“金融政策+财政政策”普惠信贷机制探究——以赣州“三通”样本为例

钟承斌

赣州是原中央苏区所在地。2012 年国务院出台《关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》，提出赣州要达到2020 年与全国同步实现小康的目标，其中，如何补足“三农”和小微企业等领域的发展短板是关键。为此，赣州市积极凝聚金融政策和财政政策合力，2013年以来陆续建立“小微信贷通”“创业信贷通”“产业扶贫信贷通”（简称“三通”）模式，大力推动金融资源精准靶向小微企业和建档立卡贫困户，2016-2020 年全市累计发放“三通”贷款近300 亿元，有效帮助小微企业解决发展资金问题并降低融资成本，支持赣州2019 年底实现11 个贫困县全部脱贫摘帽，为赣州普惠金融改革积累了工作经验。

一、推进背景

（一）如何提升普惠金融“普”的问题

普惠金融的精髓在于让更多的群体能享受金融服务，提高小微企业的首贷率，加大对农户特别是建档立卡贫困户的信贷支持。2016 年，赣州市有小微企业10 余万家，解决了全市100 多万就业人口，全市有建档立卡贫困人员139 万人，占全市总人口的比例接近15%，这其中，有一定比例的群体由于自身经济基础较弱，抵押担保难以实现导致求贷无门。如何加大对小微企业和贫困群体的金融覆盖，不仅事关赣州能否如期脱贫摘帽、与全国同步实现小康，也事关地方经济能否可持续发展。

（二）如何解决普惠金融“惠”的问题

普惠金融的融资成本问题，一方面，要考虑如何降低贫弱群体的综合融资负担：包括贷款实际发生的利率水平，抵押、登记、评估等中介费用，以及各个环节带来的交通成本和时间成本等；另一方面，要考虑金融机构的综合放贷成本：其中包括金融机构揽储、发债、内部转移或人民银行再贷款、再贴现资金成本，客户调查、风险甄别等成本，以及抵押、登记、评估、担保等费用。普惠贷款由于金额相对较小、笔数较多，综合放贷成本要比一般贷款高，加上普惠贷款总体经济实力所限，面临更高的违约风险和清收难度。

（三）如何强化普惠金融导向“准”的问题

一方面是贷款对象的精准识别问题，小微企业和贫困人员是一个非常庞大的群体，也是一个动态变化的群体，普惠信贷要对贷款对象进行精准识别，识别机制既要保证遴选出符合政策要求的贷款群体，又要防止识别机制本身不过于繁杂而影响普惠信贷的运行效率。另一方面是贷款资金的精准使用问题，要确保普惠贷款资金真正用于支持小微企业发展经营，或用于贫困人员发展生产，实现可持续发展。

二、推进机制

2013 年11 月，赣州市建立“小微信贷通”，2015年9 月建立“创业信贷通”，2016 年2 月建立“产业扶贫信贷通”模式，并建立了完善的多方协作推进机制。

（一）多层级负责解决普惠增信“筹资难”问题

“三通”贷款的金融财政融合效应源自于风险缓释基金，通过风险缓释基金为贷款提供清偿保障，并实现财政资金的杠杆放大效应。风险缓释基金采取分层级筹集模式，由市县两级财政根据工作方案要求，按比例筹集风险缓释基金。“产业扶贫信贷通”风险缓释基金全部由市财政统一筹集，2016-2018 年每年筹集10 亿元；“小微信贷通”、“创业信贷通”由市、县两级按1：1比例筹资风险缓释金，风险缓释基金保持与贷款金额同步增减。发生不良首先由风险缓释金进行代偿，银行追索后的最终贷款损失由市、县两级各按1：1 比例承担。“产业扶贫信贷通”及“小微信贷通”按不低于8 倍的杠杆撬动贷款发放，“创业信贷通”按不低于5 倍的杠杆撬动贷款发放。

（二）多渠道增信解决普惠贷款“抵押难”问题

“产业扶贫信贷通”“小微信贷通”都为无抵押、无担保贷款。前者致力于支持建档立卡贫困户发展生产经营，每户贷款最高5 万元，或支持带动型的各类涉农经营主体以就业、入股等方式带动建档立卡贫困户增收脱贫的经营主体，每联结1 户贫困户可获得贷款10 万元。后者聚焦园区外小微企业，对带动就业突出、经营风格稳健、经营效益良好的小微企业进行支持，贷款额度每户最高100 万元，后提高到400 万元。“创业信贷通”主要面向双创型小微企业发放无抵押贷款，允许要求提供一定的担保，每户最高50 万元，后提高到100 万元。

