湖南省司法体制四项改革的成效、困境与发展研究

彭 澎

(湖南省委党校，湖南 长沙 410006)

司法责任制改革是司法改革的“牛鼻子”，在我国司法改革中处于基础性地位，是全面推进司法改革的关键环节。完善以司法责任制改革为核心的四项制度改革，是司法公正的重要保障，是权责利统一原则的必然要求，有利于保障依法独立公正行使司法权，提高司法公信力。以司法责任制改革为核心的四项制度改革主要包括司法责任制改革、司法人员分类管理改革①、司法人员职业保障制度改革和省以下地方法院检察院人财物统一管理改革等四项内容。自中央部署推进以司法责任制改革为核心的四项制度改革特别是2014年6月6日中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》以来，湖南省委高度重视此项改革工作，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，注重顶层设计，完善政策制度体系，加强组织领导，法检两院推进改革落实，推动机制完善，强化推进举措和责任落实，促进了各项改革建设阶段性任务如期完成，改革成效初步显现，改革制度框架体系基本确立，司法队伍职业化专业化模式基本形成，司法队伍活力不断增强，司法质量效率和公信力稳定提升，人民群众对公平正义的获得感明显增强。但改革推进中也存在顶层设计不够科学、协调推进不够有力、基层落实存在困难等问题，应在下一步改革中予以重点关注并加以解决。

一、湖南省司法体制四项改革的现状与成效

(一)基本情况

1.改革如期启动并顺利推进

湖南省司法责任制改革紧跟中央改革步伐，如期启动并有序开展。2014年6月16日，湖南省成立省委司法体制改革和社会体制改革专项小组，就湖南省司法体制改革2014年重点推进任务、举措及专项小组职责做了整体部署，13个省政府组成部门为成员单位。2016年2月24日，省委办公厅、省政府展开“以司法责任制改革为核心的四项改革”试点探索，印发《湖南省司法体制改革试点方案》。在此基础上，省委司法体制改革和社会体制改革专项小组于2016年4月至6月间先后印发了《湖南省司法体制改革试点工作实施方案》《湖南省法院司法体制改革试点工作实施方案》《湖南省检察机关司法体制改革试点工作实施方案》3份规范性文件，涵盖法院、检察院两大领域涉及司法人员分类管理、完善司法责任制、健全符合法官检察官及司法辅助人员职业特点的职业保障体系、建立省以下地方法院检察院人员统一管理4个方面共计13项举措，进一步明确了湖南省司法责任制改革有效推进的主要任务和具体措施。2016年9月至2017年7月间，在改革试点探索基础上，围绕司法体制改革进程中“司法体制改革试点若干问题的框架意见”，省委司法体制改革和社会体制改革专项小组以及各级相关牵头或职能部门先后出台各类规范性文件90余件，在法官检察官遴选标准、遴选程序、考试方式、考试规则等方面出台了专项规则，初步建立了法官检察官人员分类管理制度、职业保障制度框架体系，以司法责任制改革为核心的四项改革得到持续、有效推进。

2.制度建设框架初步形成

“反对局限于纯粹的经济因素的研究，主张应联系所有的非经济因素(政治结构、制度和态度等)来对社会经济问题进行研究和分析，尤其强调法律因素的特殊作用。”[1]湖南省先后就司法责任制、司法人员分类管理、司法人员职业保障、省以下地方法院检察院人财务统一管理4个方面改革具体举措制定了77份规范性文件。其中涉及司法责任制改革的规范性文件16份，包含审判职责、新型审判团队建设、严格落实院庭长检察长办案机制、建立新型审判监督管理机制、健全办案质效考核机制等5个方面内容；涉及司法人员分类管理的共制定规范性文件29份，包含员额制改革、未入额人员岗位确认、司法人员单独职务序列管理等3方面内容；涉及省以下地方法院检察院人财物统一管理的规范性文件6份，包含财务清查、项目建设、法院检察院系统政府采购等3方面内容，2018年6月8日印发《省以下法院检察院财务省级统一管理实施方案》，自2018年起将全省各级法院检察院纳入省级预算单位，在第三批试点省份中率先完成省以下法院检察院财物统管工作；涉及司法人员职业保障的规范性文件16份，包含建立法官检察官及审判辅助人员薪酬保障制度、完善法官检察官及审判辅助人员等级晋升制度、健全法院检察院工作人员依法履职保护机制等3方面内容。湖南省司法责任制改革的制度建设框架初步形成。

3.省、市、基层院三级联动有序推进

近年来，湖南省司法责任制改革始终坚持法院、检察院系统省、市、州、县三级联动，自上而下，同步、有序、有效开展。湖南省省以下法院共139个单位，其中基层法院125家，中级人民法院14家。省高级人民法院确立以“省级统筹、以案定额、兼顾其他”为基本分配原则，员额分配向基层和案多人少地区倾斜。截至目前，共完成两批员额法官遴选，共有员额法官5667名，占专项政法编37.9%，其中2016年9月首批遴选入额法官5480名，2018年第二次遴选员额法官426名。湖南省省以下检察院共148个单位，截至目前，全省检察机关已配置员额2942个，员额比为34.67%，其中省院123个，占比4.18%；市州院542个，占比18.42%；基层院2277个，占比77.39%。省人民检察院确立以“全省统筹、以案定额和以职能定额有机结合、员额检察官必须在一线办案、动态可调节”为改革基本原则，以“各单位、各业务的办案质量”作为配置员额的主要依据，全省三级检察院通过统一业务应用系统全部实现随机分案，促进检察官员额配置回归司法办案属性。

