我国“智慧市政”建设研究

□文/郝宏杰 林子涵

（郑州轻工业大学政法学院 河南·郑州）

［提要］智慧市政是现代信息技术与市政管理业务的有效融合，但目前我国尚未形成成熟的智慧市政建设模式和发展思路。本文在剖析我国传统市政管理中存在的困境基础上，提出智慧市政的内涵与目标。并从“智慧道路与桥梁管理平台”、“智慧井盖与管网管理平台”、“网格化应急管理平台”三个层面设计智慧市政整体建设架构。最后，从实施协同治理、优化组织管理体系；创新智慧市政融资模式、提高财政资金使用效益；强化智慧型、创新型市政人才队伍建设等方面，提出智慧市政实施路径，以期为我国智慧市政未来发展提供新思路，为智慧城市建设提供新模式。

随着我国城市化进程突飞猛进，人口管理、交通拥堵、环境保护、公共安全等诸多问题接连出现，给市政管理带来了很大压力。然而，在传统市政管理模式下，市政设施的日常监测不完善、安全隐患发现难、养护维修成本高、问题反馈解决机制不畅，带来了路面塌陷、积水频发、井盖损坏丢失等一系列问题，不仅影响了市民正常生活，还影响着城市的形象甚至带来严重的社会管理危机。在此背景下，近年来城市管理领域的重大变革即智慧城市模式所具有的全面透彻的感知、宽带泛在的互联、智能融合的应用、以人为本的可持续创新等特征，则为变革现行的市政管理模式、提升城市市政管理水平提供了契机。本文聚焦于道路、桥梁、井盖和管网等基础性市政设施领域，针对传统市政管理面临的困境，廓清智慧市政建设的形态和构建思路，并提出推动智慧市政建设的实施路径。

一、传统市政管理面临的困境

为深入了解当前市政管理的成效与困境，课题组对市政管理部门的实务专家、相关领域的学者和市民进行了结构性访谈，访谈人次共30人。通过访谈发现：面对日益增多的市政管理需求，市政管理部门也在道路、桥梁、管网等管理方面实施了一系列改革举措，如建立网格化管理制度、加大市政设施巡查力度、加速井盖更新换代等，但是这些措施没有突破传统管理体制的束缚，管理理念、技术和方式都比较落后，主要面临以下四大困境：

（一）城市规划预见性不足，缺乏顶层设计。我国城市化在加快推进，城市建设也在不断发展，这就对城市规划提出更大要求，然而城市规划往往缺乏远见，或者调整滞后。例如，郑州市曾经有句广为流传的俗语“郑州，郑州，天天挖沟，一天不挖，不是郑州”，这其实便是城市规划不合理的一个简单写照。智慧市政属于智慧城市建设的重要领域，目前许多城市的智慧城市建设还缺乏理论体系、系统的规划、全局性的顶层设计与有效的组织实施机制，长期分散的应用开发所堆积的程序和数据“碎片”、形成的“信息孤岛”和“信息烟囱”、各个部门信息不互通、重复建设等乱象丛生，极大地影响了智慧市政建设的健康发展，智慧市政建设亟须总体规划和顶层设计方法论支撑和指导。

（二）政务资源共享程度低。市政设施布局在城市各个角落，传统行政体制导致一些市政设施产权分属于不同单位，同时市政管理涉及到许多领域的规划、建设和管理的协同问题，共享政务资源是智慧市政的前提，然而目前政务资源共享度仍然比较低：一是智慧市政建设存在各自为政、重复建设现象。比如，横向层面城市管理、社会治理、综合治理等领域，纵向层面市级、区级和基层部门等机构的职能不清晰、政出多门、条块分割、多头治理、关系不顺，造成重复治理、无人治理、交叉治理综合症。特别是原有的社会治理模式导致市政、交通等协管队伍力量分散、多头管理、信息不畅。二是政府部门平台建设系统兼容性差、数据不互通。部门的追溯系统相互独立，数据不共享不兼容，存在重复建设和数据割裂现象。三是在推进“互联网+政务服务”的过程中，在加快政府职能转变方面取得一定成效，但在实际调研中发现市民办事排队严重，多次办理、多次提交的情况依然普遍存在。