（三）多部门协作解决普惠信贷“调查难”问题

建档立卡贫困户申请“产业扶贫信贷通”时，须经当地村委会、驻村扶贫工作队、驻村干部根据扶贫部门确定的名单，对身份进行确认，对申请人的生产情况、资信情况以及贷款用途等进行调查、核实、签署意见，再由承办银行再对其开展贷前调查；带动型经营主体申请“产业扶贫信贷通”贷款，重点审核其对建档立卡贫困户利益联结的真实性和紧密性。“小微信贷通”和“创业信贷通”则由民企局、财政局牵头进行小微企业筛选，并寻求人民银行、银监、工商、税务等部门的支持与配合，重点对小微企业的信用记录、连续经营和纳税、资产负债率等情况进行审核，确保贷款真实用于支持小微企业发展生产和经营。

（四）多手段督导解决普惠机制“落地难”问题

一是，强化调度，根据各区域实际情况，及时开展风险缓释金的预拨预付和后续补充。二是，提高放贷效率，在把控风险的基础上，切实简化贷款程序，提高贷款发放效率，如“小微信贷通”要求有关部门收到申请后3 个工作日内提交给金融机构，金融机构20 个工作日内完成审核。三是，加强督查，组建由财政局、金融局、人民银行、银监局等部门组成的督查组，对“三通”贷款发放情况、风险缓释基金拨付、代偿、追偿等情况进行督查，确保“三通”贷款发放合理、合规。四是，加强激励，人民银行通过再贷款、再贴现以及差别存款准备金率等方式，对“三通”贷款发放情况良好的金融机构进行支持，市、县两级政府每年均组织对金融机构以及有关部门“三通”贷款工作情况进行考核、奖励。

三、普惠成效

经过多年的推进，“三通”贷款逐步成为赣州普惠金融的特色产品。据统计，2016-2020 年，全市累计发放“三通”贷款近300 亿元，支持小微企业近1.8 万户（次），直接支持建档立卡贫困户23 万户，累计降低融资成本近22 亿元。

（一）全方位激发金融机构积极性，普惠金融覆盖面有效拓宽

“三通”贷款执行以金融机构为核心的推进战略，充分发挥金融机构的特点和优势，分类指导、分类支持、分类推进。统计数据显示，2016-2020 年，赣州市累计发放“产业扶贫信贷通”贷款191.3 亿元，惠及建档立卡贫困户33.5 万余户（次），其中直接到户贷款112.9 亿元，支持建档立卡贫困户22.8 万户，户均贷款4.95 万元；累计发放“小微信贷通”贷款89.4 亿元，惠及企业9300 余户，户均贷款96 万元；累计发放“创业信贷通”贷款19.2 亿元，惠及双创小微企业5300 余户，户均贷款36 万元。

（二）融合货币政策工具扶持和财政贴补效力，普惠信贷成本明显降低

“三通”普惠贷款能够高效落地，金融政策和财政政策的融合扶持是重要因素。首先“三通”贷款执行优惠利率，其中“产业扶贫信贷通”执行当期基准利率，“小微信贷通”和“创业信贷通”较基准利率上浮不超过30%，“三通”贷款利率比同类型市场利率低3-4 个百分点，据估算，2016 年以来累计为贷款对象节省利息成本近22 亿元。并且“三通”贷款均免抵押、免担保，2016 年以来累计节省登记、评估、抵押等费用近4 亿元。同时，“产业扶贫信贷通”对建档立卡贫困户实施全额贴息，对带动型经营主体实施50%的贴息，带动型经营主体贷款利息成本低至2%左右，2016 以来“产业扶贫信贷通”累计贴息近13 亿元。

（三）构建普惠金融风险屏障，普惠金融的社会效应全面体现

“三通”普惠信贷模式既体现了财政政策对金融政策的风险屏障和杠杆撬动作用，也体现了金融政策对财政政策的信贷导向和资金放大效应。“三通”贷款的首贷比率较高，市场主体通过贷款的获得增强了发展动力和发展信心，进而提升资金使用效率和生产经营效益。建档立卡贫困户将“产业扶贫信贷通”贷款用于发展脐橙、油茶、光伏等产业，每年带来稳定收益支持其增收脱贫，唤醒了脱贫志气，增强了脱贫底气，有效支持赣州市最后一批4 个国家级贫困县于2019 年底顺利脱贫摘帽。小微企业或小微企业主获得“三通”普惠贷款扶持，现代运营管理和财务规划意识水平进一步提高，企业运营质效不断提升。据调查，2019 年“小微信贷通”和“创业信贷通”获贷企业利润平均增长率分别为16.25%、25.22%，分别高出一般企业平均利润增长率5.45 和14.42 个百分点。

