北洋政府时期海盗治理问题探析

王 华 锋

(北京师范大学 人文和社会科学高等研究院，广东 珠海 519087)

1918年，定海沈家门外海水警厅警员与海盗发生激烈枪战：

见前行驶钓冬船式之盗船，纵横密布，各令水警开枪追射。该盗等胆敢还击，抵抗拒捕，械斗约三小时……生擒盗首陈凤翔，盗伙金如作、俞良树等二十二名。约计当场击毙二十六名。夺来盗械三十一支、子弹一百零五颗，并救回梁合顺、梁金炉难船两艘[1]。

此次警察与海盗之激战，不过是北洋政府时期盗匪问题的一个缩影而已。周谷城先生指出：“近代中国几乎可以说成是一个盗匪世界，遍全国无一省没有盗匪的，一省之中，又无一县没有盗匪的，一县之中，又无一乡镇没有盗匪的。”[2]中国台湾学者戴玄之亦曾言道：“民国创立后，没有一片区域没有土匪，没有一年土匪偃旗息鼓。”[3]可见北洋政府时期中国盗匪问题之严重。

关于北洋政府时期海盗问题的研究，最早可追溯至1925年何亚西的《中国盗匪问题之研究》[4]一书，虽然该书将海盗问题与土匪问题放在一起讨论，但是奠定了相关研究的基础。近年来，关于北洋政府时期盗匪问题的研究论著虽多[5]，但亦多是将海盗问题与土匪问题兼而论之；部分学者如日本学者松浦章、中国台湾学者许雪姬以及吴昌从区域史的角度分析了台湾、舟山等地的海盗问题[6]。北洋政府时期的海盗治理问题亦为学界所关注，如中国台湾学者江定育从治安的维持、法规的制定以及海上保险与难船救助三方面阐述了民国时期(1912—1937)东南地区的海盗防制问题[7]；中国台湾学者应俊豪考察了北洋政府时期美国对于国际合作防制中国海盗问题的态度[8]，等等。

综而言之，关于北洋政府时期海盗治理问题的研究虽取得了一定成果，但仍有进一步挖掘的空间。故笔者不揣浅薄，拟对北洋政府时期的海盗治理问题一陈管见，以就教于方家。

一、北洋政府推动海盗治理的动因

“历史告诉我们，什么时候政治没落了，土匪便蠢蠢欲动。”[9]北洋政府时期，内有军阀混战，外有强敌环伺，兵灾、匪灾、旱灾、水灾叠加，致使中国沿海地区海盗活动异常猖獗。北洋政府在政局不稳的情况下，仍积极采取措施治理海盗问题，其内在动因有三。

首先，海盗问题有进一步恶化的趋势。就活动范围而言，中国海盗传统的活动区域主要集中在江、浙、闽、粤四地，但在北洋政府时期，北方的山东、天津一带海域海盗活动也很频繁，尤其是山东“青岛海西一带……水陆均通，匪徒潜入最为容易，日管时代，全成匪薮，中国接收青岛后，尽力剿除，始稍敛迹，不意近数日间，诸城、日照各县所属之海面，屡有海盗劫船”[10]。而1926年以后，江苏南部的南通、启东地区“年年闹匪，月月遭劫，几无宁日，成为海盗横行的世界”[11]；浙江北部的鱼山、四公山、韭山，中部的东矶、西矶、中矶、竹澳、吊棚，南部的南鹿山、北鹿山一带，均有海盗活动[12]；福建各县“土匪之盛，为各省所罕有……平潭附近之山全岛、霞浦附近之斗米水湾洋，海盗且复盛行”[13]；广东梅州地区是海盗巨窟，臭名昭著的海盗团伙“三合公司”的巢穴位于闽粤交界的南澳岛[14]；大亚湾与香港地区海盗同样活跃，“黄琴山、三灶头及邻近海岛、青鹤湾，仍为香港以西、阳江以东海盗总会之处”[15]。可见，中国沿海地区自北而南俱有海盗活动踪迹，并有失控之危险。

其次，海盗活动破坏力巨大。北洋政府时期，海盗不仅抢劫大型客轮、班轮、商船、民船、沙船、木船、渔船、冰鲜渔船、钓船、米船、盐船、运猪船甚至在中国海域航行的外籍船只、海军及地方水警船只，而且还对生活在沿海地区的民众进行抢劫或绑架勒索，对航运业、渔业以及依赖航运业的其他行业影响甚巨：“商旅裹足，渔业受害尤甚”[16]，“海盗与贼党往来洋面，频如穿梭一般，渔民所受影响，匪可言喻”(《海州渔业技术传习所关于民国十一年春季渔业报告书》)[17]732，而且引起商品价格波动：“沪地木价近日增出一分，日内各无货到者，恐尚须增张。”[18]

