我国区域协调发展面临的新情况及主要举措

张原萌

一、前言

进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的变化提出了更高的要求，我们必须要着力解决好发展不平衡不充分问题，提升发展质量，这是相当长一段时期内我国区域经济发展的指导思想。《“十四五”规划和2035 年远景目标建议》中专门设有一章介绍“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化”，这为“十四五”时期我国推进区域协调发展提供了科学指南和根本遵循，阐明了未来我国区域协调发展的重点和方向

二、当前区域协调发展面临的新情况

当前，我国区域协调发展取得巨大成就，区域发展协调性持续增强，四大板块区域统筹推进、国家重大战略深入实施。但是，面对“两个一百年”奋斗目标和现代化建设的要求，面对日益错综复杂的国际形势与环境，当前区域协调发展呈现新的趋势，面临着一系列新情况。

（一）区域经济发展分化态势明显

2014 年11 月27 日，李克强总理在国家博物馆参观人居科学研究展的时候，来到一张地图面前说了一句话：“怎么破解胡焕庸线的问题？”胡焕庸是我国的一个地理学家，1935 年他在中国地图上从黑龙江的黑河画到云南的腾冲画了条线，他发现这一条线的东部地区占了中国领土的36%，供养人口达到中国的96%，而这条线的西部地区占了中国领土的64%，供养人口只有4%左右。有人也许会有疑问，这个数据太老旧了，并没有参考价值，但是我要告诉大家的是，虽然经过半个多世纪的发展，“胡焕庸线”西侧人口只增加了2%左右，东侧仍居住着94%的人口，且经济差距更悬殊，这就说明胡焕庸线”两侧人口比例基本稳定、略有变化，胡焕庸线具有很强的稳定性！通过分析可以发现，我国东西部差异太大，整个经济发展还是在东部，发展的不充分不平衡问题是非常突出的。

区域经济发展分化态势主要体现在两个方面。一是“四大板块”之间。2020 年，我国国内生产总值为1015986.2 亿元，受疫情影响，年均增长2.3%，稳居世界第二位；人均国内生产总值达到72447 元，在2019 年首次突破1 万美元大关的基础上稳步增长，与高收入国家差距进一步缩小。分区域看，我国中西部地区经济发展水平仍落后于东部地区。全年东部地区生产总值525752亿元，比上年增长2.9%，占全国比重51.74%；中部地区生产总值222246 亿元，比上年增长1.3%，占全国比重21.87%；西部地区生产总值213292 亿元，比上年增长3.3%，占全国比重20.99%；东北地区生产总值51125 亿元，比上年增长1.1%，占全国比重5.03%。综合分析可知，未来的10 到15 年，我国区域发展不平衡的矛盾将演化为“东中南（东部沿海+中部+西南）”与“双北（东北与西北）”之间的差距。二是各版块内部也出现明显分化。西部12 省区中，西南六省区明显好于西北六省区；中部六省也在分化，例如山西经济增速从2012 年以后一直低于中部六省平均增速，近五年内已经处于垫底水平；东北地区近年来经济增速处于全国中下游水平，2020 年东北三省中，只有吉林GDP 增速超过全国增速。造成这一情况的原因有很多，既有经济环境变化的因素，也有结构转换的因素，总的来看，区域经济分化可能会伴随我国经济转型发展相当长的一段时间。

（二）发展动力极化现象日益突出

改革开放40 多年，我国城镇化发展速度令世界瞩目，目前来看，我国城镇化率保持在60%左右，经济和人口向大城市和城市群集聚的趋势比较明显，形成了长三角、珠三角、京津冀等城市群，成为了推动经济发展的重要引擎。

2020 年，中国各大城市的GDP 数据显示，南、北方地区之间存在着不小的差距，南方地区，上海以3.87 万亿继续领跑全国城市；GDP 高于2 万亿的城市分别是深圳、广州、重庆和苏州；四大省会城市成都、杭州、武汉和南京也都是在近1.48 万亿以上到1.77 万亿，呈现出有序的阶梯状态势。反观北方地区，全国GDP 前十强中，北方只剩下北京市，全国GDP前二十强中有五座城市：北京、天津、青岛、郑州和济南，各大城市之间差距较大，呈现断层的态势。通过比较分析可以看出，南北方分化态势明显，经济增速呈现“南快北慢”，经济份额呈现“南升北降”，全国的经济重心进一步南移。

（三）部分区域发展面临较大困难

随着我国经济重心的逐渐南移，人口及发展要素不断向大城市及城市群加速集聚，东北地区、西北地区发展相对滞后。以东北地区为例，这几年东北地区的经济总量增长较慢、区域经济体量较小、对大城市的支撑能力不足，虽然有大连、沈阳、长春、哈尔滨4 个副省级城市，但一直没有形成像长三角、珠三角那样真正能起核心引领作用的中心城市，4 个副省级城市主要还是靠原来的老工业底子支撑随着产业结构的优化升级，制约经济发展的矛盾日益突出，很大程度上限制了东北的发展。此外，尽管东北4 个副省级城市都拥有雄厚的高教资源，包括哈工大、大连理工、吉大、东北大学等一批名校，但很多的高教资源并没有转化为科创优势。相反却有很多研究成果都拿到东南沿海地区去转化了。