(二)主要成效

1.司法人员专业化、职业化模式基本形成

近年来，湖南省共制定法官检察官人员分类管理规范性文件19件，涉及科学划分人员类别、完善三类人员职务序列、科学核定法官检察官员额以及人员过渡四项内容共计53项举措，严格按照法官检察官39%、司法辅助人员46%、司法行政人员15%比例科学核定员额标准。为确保司法人员专业化、职业化，聚焦实际办案能力及办案责任，根据中央、国务院以及《湖南省法官、检察官单独职务序列改革实施方案》《湖南省法官助理、检察官助理和书记员职务序列改革试点方案》等文件精神，湖南省已经完成对原有9413名法官、2976名检察官的职务套改，完成了全省入额法官、检察官单独职务等级管理及首轮法官助理检察官助理和书记员等级确认等相关工作。同期，省高级人民法院、省人民检察院严格按照《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制意见》的规定，及时将因调离办案岗位、退休或者离职的员额法官、检察官调整退出员额。2018年省高级人民法院修订《湖南省高级人民法院个人考核办法》，责令绩效考核不合格的员额法官退出员额，员额退出机制初步形成。

2.法官检察官队伍专业素养明显提升

按照“以案定额、倾斜一线、考试考核、差额择优”的原则，湖南省严格选任标准，严把法官、检察官入额门槛，稳步推进法官、检察官员额制改革，先后制定《关于首次遴选入额法官、检察官的工作意见》《湖南省高级人民法院关于做好湖南省首批法官入额遴选考试工作的通知》《湖南省检察机关员额检察官首次遴选工作的规范》等文件，严设入额门槛、严肃入额考核、严格入额考试办法。省高级人民法院先后完成两批员额法官遴选，目前全省法院共计员额法官5667名，退出员额239人。2018年修订《湖南省高级人民法院个人考核办法》，明确考核不合格人员员额退出机制，确保了入额法官职业素质。省检察院遴选入额严格规定6个方面基本条件，分别规定8个方面的禁止情形，在学历、法律职务、司法办案年限、执法责任、纪律处分、回避等方面设置“门槛”，排除明显不符合人员，确保遴选必要的竞争性，在检察院系统两次遴选中，共有241人考试成绩不合格未入额，保障优秀法律人才向审判一线集中。全省检察院共计员额检察官2976名，其中45岁以下1366人、46岁至55岁1451人、59岁以上159人，分别占比45.9%、48.75%、5.34%。检察长142人、副检察长422人、其他党组成员49人、检察委员会专职委员97人。律师问卷调查结果显示，认为裁判文书质量“质量有所提升”“质量提升很高”的达50%以上。

3.审判主体职责权限明晰、法官检察官主体办案地位明显增强

权责清晰是司法责任制改革的基础性问题。省法院制定《司法人员职责和权限清单》《关于未入额人员一律不得办案的紧急通知》《关于法官助理在裁判文书上署名有关问题的通知》等文件，明确规范各类审判主体的职责和权限，落实让“审理者裁判，由裁判者负责”的改革设计；改革裁判文书签署制度，实行“谁办案、谁署名、谁负责”；明确要求未入额法官不得独立办案；明确要求法官助理的署名与职责问题，审判主体职责权限基本框架初步形成。省检察院严格落实《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究的规定》、制定《司法机关内部人员过问案件记录和责任追究规定》等规范性文件，聚焦办案责任、聚焦办案质效，强化检察官办案主体地位，减少审判干扰因素，逐步形成员额检察官为中心办案团队和独任检察官办案模式，截至2018年3月，全省共组建检察官办案组2394个，其中“1+1+1”办案组835个、“1+1”办案组1569个。通过分层级分业务条线制定员额检察官权力清单，将一般案件以非终局性办案事项的处理决定权全部授予员额检察官行使，并分别列明检察长、分管副检察长、检察委员会、员额检察官、检察官助理责权范围，压缩管理层级，改变以往“三级层报审批”办案方式，强化员额制检察官主体地位。为实现“谁办案谁负责、谁决定谁负责”提供制度支撑。律师调查问卷显示，改革后法官检察官办案的主体地位增强，认为“法官检察官办案主体地位”达到“一般落实”及以上的占66.12%。