（三）市政管理技术水平较低。尽管我国很早就提出了智慧城市理念，但学术和实务界对智慧市政的认识都还较为粗浅，很多认识还局限于技术方面，缺乏全局性宏观视野，城市建设没有基础技术的支撑，也缺乏统一的管理和技术标准，数据更新缓慢、数据也无法及时共享，没有制定系统的市政管理建设总体构架，未形成有效的运行模式来支持智慧市政建设。与此同时，调查发现目前市政管理人员专业知识、管理能力和职业素养参差不齐，一些部门人员未受过专业的职业培训，整体年龄偏高，学历水平偏低，对新知识新技术的接受能力较差，大局观不足，协调能力欠缺，缺乏科学管理的意识和手段，不能在市政管理中发挥良好的协调组织作用，许多人员的资质和能力不能适应智慧管理的需要。

（四）市民文明意识淡薄，公众参与机制缺失。市民不仅是市政管理和服务的直接受益者，也是市政管理的参与者，其优良素质对于良好市政管理秩序的建立具有重要意义。但调查发现，一些市民存在素质低、文明意识淡薄等现象，如随意占用公共资源，损坏市政设施，影响其他人的正常使用，这一定程度恶化了市政管理问题；另一方面相关部门对不文明行为的监督与处罚力度较小，违规成本较低。此外，市政领域文明行为的宣传和示范作用发挥不足，一些市民能保证自身行为的文明，但看到其他不文明行为时采取了无视态度，弱化了社会良好风气的带动作用和市民之间相互监督的作用，不利于良好市政管理秩序和文明素养的形成。

公众参与智慧市政建设，是维护社会公共利益，实现有效公共治理，构建和谐社会的重要方式。公众参与智慧市政建设也是提升智慧市政建设规划科学性和可行性的重要举措，是保证智慧市政建设规划顺利实施，推动智慧市政建设的重要基础。但在市政管理领域总体上公众参与程度较低，监管机制不健全，只有建立政府部门和社会公众相结合的监管体系，让社会公众参与到市政管理行动中，才能及时发现、及时处理各类问题。

二、智慧市政建设形态

（一）智慧市政的内涵。城市是一个包含政治、经济、文化、社会和生态的复杂体系，城市中的人口、交通、建筑、能源、通信等构成了城市一个个的子系统，这些子系统之间形成一种相互联系、相互影响、相互促进的关系。智慧城市建设就要在综合考虑社会需求、经济发展、财政收支、智慧技术、时空发展、管理水平和人才禀赋等诸多要素基础上，着重解决管理体制机制创新、理论与应用创新、建设运营模式、大数据开发与信息共享、人才培养与激励、信息安全及标准体系等问题。

智慧市政是智慧城市建设中的重要组成部分，是智慧城市发展的基础，对智慧城市的发展具有十分重要的作用。目前，学术界还没有明确的智慧市政概念，本文从破解传统市政管理问题，满足城市快速发展带来的市政管理需求，为智慧城市建设提供有力支撑的视角，认为“智慧市政”是以地理信息系统、城市网格化管理系统和数字化城市管理系统为基础，充分利用物联网、云计算等现代信息技术，从城市规划设计、城市建设、城市运营管理、市政设施设备运行管理等全部生命周期的过程，对各类信息资源进行收集、整理分析，对市政设施及相关系统的各方面数据进行全方位的信息化处理和利用，对城市公共资源进行有效的感知、监控和管理，实现自动监测、预警、告知、反应的城市设施智能监测及控制体系。

（二）智慧市政的目标。针对传统市政管理方式存在的“碎片化”、“脆弱性”、“监管失控”、“应急处理处置缓慢”等问题，整合郑州各级各领域市政管理资源，依托现有的智慧市政建设基础，充分应用计算机网络技术、物联网技术、“3S”空间信息技术、网格化管理等技术，建立城市管理部门统一领导指挥，相关规划、建设、管理、维护、监管等机构职能清晰、通力协作、高效运转，企业与社会公众广泛参与的智慧市政管理体系，涵盖智慧市政管理平台、一体化组织管理体系、智慧井盖监控系统、智慧管网系统、智慧应急管理系统、公众参与系统等子系统，实现城市市政设施和事件管理的信息同享、网络化、空间可视化、一体化和智能化。

