美国食品企业如何影响公共政策

程同顺 周 卉

(1.南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350;2.南开大学 中国政府发展联合研究中心，天津 300350)

美国自我标榜为民主国家，声称人民有充分的选择自由，但其实美国的公共政策都是由大企业和利益集团主导的，人民自由选择的空间非常有限。实际上，就连人们的日常饮食都严重受制于食品企业主导的相关公共政策，消费者在饮食方面很难进行有效的自由选择。美国的食品企业已经与政治建立了紧密的联系，它们可以有效地影响与人们日常饮食相关的公共政策。

一、美国食品企业影响相关公共政策的方式

美国食品企业为了获取利润，积极争取相关公共政策的庇护，利用多种方式对食品政策的制定加以影响，已经形成了基本可探寻的规律，主要包括以下几种方式：

(一)竞选捐款

美国的民主政治实质上是维护某些特殊阶层利益的金钱政治，而这些特殊阶层进行一切活动的目的都是为了维护和扩大自身利益，在这一过程中，必然会侵害美国民众的真实利益，进而为美国社会和国家治理留下隐患①。通过对美国总统竞选过程和结果的了解会发现，历届总统竞选成功，在一定程度上也是因为资金投入充足，金钱政治直接影响了大选结果，成为了赢得选举的关键因素。候选人会接受外界的竞选捐款，如果日后当选，很有可能会通过政治权力为其原来的“金主”谋取好处，这种互惠共赢的模式使得很多食品企业在竞选捐款中对其看好的候选人趋之若鹜。

美国金钱政治疯狂肆虐，但也十分重视用法律的形式对其进行限制。例如2002年，美国国会通过了《两党选举改革法案》，规定禁止捐赠“软钱”。所谓的“软钱”就是指政党从公司、工会、个人及其他团体筹集到的有各种目的、无限量的、并非直接用来影响选举结果的钱。该法案禁止了所有对国家各政党委员会的资金捐赠，禁止州政党为支持或反对联邦候选人花费资金。根据通胀因素，将个人向候选人捐赠的限额从1000美元增加到了2600美元，但是没有增加个人可以给予政治行动委员会或政治行动委员会可以给予候选人的限额。即便对政治捐款进行了限制，但是仍然存在漏洞，该法案并没有限制民间政治组织接受“软钱”，这一漏洞导致了“527组织”②的崛起，现在多为“超级政治行动委员会”(2010年以后从“政治行动委员会”演变而来)，这种组织只要保持独立性，就可以无限额地为总统候选人捐款。为了更多地满足候选人的资金需求，很多企业或利益团体不惜通过各种方式，在法律所规定的框架内打“擦边球”。美国联邦选举委员会的官网对历年各企业和个人的政治捐款进行了统计，表1和表2分别为美国部分食品企业员工及部分食品企业在2015～2020年期间所进行的政治捐款明细。在具体数据中，很多单笔捐款数额已经远远超出了法律对捐赠和接收限额的规定，这很大程度上是得益于“超级政治行动委员会”的发展，数百个超级政治行动委员会已经成为众多政治候选人获得资金支持的重要来源，也是众多食品企业捐赠更多资金的关键渠道。

这些食品企业员工政治捐款的次数和数额巨大，尤其是可口可乐和百事可乐等企业员工捐款超过千万美元(见表1)③，这对候选人来讲是十分强大的资金支持。虽然其中一些企业员工在进行捐款时不排除只是出于自身意愿来选择资助对象的情况，但是也从侧面反映出这些企业对竞选委员会的重视和支持。根据既有数据，发现有4家企业以自身名义进行了政治捐款，其中可口可乐公司捐款数额最多(见表2)④。通过对所涉及到的食品企业每年单笔较高金额的捐款去向进行追踪可以发现，大部分政治捐款用在了支持政党选举、国会议员的选举以及某一总统候选人的竞选上。另有很大比重捐给了各自企业所在的政治行动委员会，而政治行动委员会存在的意义就是筹集和分配竞选资金给寻求政治职位的候选人⑤。

虽然《两党选举改革法案》规定政治行动委员会接收个人捐款或向候选人捐款的最高数额为5000美元，但是实际上政治行动委员会的收入和捐款开支并没有受到严格的限制，政治行动委员会可以直接将支票开给候选人，没有经过该委员会的账户，所以总数就不在5000美元的赠予限制之列。这样，政治行动委员会就可以向各位候选人提供巨额的资金支持，这就是政治行动委员会的优势所在。所以美国政治行动委员会的数量越来越多，每年很多食品企业都向此机构捐款，以期获得候选人的回报。