4.司法机关整体办案质效稳步提升

围绕司法责任制改革的主要宗旨，湖南省法检两院系统充分发挥改革的主体作用，以落实司法责任制为核心，推动司法质效稳步提升。省高院积极探索新型审判团队建设，在全国率先研究出台了《关于进一步落实院庭长审判监督管理职责的办法(试行)》《关于新形势下进一步提高办案质量的通知》，明确院庭长监督职责，要求各级法院院庭长认真落实并加强审判监督管理，确保办案质量，对三年以上未结的26件案件移送监察部门开展效能监察。2018年1-10月，全省法院新收各类案件67.4万件，结案69.93万件，同比增长16.83%、13.89%，结案率为82.4%，全国排名第三，案件结收比103.3%，全国排名第一。省法院改革三年来与改革前相比，收案总数同比增长58.7%，结案总数同比增长65.5%，人均办案数同比增长233件。服判息诉率下降了1.93个百分点，二审发改率同比略有增长，再审发改率持平，办案周期同比延长了12.9天。审判质效呈稳步提升、有效改善的良好态势。省人民检察院着重通过发挥案管部门职能、控告举报倒逼、督察监察、检察长和上级院监督等方式促进司法质效提升。截至2018年10月31日，流程监控发出问题提示和见红通知6481份，公开法律文书66241份，评查各类案件30630件；同期，全省三级院控告部门受理办案违法线索58件，阻碍辩护人、诉讼代理人行使诉讼权利线索87件，分别办理47件、83件；同期，全省三级共督察案件621件，发现问题603起，督促纠正523起；同时，明确检察长对司法办案的职务指令权、收起权、转移权，强化上级院对下级院不当裁决的撤销、变更及指定异地管辖。

5.社会评价整体肯定、趋于满意

“每一个价值体系，特别是道德体系及其核心的正义观念，是一个社会现象，是社会的产物。”[2]湖南省领导干部学员调查结果显示，对湖南省司法责任制改革总体感觉选择“比较满意”及“满意”选项的占72.7%。对湖南省法官检察官办案主体地位增强、“谁办案谁负责、谁决定谁负责”感觉选择比较满意及以上的占50%以上。司法系统问卷调查显示，司法系统人员对司法责任制改革现状的评价达到比较满意及其以上的数量比例同样超过了50%，也从一定程度上客观反映了湖南省近年来改革方面所取得的成绩。律师系统调查问卷显示，律师行业对湖南省司法责任制改革现状的评价达到比较满意及以上的占58.87%，也一定程度上客观反映了湖南省近年来司法责任制改革所取得的成绩。

(三)突出亮点

1.湖南省法院系统创设“四类案件”识别监管机制

2015年9月，最高人民法院制定《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》明确强调对“四类案件”进行个案监督。2015年以来，湖南省法院系统围绕 “四类案件”个案监督的落地实践及政策优化做出系列探索。2018年5月，在总结探索经验基础上，湖南省高级人民法院印发《关于进一步落实院庭长审判监督管理职责的办法(试行)》，进一步细化最高人民法院确定的院庭长有权事中监督的“四类案件”的范围，即涉及群体性纠纷的案件，疑难、复杂且在社会上有重大影响的案件，可能发生类案冲突的案件，可能发生违法审判的四类案件。湖南法院创设的“四类案件”识别监管办法获得最高人民法院高度肯定并向全国推广，其主要做法和经验吸收进最高人民法院于2018年12月4日印发的《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》(法发〔2018〕23号)中第14条“进一步完善四类人员识别监管制度”的内容之中，向全国推行。

2.长沙县法院率先创新审判模式

自2013年起，长沙县法院就将顶层设计和基层探索充分结合，以原有的财政预算、人员编制、硬件配置成功缓解案多人少矛盾，逐步形成案件“繁简分流、事实分流、争点分流”的“三分式”审理模式。2014年3月，中央、国务院发布《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及其贯彻实施分工方案》，进一步为长沙县法院审判程序改革和审判标准化建设方案的落实提供了契机，可以说，长沙县的“三分式”改革是司法体制改革有序推进内生式改革的全国领先。“三分式”审判模式以优化诉讼程序、建立庭前会议、推进“三分式”裁判文书为核心。通过优化诉讼程序，近五年来，长沙县法院在收案数上升127.45%的情况下，结案数上升168.76%，存案数连续三年降低。2018年结案率为90.17%，上诉率低于5%，发改率下降到1.73%，位居全国法院第一。通过庭前会议，当事人的调解率达50%。目前长沙县法院是全国唯一一家在三大诉讼程序同时推广庭前会议的法院。2018年全院当庭宣判率达80.24%，其中民二庭当庭宣判率达到92.47%，民事案件平均审理天数仅64.5天，简易程序案件审限内结案率达100%。通过推出“三分式”裁判文书，裁判文书篇幅减少40%，说理部分比增加50%，文书制作率大幅提高，部分当事人庭审结束后30分钟即可领取裁判文书，群众对改革后文书满意度达98%。