最后，海盗活动引发了外交纠纷。北洋政府时期，海盗曾对英国、美国、日本等外籍船只实施抢劫，从而引发外交纠纷。1912年，英商亚细亚公司船只被劫，该公司及英国领事严电诘责：“倘再不从严剿办，本领事为保安航路及英商生命财产起见，拟即自派兵舰入浙代剿”[19]；1916年，美国因美孚洋行油轮被劫而向中国政府提出交涉[20]；1918年，英国因一名英籍传教士被杀而威胁北洋政府：“一旦酿成交涉，非特有碍邦交之睦谊而责及赔偿责及惩凶，当局亦能置之不顾耶”[21]；1922年，因商船屡次被劫，英国“拟派兵舰白兰泉巡查浙海”[22]；1925年，英国通州轮被劫后，英国使馆表示：“倘贵国海军不能追捕此案海盗，截回货物，则敝国海军即拟自行追捕”[23]；1927年，香港总督克来氏提出协剿南方海盗，企图以海盗问题为借口干涉中国内政[24]。

“剿匪安民”乃政府职责所在，财产与人身安全是商旅所期盼的。面对海盗活动，北洋政府、民间团体、沿海地方社会以及船只主人等各方面采取了诸多措施，以期解决中国海盗问题。

二、政府的海盗治理措施

(一)相关机构制定海盗治理法规

北洋政府农商部、内务部、财政部等部门，因涉及渔政、海洋治安管理、海洋交通等问题的处理，遂通过制订部门内部相关法律法规以及各部门之间的通力合作，积极进行海盗治理。

北洋政府农商部总管渔政问题，其制订的缉捕海盗条例主要有：1914年的《渔轮护洋缉盗奖励条例》、1922年的《渔会暂行章程》和1926年的《渔业条例》。《渔轮护洋缉盗奖励条例》共十二条，主要对渔轮专职或兼职在海上缉捕海盗的相关问题进行了界定，如：专任护洋缉盗的船只每轮每月可以获得七百二十元，兼任护洋缉盗的船只每轮每月则可以获得一百元奖励；对于船主、船员出现伤亡情况亦有相关抚恤条例：“船主因捕盗而死者，给银币二百元，如负伤时，酌给银币四十元以下十元以上，船员因捕盗而死亡或负伤者，照船主例减半抚恤”；获得批准护洋缉盗之渔轮可以“配炮二尊、枪八枝”[25]；等等。《渔会暂行章程》共九章四十七条，其中关于海盗问题处理的集中在第三章第二十三条，在言及“渔会、渔会分会之职务”时提到：“依地方情形或经济状况，经渔民、渔商之请求时，得置备渔船护洋缉盗。”(《农商部公布〈渔会暂行章程〉令》)[17]729《渔业条例》共三十九条，涉及海盗问题的是第三十七条：“沿海渔业及汽船渔业，因保护、约束及执行第二十七条之规定有必要时，水上警察厅及海军驻巡各舰有协同互助之责。”(《大总统公布〈渔业条例〉令稿》)[17]745-750

1912年12月，内务部会同海军部要求各省水师改建为水上警察；1915年3月，内务部颁布《水上警察厅官制》，其中第一款提及：“濒海、沿江、滨湖、通河各地方，因维护水上治安之必要，得各就其冲要地点设置水上警察厅，管理水上警察卫生事项。”[26]水警设置之目的有六：统一警政、缉捕海盗、稽查渔业、救护商船、消防疫疠以及收取捐税[27]，其中缉捕海盗即其目的之一。

财政部下辖之江浙渔业事务局，1926年8月1日在上海成立，为了应对海盗问题是设置该机构的重要原因之一：“比年以来，两省人民从事捕捞日趋发达，轮舶载运往来如梭，徒以海盗纵横、猾吏剥蚀、商奸民蠹，日事侵渔。”[28]但是受经费所限，部分海盗活动猖獗的地区仍然难以设置缉盗机构。此外，交通部曾于1922年6月27日颁布《航业公会暂行章程》[29]，于1927年颁布《国民政府交通部航业公会章程》二十二条，其中第十条十二项涉及海盗防治问题[30]。