至于政治行动委员会究竟是否在“购买”影响，人们存在不同的看法。一些人认为政治行动委员会并没有能力去收买政府官员，但也有人把政治行动委员会看作是一个阴险的体制，它促使立法者更加关注和在意政治行动委员会的委托者的经济利益。在20世纪80年代就有研究人员证实，“接受乳制品行业集团政治行动委员会资金的众议院议员中有可能投票支持乳制品价格补贴的议员大约是那些没有接受捐款的议员的一倍……议员接受的乳制品政治行动委员会的捐款越多，他们支持价格补贴立法的可能性就越大”⑥。总之，相关食品企业所委托的政治行动委员会捐款的数额越大，议员的决策就越有可能倾向于保护该企业的利益。

表1 美国部分食品企业员工2015～2020年间政治捐款明细

表2 美国部分食品企业2015～2020年间政治捐款明细

(二)金钱游说

在利益集团的游说中，“选择的政治武器是钱……钱是政治的母奶”，这是美国利益集团政治中人们经常提到的一句话⑦。在美国的政治选举和游说活动中，美国食品企业也从未吝啬予以资金支持。美国回应政治中心(Center for Responsive Politics)将不同行业投入游说的资金数量进行了统计，并公开了历年投资最多的13个行业大类，其中健康类在2019年的游说资金投入位居第一，总计602 940 786美元，包含药品、保健品等行业；农业综合企业类的游说资金投入为140 661 631美元，位居第九，包括食品加工与销售、乳制品等行业⑧。这些行业与食品企业有着千丝万缕的关系，其为相关政策而进行的金钱游说行为，最终可能会影响政策的制定和落实，进而给整个食品行业带来影响。此外，食品企业说客将金钱赋予各种礼物的形式送给政府官员的情况也十分常见，甚至某些食品企业直接将本公司的部分股份送给相关的官员，使两者拥有共同的利益出发点，这也是一种变相的金钱游说或者贿赂。

1978年，美国开始全面实行官员财产申报制度，颁布了《政府伦理法》，并在此基础上设立了政府伦理办公室(OGE，US Office of Government Ethics),致力于培养美国公职人员达到较高的伦理标准。在《政府伦理法》中，明确规定了官员申报的内容，即“在上一年度中，从联邦政府之外的任何来源得到的超过200美元的红利、利息等；从非亲属那里收受的累计价值超过250美元的所有礼品，包括来源和礼品说明等；价值超过1000美元的贸易或业务投资所得；任一时间对任何债权人负债超过10 000美元的债务；本人主要住所除外，超过1000美元的房地产购置、出售或交换；超过1000美元的股票、债券等的买卖或交换”。美国通过系列的法律逐渐规范政府官员的行为，再加上如今游说手段的变化和丰富，贿赂已经不再是游说的主要手段了。

(三)“旋转门”游说

所谓的“旋转门”，就是说客和联邦官员之间存在的频繁的工作互换。今天的说客可能是日后的联邦官员，同样，今日的联邦官员日后可能会以说客的身份去游说其他人。说客与国会议员之间的职位调换一方面会增进双方的私人关系，在游说过程中更容易达成利益一致的意见；另一方面，国会议员为了给自己日后游说铺路，会偏向于接受目前的食品企业的游说，双方皆大欢喜。这一现象并不少见，“1968年有23位前参议院议员和90位前众议院议员登记成为私人机构的说客。在1992年竞选失败的议会代表中，就有40%的人成为说客。1988～1993年，参议院委员会中42%的主任和众议院委员会中34%的主任都成为了说客。到1998年，128位前国会议员注册成为说客”⑨。如今各大食品企业也在纷纷通过“旋转门”开展游说活动，很多“旋转门”说客都曾经在政府担任过相关职位，具备专业的立法经验和游说能力。

通过对2019年美国食品加工和销售行业进行“旋转门”游说情况的统计，初步发现很多大型食品企业都会雇用“旋转门”说客，并且投入大量资金支持游说活动。表3展示了2019年部分美国食品企业游说资金投入及“旋转门”游说的基本情况。这些食品企业都运用了“旋转门”进行游说，其雇佣的说客大部分曾经在政府任职，例如任职于立法委员会、担任某位议员的法律助理等，而且根据其关注的问题和游说的法案来看，这些说客大多关注的是农业、食品企业、健康、贸易等主题。所以，无论是从其立法能力的专业度、严谨性方面，还是从其关注的主题与食品企业利益诉求方向的吻合性来看，“旋转门”说客无疑都发挥着巨大的作用。

表3 2019年部分美国食品企业游说资金投入及“旋转门”游说基本情况⑩

(四)食品企业结盟共同行动

并非所有的食品企业都可以强大到有足够的实力开展游说，并对政治决策产生影响。一些有着共同利益诉求但自身力量有限的食品企业会联合起来，结成相对庞大的联盟，以期运用共同的力量为自己的企业谋取利益。