3.浏阳市法院强化制度创新提升法律效果领先全国司法系统

浏阳市人民法院推进制度创新，建立执行攻坚党支部和执行网格员制度，获最高人民法院周强院长认可。该院执结的“介面光电公司员工劳动争议执行系列案”，作为社会效果和法律效果好的典型案例，于2018年3月成为全省法院唯一获评全国法院十大执行案件。浏阳市人民法院建立执行攻坚党支部和执行网格员制度围绕“四个核心指标”，通过精准查控、公开曝光、开启“020”执行互助机制等创新举措，促成一批执行积案难案得到圆满执结。一方面，在全国率先启用“村村响”广播助力执行，另一方面，在湖南首家借助“易执行”平台曝光失信被执行人，三是推出执行互助“020”模式，以微信为载体，构建便捷报告、横向联动、快速反应、及时反馈机制，实现“线上”积极举报，“线下”高效处置，开启执行+互联网的“020”模式。自2016年以来，浏阳市人民法院共收案12657件，结案12028件，执结率为95.03%，执行标的额为13.78亿元，信访案件化解率为100%，基本完成了三个90%及一个80%的目标任务，目前已经取得阶段性优势，正在向赢取执行攻坚的整体胜势全面推进。

4.娄底娄星区法院开创全省法官助理定向培养制度先河

2016年9月，娄星区人民法院与湖南人文科技学院法学院签订框架协议，在湖南人文科技学院法学院建立娄星区人民法院法官助理培训培养基地，开创了全省法官助理定向培养制度先河。娄星区法院在大四课程中设置28个课时的法官助理专业课程，由娄星区法院院长牵头，副院长、审判委员会委员、资深法官等人员组成教师团队，在两个半月的时间内完成课堂培训。2016年12月中旬，首批法官助理培训结束，24名学生与娄星区法院达成工作意向，其中外省的学生占了一半以上。与高校合作建立法院法官助理培训培养基地，实现了招录人才与法院工作的无缝对接。

5.湖南省人民检察院精准严格推进员额制改革

员额制改革过程中，湖南省人民检察院应用统计学原理计算员额配置数开创了员额精准配置的新模式，新模式通过精准定位、精细测算、精准配置三个方式实现动态管理，引领全国。为实现精准定位，省人民检察院破除员额认识误区，以各单位、各业务条线的办案量作为配置员额的主要依据，使检察官员额配置回归司法办案属性；为实现精细测算，省人民检察院按照员额比例限制，聘请统计专家，采用统计学原理、人力管理学原理，构建“多指标综合综合评价”数据模型，对员额需求进行紧密测算。全省检察机关员额检察官省院123个，占比4.18%；市州院542个，占比18.42%；基层院2277个，占比77.39%。

6.长沙市雨花区检察院探索“捕诉合一”模式

长沙市雨花区人民检察院大胆提出“捕诉合一”理念，将原来的13个内设机构精简重组为6个机构，将审查逮捕部门与公诉部门两者职能打通，合二为一，实行“捕诉合一”这种新的办案机制，系统性化解案多人少的改革难题。2014年以来，该院将原来的13个内设机构精简重组为刑检一二三局、民行检察局、检务监管局和检务保障局等6个机构，并探索“捕诉合一”，将审查批捕、审查起诉以及对侦查活动、诉讼活动以及刑事执行活动的监督均交由同一个员额检察官行使。办理审查逮捕时间大幅缩短，审查起诉平均用时由原来的58天降为28.56天，提高了办案效率，保证了办案质量和司法效果。2018年5月，最高检察院将该院具体做法全文转发至全国各省、自治区、直辖市人民检察院。

二、湖南省司法体制四项改革的困境与问题

湖南省司法体制四项改革存在一些问题，值得相关部门高度关注和重视。司法系统问卷调查结果显示，认为“顶层设计中部分改革举措地方实践的可操作性不强”占68.4%，认为“地方实践中各相关职能部门协同推进的衔接性不足”占67.5%，认为“改革举措在基层落实的力度不够”占52.6%。

(一)顶层设计中的困难和问题

1.员额制改革与实际结合不够扎实充分，“案多人少”矛盾依然突出

一是员额比例确定没有充分考虑不同地区司法管辖人口数、司法覆盖面积数、案件审判难易度、一二审案件审理差异化等情形，动态化调整机制没有完全形成，出现省市县员额数不均衡、地区员额数不平衡、各地入额难易不一致等现象。二是员额法官检察官数量严重不足，“案多人少”矛盾成为常态。三是法官检察官办案数量增加，压力增大。长期办案数量过重的情形对司法责任制度的实施造成一定影响，法官检察官超负荷工作，在很大程度上很难保证办案质量，影响改革的良性开展。以长沙县人民法院为例，近年来办理的案件持续上升，2017年员额法官人均办案293件，位列全省第四，同比增加108件，法官个人结案数最多达529件，2018年至今，已有3名员额法官结案数超过600件。司法系统在回答“人均办案量逐年增幅程度有多大？”时，认为“增幅很大”占到37.16%，认为“增幅较大”占到36.75%。