三、智慧市政建设构架

要实现智慧市政建设目标，需要理清市政管理工作职能，整合市政管理优质资源，优化市政管理业务流程，增加智能化设备和应用性软件，最终形成智慧市政管理平台，其中最基础的平台是智慧道路和桥梁管理子平台、智慧井盖和管网管理平台及网格化应急管理平台。

（一）智慧道路与桥梁管理平台。智慧道路与桥梁管理平台整合了基本信息、管理决策和计划、人员管理、巡查管理、应急管理等方面的数据，将道路、桥梁等基础设施由传统的“单纯承载型”设施，提升为“可感知、有思维、云统筹、泛连接”的整体式城市市政服务体系，实现信息采集、科学决策、智慧巡养、实时监控、应急指挥等功能，为政府和管理部门提高城市科学化、精细化、智能化管理水平提供支撑。与传统的道路和桥梁管理模式相比，该系统主要实现以下功能：

1、基础信息采集和大数据管理。规范道路、桥梁各种信息的统计标准，进行标准化采集和录入，形成统一的数据库，借助大数据可以检测关键性能指标、分析处理重大市政问题和政策功效、进行预测，其中基础信息包括道桥静态信息与动态信息，静态信息为道桥属性信息及附属设施等，动态信息为道桥的巡查、检测、施工和档案信息等。

2、智慧巡养管理。采用道路、桥梁巡检在线检测传感器、专用无人机等智能化手段进行定期巡检并利用特殊设备录入数据库，同时鼓励城市市民通过城市管理APP及时上报道路桥梁病害信息，实现管养工作的可达性、高效率、高频度检测，以及道路、桥梁安全管理的时间、空间全覆盖；同时，重点对突发事件和渐变性风险进行检测。

3、实时监控管理。一方面通过与交通等部门的视频接入、车流量数据的接入，实现摄像头的全控制，通过视频监控全方位查看道路、桥梁实时情况；另一方面通过桥梁限高架，超限超载检测仪，结合牌照识别和无线通讯技术，实时监控桥梁限高、超限、超载的动态数据。这些信息和数据经过专业的统计分析，监测道路的疲劳程度，了解桥梁运行荷载，协助系统更加精确地生成道路桥梁维修建议，确保道路、桥梁安全，便于道路桥梁设施管理。

（二）智慧井盖和管网管理平台。智慧管网系统以智能机器人探测器为基础，全方位构建排水管网的分布图，将管网走向、每个检测扣（窨井盖）的位置、管网分布、管网功能、管网运行状况以大数据智慧化形式呈现，方便管理者实时查看、实时管理、排查故障，并采用智能化方式进行智能清淤、智能修复管道，极大提高工作效率、降低人工成本，有效保障管网安全。智慧管网系统的核心功能如下：

1、智能井盖监控：所有道路井盖安装芯片，具有定位和自动报警等功能，如井盖倾斜或移动，芯片数据传送到智慧平台终端，会及时报警并组织人员实施警示和维修工作，预防井盖损坏发生伤人风险。

2、智能水位管理：在井壁内侧安装液位仪，可以实时检测污水、雨水等水位高低，如果水位超过警戒线，便会及时反馈到智慧平台终端，相关部门及时安排专业人士进行处理。

3、智能机器人检测：智能管道检测机器人是把检测器投入管线内部，对管道的几何形状、变径、管壁的内外腐蚀情况、焊缝缺陷、裂纹、漏点等提供全方面的检测诊断，有效规避了传统人工检测和气体压差驱动检测所存在的效率低、精度低、数据通用性差、检测成本高、检测程序复杂等问题。