美国资本主义市场经济本身存在的不稳定性，以及美国民主制度存在的倾向于维护少数精英阶层利益的缺陷，使美国涌现出众多企业联盟或者关于某类产品的协会等，目的是集合更多的力量来应对随时可能出现的风险。例如目前在美国农产品领域存在的行业协会就有食品饮料和消费品制造商协会(GMA，Grocery Manufacturers Association)、美国禽蛋出口委员会(USAPEEC，Poultry & Egg Export Council)、北美肉类协会(NAMI，North American Meat Institute)、美国跨州乳品运输协会(NCIMS，National Conference On Interstate Milk Shipments)等。这种行业协会实际上就是具有同种性质的食品企业的联盟，对食品企业的经济发展和在政治上发声具有重要的作用，尤其是为小规模企业赋予了强大的经济、政治支持。美国牧民牛肉协会(NCBA, National Cattlemen’s Beef Association)是美国牛肉生产者的行业协会和游说团体，其代表了麦当劳、沃尔玛、陶氏化学等公司的利益。1996年，美国牛肉价格大幅度下降，NCBA就曾经代表其成员游说美国联邦政府，以寻求帮助。2013年，NCBA支持《水权保护法案》(Water Rights Protection Act)，维护使用公共地水源的权利，为其成员降低了生产成本。近期，因美国出现了仿制肉并且缺少明确真实的产品标识，消费者受到欺骗，在肉类选择时难以对真实的肉类和仿制肉进行区分，这给肉类生产者和销售商带来了威胁。所以，美国牧民牛肉协会为了维护其成员利益开始进行游说，向众议院提出建议，明确规定仿制肉的产品标识等，这也是肉类生产商共同的利益诉求，在他们的共同努力下，这一提案已经被提交给委员会进一步讨论。《2019年真实肉类法》(MEAT，The Real Marketing Edible Artificials Truthfully，Act of 2019)明确规定仿制肉要有产品标识以区别于真实肉类，并在包装上明确注明真实肉类的定义，这一法案要求相关部门要迅速落实执行。总之，为了维护同类企业的共同利益，这些企业会结成联盟，以整体的力量寻求经济保护和政治参与。

但是，当其中的某些企业意识到这一联盟无法再为自己带来好处甚至会损害自身利益时，它们往往也会及时退出。杂货制造商协会(GMA，Grocery Manufacturers Association)在过去的十年中，其庞大的行业体系在美国甚至世界范围内都产生了巨大的影响，其成员涵盖从杂货店到食品制造巨头的各种规模的企业。但是，由于其最近主张在食品标签上添加糖或转基因生物的信息，遭到很多力量的反对，甚至有它的一些成员纷纷要求退出这一协会，其中包括金宝汤公司(The Campbell Soup Company)、联合利华(Unilever)、糖果制造商玛氏(Mars)、美国最大的肉类生产商——泰森食品公司(Tyson Foods)、雀巢(Nestlé)、迪安食品(Dean Foods)、好时(Hershey’s)和谷物巨头嘉吉(Cargill)等。通过对这些企业的经营范围的了解，发现其生产的产品中大多含有较高的糖分，以及部分企业涉及到对转基因作物的种植和加工生产。在这一情形下，因为与自身的利益诉求不再一致，甚至对本企业构成了威胁，所以很多企业选择退出这种同盟关系。

(五)企业与政府的“战略合作”

食品企业构建与政府的合作的前提是让政府或者其工作人员“有利可图”。对国家来说，其关注的利益是综合国力和国际地位的提升，对服务于政府的工作人员来说，是个人的经济收入、政治地位或者名望、声誉的提高，食品企业深谙其中道理，也在积极推动与政府的“战略合作”。

世界四大粮商中有三家是来自美国，它们在美国政府的帮助下，企图控制世界粮食产业，完成粮食战略布局。四大跨国粮商包括ADM、邦吉、嘉吉和路易达孚，通常被称为国际粮食市场的幕后之手，他们垄断了世界粮食交易量的80%，是包括大豆等大宗农作物的定价者。它们不断扩展自己在世界粮食领域的市场份额，导致很多国家在粮食市场丧失定价权。以中国为例，目前中国大豆失去定价权的主要原因之一就是跨国粮商通过在全世界的资本扩张进而掌控了世界大豆价格，导致中国的油脂加工业受损严重。同样，很多国家的粮食产业也受到了美国跨国粮商的控制或影响。美国前国务卿基辛格就曾说过：如果你控制了粮食，你就控制了人类。美国为了实现霸权主义，企图控制世界粮食格局，而跨国食品企业就是美国实现全球粮食战略布局的重要桥梁和载体，基于此，这些跨国食品企业比较容易与美国联邦政府建立某种意义上的“合作”。

除了国家战略层面的合作，更普遍存在的是诸多食品企业与政府官员之间的密切联系。企业与政府的“战略”合作实际上也是利益往来，在两者的合作中各取所需。企业可以为政府及其工作人员提供大量的资金或者帮助其在政治生涯中有所提升，而政府及其官员则会运用自己所握有的政治资源为食品企业谋得经济利益。目前美国食品企业与政府官员之间的“战略”合作主要体现在以下几个方面：

