老人养老保险全覆盖等政策，政策颁布、落实，为弱势群体提供全方位、无死角的保障。但因病或因灾直接会让本不富裕的家庭雪上加霜，尤其是慢性病和意外自然灾害，不但会减少家庭总收入，还增加了家庭负担，因此因病因灾的因素必须引起防返贫研究者们的重视。二是就业收入不稳定。这是最复杂、最难预见的返贫因素。“两不愁三保障”实现后，已脱贫人口依然会由于劳动能力不足和就业收入不稳定等风险导致返贫。一个家庭是否有劳动能力，是否有稳定收入，不仅靠国家和政府政策，更多还是依赖于自我的劳动能力。家庭总收入与居民主观幸福感、主观获得感和主观安全感密切相关，其影响因素种类繁多且复杂随意。如上述因病和因灾，首先就会影响家庭总收入，导致其一夜回到解放前；其次若政府不主动干预就会致使已脱户返贫或者非贫户致贫。因此，就业收入不稳定影响众多，必须加大对此方面的重视程度。

三、防返贫致贫机制基本设置

（一）防返贫长效监测预警机制的设立

1、防返贫长效监测预警机制的主体构成。以县域为单位，长效机制主要由县政府扶贫办、监测对象以及公众平台等主体构成。县政府扶贫办是监测机制的发出者和执行者，更是整个机制的调度中心。监测对象是机制的被执行者，包括已脱贫户、脱贫不稳定户和易致贫边缘户。公众平台是整个监测预警机制的关键一环，将我国目前已建立的扶贫数据库录入平台，对已脱贫人口、脱贫不稳定户和易致贫边缘人口进行实时监测。目前，我国已完全具备了从技术层面辅助扶贫工作实践，利用互联网等大数据库对被执行者进行实时监测。

2、防返贫长效监测预警机制程序。政府在县扶贫办设立监测平台调度中心，将已脱贫户、脱贫不稳定户和易致贫边缘户数据纳入公众平台，被执行者可登录平台进行自主申报，也可通过乡村干部走访排查、行业部门数据比对等方式，将收入低于正常标准和“两不愁，三保障”有风险隐患的农户纳入系统监测，扶贫办把公众平台监测结果实时反馈给政府。当监测结果没有达到正常标准时，公众平台数据库会发出预警警报，政府必须首要关注新出现的返贫现象和脱贫不稳定的脱贫人口和边缘人口，据此通过帮扶机制对返贫人口进行分类管理，制定“一户一策”帮扶计划，快速高效助力重返贫困的人口摆脱困境。而当监测结果达到正常标准时，公众平台要继续对此类未出现返贫征兆和脱贫稳定的人群进行监测，若5年之内没有发生再次返贫情况，可根据实际情况将此类人群退出监测机制。

（二）防返贫多组织响应帮扶机制的设立。建立一个多组织响应的帮扶机制。以县政府、乡村干部、乡镇基层组织和县直行业部门为责任主体，县政府为平台调度中心，建立一支高素质、高效率、高执行力的队伍。与防返贫长效监测预警机制相衔接，利用公众平台预警反馈信息，当公众遇到困难和问题，可以直接登录上述公众平台，据实填写个人相关信息和帮扶需求，将照片实时上传提交至上述帮扶监测平台。然后，平台调度中心立即开展核查事实程序，把公众信息反馈给相关部门和基层组织，再根据国家监测的正常标准，按照“一算收入、二核支出、三看家庭实际情况、四评议、五公示”的程序进行实地实施核查，分析公众存在的返贫因素与致贫风险。对符合条件的确定为重点监测对象，录入上述公众平台数据库，并实施精准帮扶，动态跟踪管理。此后针对重点监测对象，平台调度中心再将信息数据传至乡镇和县直行业部门，让其精准分析返贫致贫原因。进而进行分类管理、因户置策，逐级建立帮扶工作台账，制定“一户一策”帮扶计划，有针对性地对接落实产业扶持、稳岗就业、易地扶贫搬迁后续扶持、防返贫保险、行业政策及社会帮扶、扶志扶智等帮扶机制。通过此一系列严密的机制与程序，可及时清除返贫因素与致贫风险，保障脱贫不稳定户不返贫，边缘户易致贫户不致贫。

1、产业帮扶。产业帮扶是政府利用发展贫困地区产业，通过创新发展本地化就业创业渠道，使监测对象从此发展中受益的一种帮扶手段。首先，需集中力量发展当地特色产业，精准掌握当地的独特资源和特色产业，树立品牌意识，抓优势产业，将其做大做强。其次，创新组织模式，提升产业组织对监测对象的带动能力。发挥组织结构优势，从内部向外部发展，带动贫困地区各类资源，扶持和培育当地新型组织经营主体，增强其与市场的对接能力，确保监测对象能得到产业发展成果。最后，优化贫困地区产业结构，提升产业链可持续发展。在产业帮扶上要制定长远目标，紧抓长远规划，密切关注绿色产业、高质量产业，协调经济与社会、生态之间的利益矛盾。