总的来看，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，我们必须适应新形势，谋划新思路，即尊重客观规律，充分发挥各地区的比较优势，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

三、促进区域协调发展的主要举措

我国各区域发展的不平衡性决定了区域协调发展战略的长期性和艰巨性。党的十九届五中全会提出“要健全区域协调发展体制机制，健全区域战略统筹、市场一体化发展、区域合作互助、区际利益补偿等机制，更好促进发达地区和欠发达地区、东中西部和东北地区共同发展。”这可以说为今后一段时间做出了任务安排。

（一）健全区域战略统筹机制

党的十九届五中全会提出，“立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局，构建国土空间开发保护新格局。”这其中体现了因地制宜原则，是立足于我国各地区实际情况提出的不同的发展战略。

区域协调发展必须强调综合统筹。首先，国家区域发展重大战略要融合发展。从国家总体发展上看，未来我国将逐步形成以京津冀协同发展、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、长三角区域一体化、粤港澳大湾区建设等重大战略为引领，以西部、东北、中部、东部四大板块为基础，区域间相互融通，协调发展的新格局。其次，发达地区和欠发达地区要统筹发展。“十四五”时期，我国将持续深入推动东部沿海等发达地区改革创新、新旧动能转换和区域一体化发展，只有这样国家才能具备更强大的能力来支持中西部、东北等欠发达地区加快发展。同时，还要综合运用各种措施推动欠发达地区加快发展，逐步补齐基础设施、公共服务、生态环境、产业发展等短板。再次，推动陆海统筹发展。“十四五”时期，我国将加强陆海统筹力度和水平，大力发展海洋经济，建设海洋强国，促进陆海在空间布局、产业发展、基础设施建设、资源开发、环境保护等方面全方位协同发展。最后，促进发展与资源环境相协调。“十四五”时期，我国将立足资源环境承载能力和国土空间功能定位，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，促进区域经济社会发展与生态环境相协调，形成国土空间开发保护新格局。

（二）健全区域合作互助机制

区域合作互助包括区域间和区域内部的相互合作、相互援助，这一机制有助于形成全国一盘棋，更有利于促进区域协调发展。

以医保异地结算为例，2019 年长三角地区在全国先行先试，率先探索异地就医门诊费用直接结算，居民在该区域内异地门诊、住院就医可以实时报销，由此长三角地区成为全国首个实现医保一体化统筹结算的区域，在长三角地区，上海市参保居民前往江苏、浙江、安徽三省，或三省参保居民前往上海市，都可以带着医保卡实现住院、门诊直接结算。

在山西，我省医保异地就医直接结算服务也已经驶上快车道。去年，全省12 个医保统筹区（包含省直）职工和城乡居民可实现跨省异地就医线上备案；省内9949 家医药机构已经开通异地就医直接结算服务；参保人员凭借医保电子凭证到备案地定点医药机构就医购药可实现直接结算，由此，我省成为首个全省域实现在国家医保服务平台接入异地就医的省份。

医保异地结算的实现，有效发挥了医保的保障性功能，让老百姓有了更公平享受医疗资源的权利，更深远的影响是有助于长三角各城市群之间开放、共享，让人们更多享受到一体化发展带来的“民生红利”。

区域合作不仅体现在区域内互助上，还体现在区域之间的互助，例如发达地区和不发达地区之间的扶贫协作、对口支援等。老少边穷地区一直是我国区域协调发展薄弱的地方也是重点关注的对象，据统计，2015 年至2020 年，东部9 个省份共向扶贫协作地区投入财政援助资金和社会帮扶资金1005 亿元，互派干部和技术人员13.1 万人次，被帮扶地区产业的发展、村庄和老百姓的面貌发生了翻天覆地的变化。

1996 年，党中央确定福建对口帮扶宁夏，自此，远隔千山万水的闽宁两省区结下了不解之缘，宁夏、福建聚焦脱贫攻坚，加强长期协作，以东部之长补西部之短，以先发优势促后发赶超，如今，闽宁对口扶贫协作已经成为东西部扶贫协作的成功典范。