第一，官员可能会拥有一些企业的实际股份，所以，这些官员的政治决策也是在对自己的经济利益产生影响。

第二，诸多企业的工作人员也会成为政府官员，或者政府官员在日后也可能被聘为食品企业的工作人员。例如有不少人曾经在其职业生涯不同阶段在相关公司及美国政府机构担任要职，哈比森(Earle H.Harbison)曾任职于中央情报局长达18年，升任到副主任等职，之后他的职业生涯就在孟山都公司发展，升到总裁，担任过首席运营官的角色，自1986年到1993年担任孟山都公司的董事。弗里德曼(Michael A.Friedman)曾任法玛西亚公司(Pharmacia)医疗和公共政策研究和开发部门的资深副总，后来又担任美国食品药品监督管理局(FDA,Food and Drug Administration)副局长。美国前国防部长拉姆斯菲尔德(Donald Rumsfeld)离开五角大楼后担任了舍尔勒公司(GD Searle & Company)的首席执行官。曾有食品企业的领导在向政府部门提出了相关政策建议后不久，自己成为了政府部门的官员，而自己签署通过的第一份决议就是曾经作为企业工作人员时的政策诉求。

第三，部分食品企业会为政府官员提供“养老单位”。政府官员任职期满后，可以受到食品企业的聘请，而成为其政治顾问，继续为其出谋划策，曾有人就将孟山都公司比喻为美国白宫官员的养老院。

二、美国食品企业主导食品政策的后果

美国食品企业通过多种方式对食品政策产生影响后，其最终带来的效果涉及到食品企业自身利益的满足，并对居民饮食偏好和国民健康素质产生了影响。

(一)满足了食品企业的利益诉求

食品企业向政策制定者提出利益诉求的主要目的就是在政治权力的庇护下不断扩大市场，从而增加收入。当消费者对某一食品的认可度增加时，其对该食品的需求量自然有所增加。提升消费者对某一产品的认可度，除了基本的商业广告和销售策略外，食品政策也发挥着巨大的作用。食品企业已经深谙这一事实，并且成功地影响了一部分相关政策，使其具体的政策规定有利于该企业的发展。以20世纪80年代初期孟山都公司推出重组牛生长激素(rBST)为例，这种药物直接影响了牛奶的质量。人们开始意识到重组药物可以直接影响食品质量，转基因药物成为人们争论的焦点，而对这一药物的批准就带有明显的政治色彩，这个过程涉及科学、安全、商业利益和社会问题等因素。对这一药物的批准，实质上也为其他转基因食品通过FDA的审核铺平了道路。所以，针对重组牛生长激素的探讨也是对转基因食品相关问题的解说。

从生产重组牛生长激素开始，孟山都公司就致力于通过FDA的批准。FDA依照程序对重组牛生长激素进行研究、检验、考察等工作，探讨是否通过批准。在这个过程中，孟山都公司并没有停止行动，而是全方位采取措施，争取通过审批。据悉，孟山都公司雇用的公关公司为重组牛生长激素的批准通过在议会投票中采取了各种疏通工作，甚至派遣私家侦探和商业间谍进入反对使用这一激素的组织内部。FDA召开的听证会上，其中的旁听者除了孟山都公司的员工就是被孟山都公司资助经费参加此次会议的独立旁听者。同时，孟山都公司还雇用了一位前国会议员，旨在说服联邦政府放弃对重组牛生长激素在经济方面影响的研究，时任农业部部长就是这位议员任命的。孟山都公司也充分利用了与FDA之间的“旋转门”，在这一激素受到质疑时，孟山都公司的员工与FDA官员之间经常发生身份互换。例如在华盛顿，金和斯波尔丁律师事务所(King & Spalding)曾以孟山都公司的名义向FDA提出诉求，认为FDA应宣布：要求对重组牛生长激素进行标识是不合法的，而这一诉求的起草人就曾任FDA的法律顾问，而且在制定重组牛生长激素相关法规过程中，有3位食品和药品相关工作人员曾直接或间接为孟山都公司工作过。曾有独立研究者通过具体数据论证奶牛高发乳腺炎与重组牛生长激素的使用有关，而孟山都公司扣留了这一研究报告，阻止其公开发表。不利于孟山都公司的任何信息都可能被其禁止，例如孟山都公司的律师曾经向福克斯电视公司施压，禁止该公司播放关于重组牛生长激素的系列节目，据悉这一节目揭露了孟山都公司贿赂审批官员和相关研究机构等细节。

孟山都公司的一系列运作也最终获得了“回报”，FDA在1993年11月批准了重组牛生长激素作为一种新型的动物药，同时规定使用该药品的牛所产的奶无需在标签上标明。尽管当时的技术还不能区分有无使用重组牛生长激素所产的牛奶的不同，但是不排除奶牛因使用这一激素导致免疫力降低进而摄入更多抗生素的可能，而过多抗生素的摄入显然对动物本身和牛奶质量都会产生危害。这一激素的批准使用，实际上为其他转基因食品进入市场铺平了道路，为生物技术产业迅速发展消除了政策上的障碍。因此，孟山都公司在转基因技术争取政策支持方面获得了阶段性的胜利，转基因食品获得了与非转基因食品同样的身份，没有特别的标识对转基因食品加以区分，给消费者造成了一种误导，同时转基因食品多是由于其产量、成本等方面具有优势，这些条件大大增强了转基因食品的市场竞争力和市场占有率。接下来不只孟山都公司，所有的转基因食品企业都会因此受益，进而带来的经济利益可想而知。