2、消费扶贫帮扶。消费扶贫帮扶是通过组织性、规模性、持续性的定向销售帮扶，打通销售渠道，带动有生产能力但缺少销售渠道的地区发展，如直播带货。一方面政府整合消费资源，收集消费需求，组织党政机关、国有企业、事业单位、社会团体、行业协会等各方扶贫力量，购买困难地区，特别是重点监测对象所处地区的农产品，确保产销对接，切实解决产品销路狭窄、销售阻滞、增产不增收的问题；另一方面对于具有特色旅游优势资源的监测区域，也可通过打造特色乡村旅游和休闲农业文化等手段，帮助脱贫脆弱地区增收致富。

3、就业帮扶。就业帮扶是监测对象有劳动能力但缺乏劳动技能，通过提升劳动能力与质量，开展新知识新技能培训和就业技能培训等方式提升劳动能力，增强监测对象可持续发展的帮扶方式。在当代“互联网+”应用与大数据广泛使用背景下，政府就业帮扶应重点突出互联网与大数据等知识培训，支持重点监测对象依靠互联网意识与大数据思维对接市场，利用现代互联网技术创建健康保障、在线教育等信息。统筹整合当地扶贫基础建设项目与公益项目的人力资源需求，有目的性地提供特定岗位劳动技能培训，优先帮扶重点监测对象就业创收。

4、综合社会保障政策帮扶。首先，对于特殊困难监测对象的帮扶，要将低保、医保、养老保险、特困人员救助供养、临时救助等综合社会保障政策持续落实到位，实现应保尽保。尤其是丧失劳动能力的老弱病残等监测对象，要确保政策力度不减少。其次，要重视教育在长效脱贫机制中的关键地位。教育是稳固长效脱贫的重要保障，贫困地区要保证将基础教育与职业教育结合起来，阻断返贫代际间遗传的可能性。最后，要健全农村医疗保障制度，增大贫困地区医疗卫生事业投入力度，确保基本医疗保险、重大疾病保险等制度的有效衔接，确保公共医疗服务均等化，有效避免监测对象因病返贫。

5、“扶智”和“扶志”相结合。简而言之，就是群众自我发展能力提升的帮扶过程。在巩固脱贫攻坚工作中，要想实现长久稳定性脱贫，监测对象是否有创收能力，最主要的还是取决于监测对象自身的劳动能力。劳动能力提升程序指政府坚持“扶智”和“扶志”相结合的帮扶措施，提升监测对象内部转化动力，使其具有自我积累和可持续发展能力。积极鼓励和大力引导监测对象树立新时代新思想、新面貌的目标。政府在贫困地区极力开展教育工作，大力宣传新时代“自力更生、自强不息”新思想，引导监测对象摒弃“因循守旧和故步自封”旧思想，完成从“要我脱贫”到“我要致富”的质的转变。

四、结论与讨论

综上，本文指出防返贫长效监测预警与多组织响应帮扶机制不是一成不变的机制，而是一个实时变化的系统。从实施监测预警到入户精准帮扶是一个发现问题到解决问题过程，在这个机制中的每一个主体都不可替代。在机制运行过程中要特别注意两点：一是基础要打好。基层组织就是扶贫攻坚的最底层基石，是与人民群众密切接触的最后一道防线，必须将监测预警的信息数据与基层组织的帮扶执行落实到村与户，提升基层组织在防返贫阻断与帮扶机制运行中的地位，重视其可与监测对象面对面交流的重大作用。二是工作要落实。在多组织响应的帮扶机制过程中，要厘清各主体的责任边界，形成防返贫帮扶机制运行的各主体责任清单，将工作责任落到实处，避免多层级的信息传递导致信息失真，工作落实演变为各主体之间互相推诿责任、扯皮等现象。

步入2021年，我国脱贫攻坚事业也迎来巩固脱贫成果的新阶段——乡村振兴。基于此，本文提出了一个新的扶贫视角，即乡村振兴战略下的“监测预警→响应帮扶→动态衔接→再次监测”。在监测预警平台发出预警，显露出一系列问题后，政府不仅要响应帮扶，还需要对多组织响应帮扶机制的完成效果进行动态评估，继而再次回归到稳固脱贫的监测机制中来，这就是防返贫长效监测预警与多组织响应帮扶机制动态衔接的机制流程。这两个机制衔接的对象不是被监测者，而是长效机制的整体大运转。在防返贫的过程中，这两个机制不是相互割裂的，而是持续衔接的一个闭环，一旦监测机制预警，帮扶机制就必须响应，因此“动态衔接”便是二次检验、评估此监测预警机制和精准帮扶机制效果的检验石。“再次监测”是为了确保监测预警与精准帮扶的成效经得起检验，保证贫困户进入稳固脱贫状态。监测与帮扶有效衔接机制的生命力就在于实时更新。发现问题只是此机制的起点，而在整个稳固脱贫长效运行机制过程中，“监测预警→响应帮扶→动态衔接→再次监测”的过程是不断迭代升级、提档更新的，旧的风险因素已经被扼杀，新的问题也可能会随时出现，动态衔接机制必然需要在持续循环迭代的过程中建立起对旧问题的敏锐嗅觉，不断提升监测机制与帮扶机制的运行效率，避免同一问题反复出现。