不久前热播的电视剧《山海情》让东西部协作的典范——宁夏闽宁镇走进全国观众视野。闽宁镇因移民而建，因扶贫而兴。1997 年4 月，时任福建省委副书记习近平同志到宁夏调研东西协作对口帮扶工作，被西海固的贫困所震撼，做出了影响深远的战略决策——将西海固“不宜生存地区”的贫困群众吊庄搬迁到银川河套平原待开发的地区，建设新家园，并亲自命名为“闽宁村”。多年来，宁夏通过实施“移民吊庄”，累计搬迁安置移民123 万人，从根本上解决了“一方水土养活不好一方人”的问题；大力发展产业，探索出了“龙头企业+专业合作社+生产基地+贫困群众”的产业扶贫模式，贫困群众80%以上的收入来自产业；坚持兴学重教，深化教育扶贫结对帮扶，援建希望小学200 多所，通过“互联网+教育”联合开展教育培训等，有效阻断贫困代际传递，提升了贫困地区教育发展水平和人口的综合素质。作为闽宁对口扶贫协作的缩影和典范，闽宁镇从无到有，截至2020 年底，闽宁镇实现了全部脱贫，6 个村全部脱贫出列，累计脱贫退出建档立卡户1633 户7046 人。曾经“天上无鸟飞、地上不长草、风吹砂石跑”的“干沙滩”，如今变成了经济繁荣、百姓富裕、“披金、带绿”的“金沙滩”。

2021 年2 月25 日举行的全国脱贫攻坚总结表彰大会上，习近平总书记明确要求“要将东西部协作和定点帮扶工作置于“加快推进农业农村现代化，全面推进乡村振兴”的大局中予以强调。可以看出，脱贫攻坚任务完成、全面建成小康社会目标实现之后，乡村振兴成为了接下来很长一段时间的奋斗方向。此前中央明确脱贫攻坚任务完成之后要设立5 年过渡期，过渡期内政策总体保持稳定，一些政策还要继续优化和调整。而“进一步深化东西部协作和定点帮扶工作”就是继续优化和调整的政策中重要的一环。今年4 月8 日在宁夏召开的全国东西部协作和中央单位定点帮扶工作推进会上，举行了东西部协作签约仪式。这意味着，东西部协作和定点帮扶工作在新形势下进一步走深走实。

（三）健全市场一体化发展机制

近年来，国家对区域一体化发展非常重视，尤其是区域内经济一体化。结合实际情况我们可以发现，在我国，同一区域内不同省份之间还是存在一些地方保护主义壁垒的，而这些隐性的壁垒则会影响到区域一体化的推进。

以长三角地区为例，国家层面强调长三角一体化发展的，各省份之间是合作的关系，但其实不同省份之间还是存在着市场竞争的关系。例如在新能源汽车销售中，国家为了支持新能源汽车推广出台了一系列的补贴政策，各省份为了推广本地区生产的新能源汽车也出台了各自的补贴政策，不可避免的，各省份都会不自觉地倾向于本地的新能源汽车生产商，所以类似于这种地方保护，在一定程度上是在所难免的。因此，健全市场一体化机制是势在必行，就是要清除各种显性和隐性的市场壁垒，打破地区封锁和垄断，实现公平竞争，促进生产要素跨区域有序自由流动，提高资源配置效率和公平性，形成更有效率、更加公平、更可持续的区域协调发展新格局。

（四）健全区际利益补偿机制

党的十九届五中全会提出，我国要逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。划分不同功能区域对于各地的经济发展是有很大影响的，那么怎样来平衡不同功能区的发展呢？这就需要建立一些区际利益补偿机制，让大家发展的能相对均衡一些，尽量避免出现收入差距过大的问题。

区际利益补偿中很重要的一块是生态利益补偿，主要是由受益主体支付相应的补偿，来解决区域间针对环保产生的矛盾和问题。“新安江水环境补偿试点”就是区际利益补偿的一个典范。新安江发源于黄山市，是安徽省境内仅次于长江、淮河的第三大水系，同时新安江也是浙江省最大的入境河流，最终注入千岛湖。在2000年左右，千岛湖局部水域污染严重，先后爆发了多次大面积的蓝藻，生态系统退化严重。2012 年，财政部、环保部牵头组织的全国首个跨省流域生态补偿机制试点在新安江启动实施，每年安排补偿资金5 亿元，其中中央财政资金3 亿元，浙江与安徽两省各安排1 亿元。若水质达标，由下游浙江补偿上游安徽1 亿元；若水质不达标，则由上游的安徽补偿下游的浙江1 亿元。这一试点运行数年取得了显著成效，后逐渐向全国推广。新安江水环境补偿试点经验，为解决水资源共同利用这一世界性难题找到了新思路，为跨流域生态环境治理展示出新前景，是区际利益补偿的一个成功事例。

四、结语

区域协调发展战略是立足于国家发展大局的重要举措，一方面要做到“四大板块”统筹协调，推动西部大开发形成新格局，东北振兴取得新突破，促进中部地区加快崛起，鼓励东部地区加快推进现代化。另一方面，也要加快推动京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长江经济带建设、黄河流域生态保护和高质量发展等一系列国家区域协调发展重大战略早日取得新突破，实现新进展。

当前，虽然我国区域发展面临着许多复杂的新情况，提出了新的要求，但相信只有我们把握发展规律，充分发挥主观能动性，新形势下深入实施区域协调发展战略，谋划新思路，推动新举措，就能够持续推动国家各区域间健康、稳定发展，助力于国家整体的高质量发展，早日实现中华民族伟大复兴的宏伟目标！