(二)影响了消费者的饮食偏好和身体素质

食品企业成功影响食品政策后，较为直观的表现就是大众消费者对该类产品具有了选择偏好。消费者个人饮食偏好除了纯粹主观的喜好之外，一定程度上也受到了食品企业战略布局和食品政策的权威引导等因素的影响。对个人饮食产生影响的途径主要有广告、膳食营养建议、专家宣传、政策引导等，在诸多方式的共同作用下，居民个人的饮食选择会逐渐形成较为稳定的状态，即在一定的时间和空间内，居民个人的饮食偏好不会发生迅速的大幅度的改变。已经被居民经常选择的食品企业会致力于继续维护这种稳定状态，而仍未被居民纳入到长期的饮食选择习惯中的食品企业总在试图通过增强本企业产品的比较优势来打破居民饮食偏好目前的稳定状态，希望自己的产品能够进入居民日常饮食选择中。消费者在整个过程中并不是处于有利地位的，食品企业和相关政策制定者之间的往来只是基于利益而非真正关心消费者的饮食健康。美国根据国民健康素质制定的膳食指南中对各项营养元素的摄入量的规定不是有益于身体健康那么简单，其对各项营养元素摄入量的建议和具体的语言表述，实际上都暗含了食品企业的压力。当联邦政府同意配合食品企业的相关利益诉求后，为了避免因膳食指南的建议给相关企业带来损失，他们常常会十分谨慎，利用专家在营养学方面的权威，使民众信服最终公布出来的膳食营养标准是完全出于保护国民身体健康的需要。

美国营养与饮食学会(AND,Academy of Nutrition and Dietetics)是饮食指导联盟中的一个重要角色，是一个代表着超过10万持有注册营养师证明的营养学家的专业协会。该学会与很多食品企业都有联系，甚至学会的一部分资金收入是来自各食品企业的，所以，美国营养与饮食学会的饮食建议并非是站在消费者立场的，而是从维护其“金主”利益的角度出发的，其发表的相关营养说明中，很多措辞都是向其资金捐助者妥协的结果。美国学者玛丽恩·内斯特尔曾对1999～2000年美国营养与饮食学会的营养说明书中部分食品类型、捐助者和有代表性的陈述的实例做了统计(见表4)。食品企业通过捐助营养与饮食学会而使其饮食营养建议有利于企业的细节显而易见，但是这些具有误导性的陈述长期对消费者产生影响，潜移默化地改变消费者的饮食选择，久而久之，国民的身体素质也会发生相应的改变。

营养与饮食学会只是众多饮食指导机构中的一员，其提出的饮食建议有时也会受到质疑，但不可否认其在引导消费者进行饮食选择方面具有一定的影响力，除此之外，《美国膳食指南》也在长期坚持为消费者提供饮食选择建议。《美国膳食指南》是由美国农业部和健康与人类服务部指定的膳食指南顾问委员会(Dietary Guidelines Advisory Committee)完成的，该委员会汇聚了医学、卫生、营养、健康等方面的顶尖专家，在膳食指南中，委员会都会针对具体的营养元素规定合理的摄入量，并提出健康的饮食建议。

表5是自1980年开始《美国膳食指南》针对肉类饮食建议的变化，这一饮食标准的不断修改实际上是受到了肉类食品生产商的影响。为了避免利益相关者的太多不满，委员会的工作人员偏向于把“少吃”换成更加模糊的措辞，这实际上是政府、专家对部分食品企业的要求妥协的结果。类似这种食品政策还有很多，当《美国膳食指南》的很多饮食建议都受到这种影响后，消费者长期受到误导并逐渐按照食品企业的设想形成固定的饮食偏好。长此以往，虽然相关食品企业获得了经济利益，但是整体国民的身体素质堪忧，其中与饮食相关性较强的就是慢性病的患病率的变化。图1是美国20岁及以上的成年人患有慢性病的比例变化。根据数据可以看出，自1988年以来，美国居民患有糖尿病、血胆固醇过多症、高血压和肥胖症等慢性病的比例总体呈现上升趋势，美国国民身体素质的变化趋势并不乐观。

表4 美国营养与饮食学会的营养说明书：食品类型、捐助者和有代表性的陈述实例(1999-2000年)

表4 美国营养与饮食学会的营养说明书：食品类型、捐助者和有代表性的陈述实例(1999-2000年)