（四）完善普惠金融风险分担机制，普惠金融实现可持续发展

普惠贷款笔数多、金额小、成本高、清收难，“三通”贷款建立了以各级财政出资的风险分担缓释机制，为金融机构构筑了不良贷款清偿保障，缓解了金融机构的惧贷、慎贷心理，为普惠金融可持续发展打下良好基础。统计数据显示，2016-2020 年，全市共筹集“产业扶贫信贷通”风险缓释基金23.9 亿元，筹集“小微信贷通”和“创业信贷通”风险缓释基金分别为11.1 亿元、3.8 亿元。累计运用风险缓释基金代偿“产业扶贫信贷通”不良贷款128 笔，总金额1639 万元；代偿“小微信贷通”不良贷款93 笔，总金额9950 万元；代偿“创业信贷通”不良贷款32 笔，总金额1060 万元。

四、政策建议

赣州“三通”普惠信贷模式在金融政策和财政政策融合方面积累了经验，但在融合步调一致性、风险代偿效率、数字化管理手段等方面仍需进一步改进。

（一）强化金融政策与财政政策的协同

“三通”贷款的核心机制在于建立风险缓释基金和实施利息贴补，但也存在风险缓释基金筹集不均衡、拨付不及时、贴息资金被贷款户挪用等问题。因此，要切实加强财政政策与金融政策的协调一致：一是，要提高风险缓释基金配套效率，督促基层政府提高对普惠金融的重视程度，按时、按量筹集好配套资金，及时拨付至相关金融机构；二是，探索预拨预付，对于普惠信贷发放总量较大的区域，或普惠信贷发放进度较快的金融机构，可采取预先拨付风险缓释金的方式，解决金融机构的后顾之忧；三是，优化贴息流程，强化与地方政府相关部门的数据共享，加强对贴息对象信息的动态管理，将贴息资金直接拨付至银行业金融机构，防止贴息资金被截留造成逾期；四是，进一步加强货币信贷政策引导，强化支农及支小再贷款、再贴现和差别存款准备金率支持，引导并督促金融机构强化普惠金融工作力度、加大普惠金融资源投入。

（二）处理好普惠金融发展中市场与行政的关系

“三通”普惠信贷利率低，且有一定程度的“政府背书”，容易出现道德风险；对于金融机构来说，“三通”普惠贷款也面临一定的成本、收益和风险压力。普惠金融要实现可持续发展，必须坚持市场在金融配置中的决定性作用：一方面要保持政策介入的合理适度，保持好政府与市场的合理边界，防止过度干预、过度贴补造成普惠金融机制扭曲和效率低下，防止贷款主体的逆向选择带来局部性金融风险积聚；另一方面要加强普惠金融的宣传与解释，让市场化的普惠金融发展理念深入人心，大力提升贫弱领域金融素养，充分发挥普惠金融激活微观生产经营、约束融资主体行为的重要作用。

（三）提高普惠金融风险代偿效率

“三通”普惠贷款在代偿的时候，由于金额小、笔数相对较多，法院审理面临较大的工作压力，审判周期相对较长；再加上代偿工作要经过地方政府多个部门审核，代偿资金的落实程序多、时间长，耗费大量的人力、物力，给金融机构带来突出的“代偿难”问题。下一步，需从以下两方面着手，提升普惠信贷代偿效率：一方面是提高普惠金融案件的审判效率，健全金融案件调解机制，将金融案件处置关口前移；充分发挥各地金融审判庭的重要作用，形成标准化、高效化的金融案件审判机制；提升金融案件执行效率，维护金融机构合法债权。另一方面要简化代偿流程，在把控风险的前提下，缩短代偿链条、减少代偿审核部门；探索不良贷款即时代偿、事后清算机制；同时引导金融机构做好代偿后的信贷资金追索工作，确保财政资金安全。

（四）强化普惠金融数字化建设

随着普惠金融覆盖的不断扩大，信息不对称的问题将以数量级的速度增长，传统的手段和模式难以为继，数字普惠金融建设迫在眉睫：一是夯实数字化金融基础设施，加快信用赣州建设，归集用水、用电、通信、司法等综合信用信息，强化对普惠金融服务对象的信用全面画像；二是提高金融机构数字化管理水平，引导金融机构强化大数据、云计算、区块链等新技术的应用，强化线上平台打造、加快线上金融产品开发、大力发展智能风控技术，运用好小微客户融资服务平台、企业收支流水查询平台等新型大数据平台；三是加强普惠金融的数字化监管，构建全方位、多维度的数字化金融监管平台，实时掌控普惠金融发展动向，做好普惠金融风险监测、研判和处置，维护普惠金融平稳运行。