4、智能管网修补：智能管网修复技术是将特殊的材料（通常是玻璃纤维混合特殊树脂）编织成型，然后将其拉入需要修复的管道内充气扩张紧贴原有管道，以原有管道为外模，软管为内模，然后在紫外光的作用下使树脂固化形成具有一定强度的复合内衬管，该方式避免了传统开挖式修补所存在的影响道路通行、效率低等问题。

（三）网格化应急管理平台。网格化应急管理平台在市政管理“三级网格化”管理体系中明确各级网格管理主体的应急管理职能，建立从巡查发现、问题解决、问题反馈到绩效考核“闭环式”应急管理工作机制，提高市政应急管理的快速反应和应急处理能力。

1、巡查发现和快速解决机制：基层网格管理主体定期对负责的网格进行认真巡查，针对巡查发现的问题通过智慧市政管理平台绩效及时上报，并启动立即响应机制，解决职责范围内的问题；超出职权范围的，在采取有效措施避免事态扩大的同时，向上级网格管理部门逐级上报，上级网格管理部门协调相关部门解决上报问题；所有上报问题解决完成后都要提交文字、图片或视频证据。此外，上级网格管理主体要协调基层网格管理主体定期对重点部位、重点领域、重点行业的市政管理问题进行集中排查、集中梳理、集中治理，化解矛盾，消除隐患。

2、问题督查机制：最高网格管理主体通过智慧市政管理平台对所有上报问题的完成情况进行排查，对已经解决的问题进行结案，对尚未完成或完成质量不好的问题启动二次应急响应机制，督导相关部门尽快解决问题。

3、绩效考核机制：根据各级网格管理主体的职责，形成系统的绩效考核指标，依据智慧市政网络平台数据和相关资料，采用“历史比较、横向比较、综合评价”等方法，对各级网格主体的网格化管理工作进行绩效考核和排序；考核结果作为领导职务晋升、单位财政预算划拨等重要依据，形成绩效考核倒逼和促进绩效管理的良性机制。

四、智慧市政实施路径

智慧市政建设要引入先进设备，优化管理手段，突破各种体制机制障碍，这都需要实施相关政策、资金和人才等方面的配套改革措施。

（一）实施协同治理，优化组织管理体系。针对当前市政管理领域管理主体的“碎片化”问题，应实施协同治理，建立多元主体参与的一体化组织管理体系：该体系中城市政府是最高决策机构，城市管理局（或委员会）代表政府行使职能，市政部门是执行主体；智慧市政相交叉的领域，如国土、规划、交通、公安等部门都是重要参与主体，他们要服从和协助城市管理委员会、市政部门来开展统一规划、建设和管理；市民是参与主体和受益对象，具有反馈、监督等职能，要着力提升市民的文明市政素养，建立有效的公众参与机制，充分了解市民市政服务需求，并为智慧市政相关的公共决策提供建议。

（二）创新智慧市政融资模式，提高财政资金使用效益。智慧市政建设初期，设备、技术等方面的投资较大，可以选择困难较大的项目，采取PPP融资模式，鼓励企业通过资金、技术或人才等入股的方式实施混合所有制经营，解决智慧市政建设中资金、技术等难题，同时为其他领域的智慧化管理提供要素积累和示范作用；另一方面智慧市政的实施会增加设备软件支出，相应降低人工费用支出，由此会导致市政领域财政资金的内部结构发生动态性变动，为此需要建立以“零基预算”为原则的资金预算编制方式，并加强专项资金管理，动态优化财政支出结构，提供财政资金的使用效益。

（三）强化智慧型、创新型市政人才队伍建设。人才团队是智慧市政实施的核心，智慧市政也对管理类、技术类人才都提出了更高要求。为此，在智慧市政建设中要不断强化智慧型、创新型人才队伍建设：一方面应积极加强与当地高校、科研机构等单位的合作，交流智慧市政建设诉求，强化智慧市政理论和核心技术的研究，夯实服务本地实际的智慧市政理论研究、技术支撑和决策咨询人才；另一方面围绕智慧市政建设对各类岗位的新要求，对现有市政管理人才队伍进行分类培训，培训不合格者调离该岗位，并通过引进相关领域高校毕业生的方式弥补相关岗位的人才缺口，以此促进人才梯队建设。