2.司法人员分类管理改革政策制度不够完善配套，改革获利感不够强

一是法官检察官职业保障和动态调配机制不完善，影响改革积极性。改革后法官检察官工资收入有所提高，但在多种因素共同作用下，特别是个别地方一次性奖励政策未落实，实际待遇提升幅度未达预期，而且与改革后办案量增加、工作负荷增大、办案责任增强不能完全相适应。同时，入额数越来越少、比例越来越小、难度越来越大、周期越来越长，部分优秀年轻力量流动到办案一线的难度加剧，断层现象开始出现。二是司法辅助人员职业保障配套举措没有及时跟进，影响改革整体效果。目前司法辅助人员选任为法官检察官的通道没有完全打通，单独职务序列尚未完全建立，职业发展前景不明，人员流动性较大，不利于司法队伍的稳定与业务素质改善，对办案应有的辅助功能还不能充分发挥。三是司法行政人员职业保障体系没有完全形成，心理落差较大。改革后司法行政人员数量减少，承担着繁重的行政事务性工作，但缺少工作发展和前景预期的制度性保障，顶层设计对此重视不够，有一定的改革失落感，骨干人才流失较多，影响到改革效果的体现。司法系统在回答“法官检察官的实际收入有没有明显提升”时，认为“提升不多”占到55%，认为“没有提升”占到15.56%。在回答“法官检察官的职业尊崇感有没有明显提升”时，认为“提升不多”占到39.77%，认为“没有提升”占到31.92%。

3.省以下地方法院检察院人财物统一管理措施不够健全周密，管理难度增加

一是人事统管出现脱节。法检两院人员编制统一归属省一级，实质性管理则由地方承担，分为三个层次分别由省委、市县委、市县委组织部管理，关系梳理不够顺畅，出现人员管理上的层级脱节。二是财物统管存在困难。法检两院财政支出的突发性与统管后经费预算的精细性存在矛盾，法检两院专项经费审批渠道不通畅，法检两院行政性采购成本增加、效率降低。全省245家市县法检两院都成为省财政一级预算单位，省财政厅一个处室五名工作人员对应此项工作，沟通成本增加、沟通效率降低、沟通难度加大、财物审批流程变慢。

4.司法责任制改革不够具体细化，责任追究难以落实

司法责任制改革改变了过去办案的层层审批机制，法官检察官办案享有一定的自主权和决定权，更需要对其司法权力进行较为细致的监督和约束。湖南省高院、省检察院制定了省、市州、基层员额法官检察官司法办案权限规定等文件，以规范员额法官检察官的司法权力。但现有内容多为框架性意见，司法责任标准、司法责任范围还不够细化和具体，司法办案中法官检察官被追究司法责任的情形比较少见，还需要实质性实施方案和程序规定加以规定，关于司法责任范围、司法责任追究主体、司法责任追究程序等内容需要进一步加以明确。

(二)协同推进中的困难和问题

1.领导组织体系需要进一步加强协同

一是省级层面需要加强协同。省委司法体制改革专项小组设在省委政法委，法检两院都是重要成员。省司法体制改革专项小组统一领导、省法检两院分头推进，由于具体工作任务不同，存在相互之间协调不充分、合力形成不足等问题。二是“省—市—县”需要加强协同。改革中对市、县具体情况调研不够，有些政策没有照顾地方实际；市县对省级文件要求有不同理解，具体落实中三级之间存在着一定的障碍和壁垒。如部分地方对待法检两院的地方性经费奖励和补贴不一样，导致地方之间的不一致。三是部门之间需要加强协同。司法责任制改革不只是法检两院系统内改革的事情，还涉及政法、组织、人力资源与社会保障、财政、编制等很多部门，各部门之间由于业务工作的特征与要求不一，在落实改革举措中存在协同不够等问题。如实施法官检察官单独职务序列后，省级法检系统制定的文件，因与同级业务主管部门的协同不够，法官检察官与行政职级挂钩的住房、医疗、差旅、车补等待遇保障在部分地方落实不到位问题仍存在。

2.改革推进举措需要进一步加强协同

一是一些关联度高、相互制约的改革举措推进不同步，改革的系统性不够强。如需要加强法检系统协同配合，加强跨部门数据交换；各地法官单独职务序列等级晋升工作开展不平衡，一些地方没有严格落实文件要求，严重影响了改革红利的及时释放。二是人员分类管理和内设机构改革后，受职务职级核定等因素影响，综合行政部门人员晋升空间受限，相关配套举措有待跟进；省级财物统管改革后，一些地方经费保障不足，法检两院资产管理和历史债务等问题有待配套解决。

3.督查评估机制需要进一步健全完善

领导组织和牵头单位过去较多使用专项督察、自查和通报等形式来推进湖南省司法责任制改革，但是发挥的作用较为有限，包括建设任务调度推进会议、调研督导活动以及对建设情况开展统计分析、原因分析和对策研讨等评估落实机制等还没有完全建立起来，没有完善司法责任制改革的考核办法。