食品类型捐助者实例陈述 农业生物技术孟山都公司“美国政府有良好的协调机制来确保新的农业生物技术产品对环境、动物及人类健康是安全的。”天门冬酰苯丙氨酸甲脂阿斯巴甜公司(Aspartame)“对保持一个健康的生活方式有兴趣的人们,天门冬酰苯丙氨酸甲酯使品种繁多的食品和饮品的选择成为可能。”巧克力玛氏公司(Mars)“巧克力不再是那些提防饱和脂肪的人所担忧的问题……事实上,巧克力可以作为心脏健康饮食计划的一部分。”零食纳贝斯克公司(Nabisco)“在当今忙碌的世界,吃零食是我们日常生活的一部分。我们放学享用牛奶和糖果……并且在睡觉前伸手拿一把饼干。”罐装食品钢铁包装委员会(Steel Packaging Council)“在制作食物时,罐装食品与新鲜和冷冻的食品同样有营养。”脂肪和油国家人造黄油制造者协会(National Association of Margarine Manufacturers)“人造黄油产品和液态菜油含有少量的饱和脂肪,而且不含胆固醇。”奥利斯特拉宝洁公司(Procter&Gamble)“像奥利斯特拉那样的脂肪替代物是有助于降低你饮食中的脂肪和热量的许多可接受的方法中的一种。”钠坎贝尔汤公司(Campbell Soup)“你摄入的钠与高血压之间的联系尚不清楚。”

表5 《美国膳食指南》中关于肉类建议的变化

表5 《美国膳食指南》中关于肉类建议的变化

年份肉类建议数量(盎司/天)1980选择瘦肉无详细说明1985选择瘦肉无详细说明1990选择2份或3份瘦肉61995选择2份或3份的瘦肉,有限摄入高脂肪的加工肉,有限摄入动物内脏4～92000选择2份或3份的瘦肉,有限摄入高脂肪的加工肉,有限摄入肝脏和其他内脏肉,有限食用动物脂肪4～92005选择瘦肉无详细说明2010选择瘦肉或低脂肪的肉类、家禽选择海产品以替代肉类和家禽6.52015选择高营养密度的食物,包括瘦肉和低钠食物,青少年和成年男子需要通过减少肉类、家禽和鸡蛋的摄入来减少食物蛋白质的摄入总量6.5

图1 1988～2018年美国20岁及以上的成年人患有慢性病的百分比变化

三、美国食品企业主导食品政策的社会影响

食品企业通过各种方式对食品政策的制定施加影响，大部分得到了政策制定者的响应，并且所出台的食品政策也满足了相关企业的利益诉求。但是，食品企业的一些行为对整个社会产生了一定的负面影响。

(一)资源配置不均衡

诸多跨国食品企业需要政府制定政策为其提供政治庇护，而反过来，美国政府也需要这些跨国企业作为其实现全球战略布局的重要载体。通过对食品供应种类、质量、数量等因素的掌控，美国试图控制落后国家或地区的发展。这里所说的资源配置，更明显地体现在地域方面的食品分配问题上。

例如，在一些落后的第三世界国家中，饥荒现象仍然存在，一些地区无法满足居民的粮食需求，导致居民死亡的现象时有发生。实际上，目前世界上的粮食生产和存量并不短缺，单纯地按照粮食的供需条件来看，并不会让很多人死于饥荒，如今的饥荒实质上是粮食的供应分配问题而非产量问题，发达国家通过操控粮食价格等手段致使粮食供应直接成为牵制第三世界国家的重要因素。一位著名的饥荒研究者何苏艾·德·卡斯特罗在其著作《饥饿之地缘政治》中就指出，“仅仅生产食物是不够的，还应当保证需要食物的人群能够购买和消费食物。”食品行业的资源配置不均衡导致地区发展水平出现差异，这已经成为美国推行霸权主义的手段之一。

(二)亵渎公平正义

能够通过多种方式对政策制定者的决策产生影响的食品企业，大部分都是本身具备较强的实力，并且已经通过其经济实力、人脉关系等正在占有更多的社会资源的企业。尤其在美国这种民主环境中，资本主义市场经济已经给社会的精英阶层赋予了更多的资源和权利：一方面大型的食品企业及其联盟有很强的经济实力，并且毫不吝啬地进行政治捐款，很多政府的工作人员都曾经接受过其恩惠；另一方面，食品政策的制定者或者其他相关的政府官员倾向于为自己的“金主”——食品企业透露更多专业性的政策信息，甚至给予政策倾斜。这种信息是普通消费者很难得到的，而在政策制定争取民意的过程中，信息的不平等实际上已经将消费者的切身利益拒之门外。安东尼·唐斯曾指出，“从经济上讲，民主制度的政府政策几乎总是表现出反对消费者，迎合生产者的偏见。”每个生产者都能对相关法案中影响其产品的部分施加压力，但是没有几个消费者能够对法案的任何部分施加影响，因为消费者的利益分布于十分广泛的产品范围中，他们没有精力和能力获取相关的知识，因而不会产生要求政府注意的政策偏好。