(三)基层落实中的困难和问题

1.基层司法辅助人员缺编情况严重，组建稳定的办案团队难度较大

组建相对稳定的1∶1∶1的办案团队是司法责任制改革的重要内容。在实地调研中发现，基层司法辅助人员数量严重不足、缺编情况严重、素质参差不齐、流动性较大的问题比较突出，同时，其招录、培训、待遇等相对滞后，导致司法辅助人员保障不足，力量难以得到充实，组建稳定的办案团队难度较大，不利于司法队伍素质的提升和司法质效的提高。

2.基层司法行政工作力量保障不足

司法人员分类管理将优秀的人才向办案一线流动，导致后勤保障、综合管理等行政人员人数减少、力量减小、质量减弱，由于司法行政人员缺乏单独的职业保障改革措施，交流途径受限，其职业认同感和职业尊荣感严重不足，很多参与座谈的负责人表示“过去政工部门是热门，大家都争着去，现在很多人都不愿去。”据数据统计，湖南省检察系统有72个基层院政法编制在50个以下，按照司法行政人员占比不超过15%的规定，50人的基层院只能有7名司法行政人员，出现留人难、进人难、运转保障难的情况。法检两院客观上都存在大量行政管理事项需要处理，法检两院的高效运转也离不开行政团队的支撑。司法人员分类管理后为司法行政人员提供相应的职业保障，提升基层司法行政岗位的吸引力是要引起关注的问题。

3.基层法官检察官放权之后监督管理仍需加强，办案质量需进一步提升

提升司法办案的质量和水平是司法责任制改革的目的和初衷，实地调研发现，改革后一审案件发改率在部分地方有所上升，同案不同判的现象在部分地方有所存在。原因在于改革后法官检察官办案自主权和决定权得到落实，原来由院庭长、审委会检委会把握裁判标准统一的职能予以大量取消，但对案件质量进行监督管理的机制没有得到较好的转化，虽然建立有法官联席会议、检察官联系会议、专业法官会议等方式，但这些机制的制度化、常规化、具体化建设还有待完善，没有能很好地实现对案件质量把关和案件标准统一的职能进行承接，业务指导平台的功能尚未充分释放。如何进一步规范基层司法机关办案的自由裁量权，确保法律适用统一，提升办案的质量和水平，还需要进一步引起重视。

4.基层历史遗留问题带来人事管理上的难题

湖南省基层法检两院由于历史原因在人员管理上有过多种编制的情形：一是全省检察机关现有57人使用政法专项编制但未进行公务员登记，不能参与检察人员分类管理。二是有的地方工勤人员占用政法专项编制，全省检察机关现有280名工勤人员占用政法专项编制。三是有的地方还有少数事业编制人员、工勤编制人员，其中有的事业编制人员过去参与过办案，现在不纳入司法人员管理，无办案资格，无形中加大了这部分人的失落感。湖南省某地市县两级法院此类人员总数加起来有60多人。这类人员工资收入不由省财政统一保障，由各基层单位来支付，增加了基层法检两院的压力。同时，这部分人员在改革中感觉被边缘化，湖南省某地级市法院此类人员还发生过到长沙上访的事件，在改革中需要引起重视。

(四)群众反映强烈的热点难点问题

1.群众对司法责任制改革充满期待，但受益感不够强

提升司法公信力，是人民群众反映比较集中和强烈的一个愿望。随着改革陆续推进，由于一些改革措施没有得到真正落实，与群众的期盼还有一定的距离，受益感不强。群众在回答“司法责任制改革积极效应”时，认为“办案质量更高”占到70.8%，认为“办理案件更公平”占到68.1%，认为“办案效率更高”占到66%，认为“司法队伍建设更专业化、职业化”占到76.2%。但在回答“司法责任制改革带来的变化受益”时，认为“有明显感受并受益”选项者占19.72%，认为“有一定感受并受益”占到40.43%，认为“无明显感受和受益”占到34.89%。湖南省领导干部在回答“司法责任制改革带来的变化受益”时，认为“有明显感受并受益”选项者占7.4%，认为“有一定感受并受益”选项者占47.4%，认为“无明显感受和受益”占38.5%。

2.律师对司法责任制改革效果的评价没有达到预期

司法责任制改革效果首先是律师和当事人更能明确感知的。律师界对改革前后法官检察官工作的积极性与主动性给予了肯定评价。但也存在律师权利保障不周全和律师与法官检察官沟通不畅等问题。律师在回答“改革所带来司法机关工作的改善程度”时，认为“改善不多”的占49.19%，认为“没有改善”的占8.87%。在回答“律师执业权利有效改善程度”时，认为“改善不多”的占50%，认为“没有改善”的占8.87%。

3.宣传传导不够充分

当前司法责任制改革的宣传方法少、力度弱，立体式、多样化和广参与的宣传传导机制没有完全形成，宣传教育力度不够，群众对湖南省改革情况了解不够。群众在回答“对司法责任制改革是否了解”时，认为“非常了解”占12.48%，认为“略有了解”占66.52%，认为“完全不了解”占20.99%。湖南省领导干部在回答“司法责任制是否了解”时，认为“非常了解”的占1.45%，认为“基本了解”的占23.1%，认为“了解不多”的占64.5%，认为“完全不了解”的占10.1%。

4.社会参与不够全面

“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济等发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值”。[3]湖南省司法体制改革的社会参与机制没有完全形成，社会公众参与改革政策制定、政策执行和效果评价方面的积极性还没有充分调动起来，对于推动改革发展的积极作用还没有充分显现。特别是律师作为法治建设的重要力量，参与司法责任制改革并发挥积极作用方面没有得到很好地体现。律师在回答“参与司法责任制改革的程度”时，认为“参与程度不大”的占47.58%，认为“根本没有参与”的占10.48%。

三、湖南省司法体制四项改革的对策建议

司法责任制改革是一项基础工程，也是一项系统工程，事关全省法治建设的大局和每一个群众的切身利益。“强调传统力量与新的力量，具有同等的重要性是必要的”。[4]推进全省司法责任制改革，既要立说立行、真抓实干，又要紧抓不松、久久为功，持续性地把各项工作任务向纵深推进，加快全省改革步伐。

1.优化顶层设计，确保改革方案科学可行

“任何法律制度的根本目标都不应当是为了建立一种权威化的思想，而是为了解决实际问题，调整社会关系，使人们比较协调，达到一种制度上的正义。”[5]进一步完善全省改革的顶层设计，关键是要认真领会中央关于改革的原则、目标和任务的要求，坚持正确方向，遵循建设规律，切合地方实际，突出基础重点。要根据中央要求加大湖南省改革力度，确保四项制度改革均衡发展、协调推进。一是要更加注重调查研究，改革文件和方案一定要进行充分调查研究，并密切结合各地不同部门的实际，防止闭门造车或者生搬硬套。二是要始终坚持改革的正确方向，紧紧围绕“让审理者裁判、让裁判者审理”和充分发挥司法人员积极性、主动性的要求，进一步放权到位，切实提高司法人员的职业保障待遇。三是要让改革红利惠及到各类司法人员，让他们都能人尽其才，都能感受改革的活力，让各类司法人员都能为建设公正高效权威的社会主义司法制度贡献才智。四是要尊重和遵循司法规律，按照司法工作本身的特点和要求来设计改革方案，在切实保障司法机关能够依法独立公正行使审判权检察权的同时，加强对司法权力运行的监督管理，完善法官检察官联席会议、专业法官检察官会议等形式，使司法责任制度更加健全。五是要突出重点，在问题更多、难度更大的重点改革领域要重点部署、重点安排、重点推进，特别要加快完善司法人员分类管理和职业保障改革，完善三类司法人员的职业保障和发展通道，要加快完善省以下地方法院检察院人财物省级统一管理体制的改革，让人财物能够真正由省一级统管起来，优化流程，完善制度，减少因人财物统管而给地方带来的不便。

2.强化统筹协调，实现改革推进协同有力

当前改革面临的矛盾错综复杂，许多问题牵一发而动全身，必须更加注重改革的系统性、整体性和协同性。一是要加强组织领导，将司法责任制改革纳入全省改革大局，服从省委统一部署安排，注重统筹协调推进。各主要牵头部门要积极履职，主动作为，相互对接，加大对改革任务的组织协调力度，切实担负起牵头主抓的责任；各参与单位和实施单位要各负其责，切实完成好自己分管领域内的改革任务，并站在全局的高度与其他部门改革搞好配合。二是要抓好改革政策的全面配套，改革方案设计中要注重各项措施之间的前后呼应、左右联系，强化改革政策之间的相互衔接和配合，推动各方面改革平衡发展。三是要强化改革的大局意识和全局观念，各改革参与单位要牢牢把握改革方向，准确理解改革文件，防止可能出现的保护主义和部门主义，避免因为权力和利益的深度调整而出现的消极懈怠甚至抵触情绪。

3.紧扣改革目标，强化改革措施落地落实

紧扣司法责任制改革的目标，即以实现“让审理者裁判”构建符合司法规律又符合基层实际的司法权力运行新机制，全面落实司法责任制。“谁办案谁负责”是此轮司法责任制改革的目标，围绕这一目标，要按照审判权、检察权的不同属性，科学配置审判、审判管理、审判监督职权，对办案组织、职责边界、责任追究形成一系列制度规范。一是要完善司法“权力清单”和“责任清单”，解决权力的科学配置问题，把司法权放到位，同时保障“放权而不放任”。二是构建既符合实际又遵循司法规律的办案团队，形成以办案团队为办案主体的司法权力运行组织架构，解决权力的科学运行问题。结合案件数量、案件类型、一审二审审判特点，分门别类采取“1+N+N”或者“1+N”的办案模式，避免一刀切。三是明晰责任追究制度，解决责任如何承担的问题。对审判、管理、监督、保障、考核、评价、追责进行一体安排，实现办案机制、评价机制、监督机制、问责机制、保障机制的有序衔接，区分专业素养差别、一般工作失误、故意过失等不同情况，真正落实“让审理者裁判”，真正做到“让裁判者负责”。