在美国的政党政治环境下，执政党或反对党所做出的政治决策或政策建议表面上是为了造福社会和大众，但实际上都是为了赢得选票和获得连任。部分实力雄厚的食品企业是可以为某一政党提供强力支持的，相比之下，广大消费者对政治权力的支持力度和能力较弱，因而食品企业在与政府的交往中有更多的优势，这样，在政策制定的过程中就没有了公平正义可言。消费者处在十分被动的位置，政策总是偏向于握有绝对资源的精英阶层。

(三)引发抗议运动

政府存在的合法性和权威性是需要民众的认可的，当美国政府受到类似食品企业等利益团体的影响而丧失决策公正性时，广大民众会逐渐意识到这一问题并降低对政府的信任度。实际上，随着民众综合素质的提高，以及政府与食品企业之间不合理的往来越来越多，很多人已经理性地意识到了部分的专家、营养机构、食品政策等在本质上并非为了消费者的健康，而是在向食品企业妥协，所以一些饮食建议或者商业广告等正在逐渐失去民众的信任。当危害民众利益的行为积攒到一定程度时，民众便以个人的力量或群体的力量提出抗议，甚至演化成社会运动。例如，转基因食品已经遍布美国市场，相关的企业和一些政府部门并不排斥转基因的发展，美国前国务卿希拉里就与孟山都公司关系密切，并极力鼓吹转基因，她被称为“转基因食品的新娘”。随着越来越多的转基因食品渗透到人们的生活，2016年全球百万民众进行了反对转基因的健康运动，明确反对转基因、反对孟山都公司，很多国家的民众都通过抗议游行示威等方式提出诉求，当然这也涉及到其他食品行业。如果食品企业与政府之间的“合作”严重危害大众的权益，那么很难排除引发社会运动的可能性。

四、对美国食品业公共政策的评价

美国在制定公共政策时，会听取社会各界的建议和意见，这是协商民主的重要体现，社会各界也会乐于运用民主的方式向政府表达利益诉求，这是美国对民主的实践。但是在实际运作中，民主制度在某些方面已经被别有用心的人侵蚀，利益集团主导公共政策的弊端也日益显现。

(一)民主有时倾向于维护少数强势群体的利益

在民主的外衣下，很多食品企业的巨头都在与政府建立不正常的联系。既然民主制度会保障社会中各个利益群体和个人充分发表意见的权利，那么食品企业自然也在这一范围内。诸多食品企业就是在这一制度的掩护下，以各种正当的或不正当的方式，向政府表达了自己的利益诉求。因为这些食品企业巨头在表达自己的利益诉求时，给政府附加了更多的好处，这也就影响了政府的判断及其决策的公平性、合理性。由此，一些与消费者切身利益和健康相关的重要食品政策最终保护的却是食品企业，民主制度在这一环节被亵渎。

在整个市场经济的运行中，与消费者相比，食品企业巨头只能算是少数群体，但是这一少数群体却掌握了大量的社会资源，致使普通的民众在经济、政治生活中根本无法与之抗衡。当食品企业巨头与政府官员建立了特殊关系后，公共政策更多会偏向于这些食品企业巨头，民众的权益就在一定程度上被忽视。但是在表面上，政府仍然宣称这些政策是在尊重民主的基础上作出的，是大众共同的决定，从而为其公共政策赢得了合法性，这便是冠民主之名，行独断之实。

(二)某些利益集团的活动会损害公共利益

利益集团代表着特定群体的共同利益，并且试图影响公共政策制定过程，为自己所代表的群体争取更多的利益，成为民众与政府之间的桥梁。但实际上，很多利益集团所代表的只是一小部分具有绝对优势的人的利益，大多数人可能只是被利益集团精英误导利用，成为某些利益诉求的“跟风者”和“促成者”。例如，食品企业在游说政府的过程中就可能会利用民众的力量，相比于直接对联邦议员进行游说，游说公众是间接但却十分有效的方式。因为当公众对某类食品政策提出自己的建议或者向政府部门明确自己的需求时，对政府来说这已经形成了一种难以忽视的力量和呼声。为了使公众的利益诉求与本企业一致，这些食品企业通常会将自己的价值观以公众接受的方式大肆传播，久而久之，公众逐渐接受并认为某一问题是需要向某一特定方向发展的，进而对政府施加压力。这实际上就是食品企业利用多数民众的力量来为自己的利益提出诉求，是对民主的扭曲。正如达尔所提出的，多元主义并不能反映公众的意向，相反它扭曲了公众意向。有组织的利益集团特别强调自身的特殊利益的增长，而会导致公共事务支离破碎。达尔认为，多元主义理论所期望的利益集团是能够因其介入政治而进一步提高政治有效性的，可以协调个人利益与社会利益。但是在实践中，利益集团却并非真正维护了公共利益，一些占据主导地位的利益集团认同于他们自己的政治利益，最终造成利益的各自独立和四分五裂。

麦迪逊认为，“受共同利益的驱使而联合起来的公民，不管他们占多数或少数，都会对其他公民或社会的利益造成永久的损害。”利益集团建立的初衷就是为了满足一部分人的利益诉求，而他们为了追求本集团利益最大化必然会对公共利益造成损害。美国众多食品企业采取各种方式对公共政策施加影响，最终目的就是使相关的政策有益于自己，当食品企业凭借他们雄厚的实力成功地支配食品政策后，广大消费者便已经被置于食品企业的对立面。虽然政策满足了这些大型食品企业的要求，但是占社会绝大多数的消费者却受到了伤害，造成不同程度的公共利益损失。

(三)不同的利益不能被平等地代表

即便同为利益集团，其势力和地位也是完全不同的。利益集团之间不同经济实力的差别，导致一些利益集团在政治参与的过程中就处于劣势，而一些实力雄厚的利益集团自然在政治参与中游刃有余。成功主导食品政策的食品企业大多具有强大的经济实力，它们为此可以付出更多的政治捐款，获得更多的信息和资源来支撑它们在政治参与过程中的优势地位；而相对弱小的食品企业，既没有雄厚的经济实力，又没有强大的团队支持，在进行利益表达时，总是处于相对劣势的地位。美国经济学家曼瑟尔·奥尔森认为，利益集团体系有一种天然的偏向，只对那些代表少数有势力的且能很好控制其成员的组织有利，所以，政治体系的代表性并不广泛，在不同食品企业进行利益诉求时，那些强势的食品企业更容易得到食品政策的青睐。根据奥尔森的“搭便车”理论，既然一个群体中有一个人从公共政策中受益，其他人也会同样受益，那么很多实力不足的人便会选择搭便车。基于此，那些实力雄厚且有很强组织力的食品企业努力向政府表达利益诉求，采取各种行动试图影响食品政策，而那些实力较弱的食品企业较多选择搭便车的方式获得利益。但是，食品企业巨头所代表的利益并不会完全符合其他食品企业的利益诉求，这样，就产生了不同的利益不能被平等地代表的现象。

除了利益集团之间存在地位差距之外，普通民众与利益集团之间在被代表利益方面也存在差别。相比于普通民众，利益集团更具有组织性和经济实力，所以它们在进行利益表达时更具有优势。相反，普通民众只是松散的个体，基于共同的利益诉求而组织成强有力的团体进行政治参与是很难的，所以，在制定食品政策的过程中，民众可能因为其利益不能被有效表达而被食品企业压制。

注释:

①参见高锐琪：《美国总统选举中的金钱政治问题》(《中共济南市委党校学报》，2017年第3期)。

②这个名称是因为美国税法第527条规定此类组织不用交税，这一漏洞正适用于国会议员为自己的竞选委员会获取不受限制的“硬钱”。因为，根据联邦选举法，国会议员为自己的竞选委员会或支持其他候选人的政治行动委员会募集的是有限的“硬钱”，在每次选举中“527组织”成立的根本目标是资助某一政党或候选人，但是为了规避相关法律限制，通常对自己加以伪装。例如“联合公民”就是一个“527组织”，它的真实身份是从事公民教育的组织。“527组织”被称为昨天的“超级政治行动委员会”，现在已经基本被后者取代。

③数据来源：Federal Election Commission (UNITED STATES of AMERICA), https://www.fec.gov/data/receipts/individual-contributions/?two_year_transaction_period=2016&min_date=01%2F01%2F2015&max_date=12%2F31%2F2016&contributor_employer,最后访问时间2020年9月17日。数据所涵盖时间跨度为2015年1月1日至2020年9月17日，并未包含完整的2020年数据，仅供参考。

④同③

⑤美国政治行动委员会通常由公司、工会、行业协会或其他的组织或个人组成，并且将他们筹集到的资金用于选举办公室的候选人，主要是美国参议院和众议院的候选人。美国首个政治行动委员会创立于1994年，此后数量不断增加，发展到2010年，美国政治行动委员会的数量已经达到了4000多个。

⑥参见玛丽恩·内斯特尔：《食品政治——影响我们健康的食品行业》(社会科学文献出版社，2004年版,第73页)。

⑦参见谭融：《美国利益集团政治研究》(中国社会科学出版社，2002年版，第138页)。

⑧数据来源：https://www.opensecrets.org/lobby/top.php?showYear=2019&indexType=i,最后访问时间2020年9月17日。

⑨同⑥，第67页。

⑩数据来源：https://www.opensecrets.org/lobby/indusclient.php?id=A09&year=2019和https://www.opensecrets.org/lobby/indusclient_lobs.php?id=A09&year=2019，最后访问时间为2020年9月15日，表格中所列为搜索“Food Processing & Sale”行业时所呈现的部分企业。因为此网站将奶业等行业与食品生产销售行业并列，所以，用此表格代表整个食品企业的数据的权威性仍需进一步完善，但其数据具有说服力。