4.突出重点环节，推进改革效果整体提升

司法责任制改革中有一些重点环节影响到改革的整体效果，需要重点关注和对待。一是大力推进司法辅助人员的职业保障和晋升发展制度改革，让改革红利更多惠及于参与司法改革的人员。建立类似于法官检察官单独职务保障序列的司法辅助人员单独职务序列和薪酬保障体系，探索完善司法辅助人员特有的职务、考评、晋升等管理制度，增强司法辅助人员的尊重感，同时，打通司法辅助人员向法官检察官流动的发展通道，减少人为障碍，科学设置门槛，让司法辅助人员向法官检察官队伍能够正常、有序、及时流动，让更多优秀人才和青年人才能够向办案一线流动。二是建立司法行政人员的发展机制，扩大司法行政人员晋升发展的空间，探索与其他行政部门公务员的交流互通机制，为他们的职业发展设置更多的路径。三是深化人财物统管改革配套机制建设，加快建立适应统管形势要求的保障管理体制。人财物由省统管后，市级院对基层院的行政管理职能被虚化和弱化。而市级院处于中枢位置，在人财物等方面可以承担起更多的协调、复核、统筹职能，可以最大化地减少统管后带来人财物管理关系上的问题。在条件具备的情况下，在市级两院可以设立“司法政务协调中心”，发挥承上启下的作用。

5.坚持问题导向，全面精准发力攻坚破冰

应当将改革中存在的最突出问题作为后续改革的主攻方向和发力点，不为改革而改革，不贪多求全，不一味求快，聚焦问题、精准发力，才能有效解决这些突出问题，提高改革的整体效果。一是推进多元化纠纷解决机制改革，深化繁简分流，从制度上缓解“案多人少”问题。“案多人少”矛盾已经成为改革中不可回避的问题，也是省市县三级司法机关所共同面临的问题。在当前政法专项编制不足、员额比有限的情况下，可以通过完善机制来弥补这一缺口。加快推进多元化纠纷解决机制改革，完善法院委托、委派调解制度，加强诉调对接，完善与诉讼有机衔接、相互协调的多元化纠纷化解机制，引导当事人选择适当的纠纷解决方式，将一批矛盾纠纷化解在诉前，从源头上减轻司法机关的压力。深化案件繁简分流制度改革，推行“繁简分流、简案快办”，通过优化司法资源，用少部分的司法力量办结大多数的简单案件。二是推进劳动合同制司法辅助人员制度改革，加强校院合作，从根本上缓解“司法辅助人员严重不足”问题。“司法辅助人员严重不足”矛盾是司法责任制改革中比较突出的问题，省市县三级司法机关都不同程度存在。在当前司法编制较紧、司法辅助人员薪酬待遇职业保障有限的情况下，可以通过招录机制创新来解决。加大劳动合同制司法辅助人员的招录力度，提升发展空间和薪酬待遇，特别是可以通过加强院校合作，从高等院校法学院系中招聘大学法学毕业生来从事法官助理，可以使司法机关办案的辅助力量很快得以充实。三是推进人力资源与薪酬保障资源进一步向基层倾斜，从总体上解决基层工资待遇“提升不够”的问题。基层院处理绝大多数案件，处于纠纷解决与案件办理的第一线，程序性事项更为繁琐，基层法检两院办案压力远远高于其他，客观上需要更多的人力资源与薪酬保障投入。目前基层的薪酬保障体系并不足以满足基层司法实践的需求，在司法人员与司法辅助人员的配比、薪酬保障提升幅度方面进一步向基层倾斜，可以在职级和薪级晋升标准和人数线之上就基层法检两院进行特殊的设计，适当放宽标准和较高职级或薪级人数的限制；提升基层补贴的数额；提升加班补贴的标准。

6.扩大社会参与，提高人民群众的获得感

“普遍地重视人则是一个社会能够正常运行和保持稳定的关键之一。”[6]下一步改革要紧紧围绕突出重点、提高改革整体效能、扩大改革受益面做文章。一是要以人民群众反映强烈的问题作为突破口扩大改革成效，加大对群众意见集中的问题、律师权益保障问题、司法公正和司法效率的问题、基层司法力量不足等问题的改革力度，增进人民群众对司法改革的信任度和获得感。二是进一步加大改革的宣传引导和信息发布，及时发送和传播改革的相关信息，主动回应社会关切，让人民群众更多了解湖南省司法责任制改革的进展及其成效，不断提高对改革的支持度和认同感。三是要完善改革推进的公众参与机制，丰富公众参与改革的形式，拓宽公众参与改革的渠道，特别是扩大律师、诉讼当事人参与司法责任制改革的空间和机会，加大社会监督的力度，充分发挥人民群众推动改革发展的积极作用，强化改革的外部推动力。

【注 释】

① 法院检察院的司法警察不属于“司法人员分类管理改革”的范围，按照中央要求列入执法勤务类人民警察单独职务序列管理。根据中央关于全面深化公安改革的部署，湖南省公安机关执法勤务警员职务序列和警务技术职务序列改革已于2016年启动改革试点。