(二)海军部成立缉捕海盗机构

海军部的主要职责虽然不是缉拿海盗，但是仍成立了海防团、清海局和海岸巡防处等相关机构从事缉捕海盗的工作。海防团成立于1915年。1914年，海军部以“环球各国濒海莫不设团，英国有海军团、日本有海兵团”，及海军治盗有“三难”——海军巡洋炮舰吃水深近海捕盗难、海湾岐曲海盗易于逃窜缉拿难、在洋之船无旗章标识辨别难为由，要求设立海防团[31]。海防团成立后，遂积极参与到海盗治理中。清海局成立于1921年12月，永绩舰舰长蒋斌兼任清海局局长，联鲸舰舰长李孟斌为副局长；清海局的工作人员亦多为永绩、联鲸二军舰陆战队官兵，办公地点设在定海北门外。浙江清海局成立后，福建商会亦向海军总司令公署去函，声称“福州南北两帮商船、渔船等来会陈，称闽南一带海盗猖獗”，要求在闽亦设立清海局，但是海军部以“部款支绌”且已经派军舰巡防福建海域为由加以推却[32]。海岸巡防处成立于1924年7月，其任务之一是“巡逻于各海岸巡防站间，以防止海盗袭扰”[33]。按照东三省、直鲁、苏浙闽、粤琼四区的划分，每区设一巡防分处；每区巡防分处成立时间不同，苏浙闽海岸巡防分处成立于1926年5月。

(三)相关政府部门联合缉捕海盗

北洋政府时期的海盗治理，需要社会各方的合作，因而呈现出北洋政府各部之间、不同区域之间、陆海之间、北洋政府与地方政府之间联防联控的特征。

首先是北洋政府各部之间的联防。北洋政府时期缉捕海盗事宜虽然涉及多部门，但是主要以内务部与海军部为缉捕海盗的主力。水上警察厅缉捕海盗的力度最大，如：1915年，长淮水上警察厅“拨巡船二艘，配齐炮弹”，缉拿霍邱县境内海盗[34]；1918年，宁波外海水警在台洋“擒四十四名、格毙及坠海者约四十余人，获枪四十六枝、弹百余粒”[35]；1920年，浙江外海水上警察厅“擒获海盗十余名，并枪毙盗匪数名”[36]。海军部亦主动派出军舰参与海盗缉捕活动，如：1916年，海军部因海盗猖獗通令各舰队划段梭巡[37]；1918年，靖安舰因海盗问题被派往烟台洋面游弋[38]；1927年，广东海军派出江汉等三艘舰艇缉捕海盗[39]9；等等。除却独立行动之外，内务部与海军部亦时常联合缉捕海盗，如1920年，内务部下属之镇海水上警察厅请求海军部派舰剿捕海盗[40]。而1926年，农商部在其制定的《渔业条例》第二十七条中则指出：“有必要时，水上警察厅及海军驻巡各舰有协同互助之责。”[41]

其次是不同区域之间的联防。海盗在海上流窜较为迅捷，因此在海盗活动频繁区域实施联防势在必行。1916年，江浙两地就联防旗语、灯号、汽笛声数等问题进行了协商[42]，决定：“旗语灯号悉仍照旧，现加入每遇雾天旗语灯号不能明瞭，如有盗警，即以鸣汽笛声数为追逐拦截协缉方向之标准，并每星期会哨一次。”[43]第二年，因江浙交界处之花脑沙、四礁山、佘山等洋面海盗活动频繁，浙江督军不仅请求海军部派出建康舰支援，而且要求“江苏水警第一厅长饬策电、安涛两舰驶赴该处洋面协同剿捕”[44]。山东与江苏之间亦有联防，1919年，山东派出澄海、镇海两炮舰分头巡游，并“移知苏水警厅一体协防”[45]。

再次是陆海之间的联防。江苏水警第三队队长王寿良曾指出：“川沙南汇辖境沿钦公塘一带各乡镇距享海滩只五六里，海盗窜入甚近，前于民国元年曾由苏省第二师派令驻浦第三营兵士一连分驻白龙港及各乡镇防堵，尚称安谧，自该营于四年间撤销以来，浦东沿海一带时有盗案发生……是以沿海滩之陆军防堵关系最要。”[46]

最后是北洋政府与地方政府的合作。北洋政府缉捕海盗政策的执行需要地方政府的通力配合，沿海缉盗虽然是内务部水上警察厅的专职工作，海军部亦派员实行区域防卫、巡视海疆，但是需要“先与地方官接洽，以资联络，其有港汊水浅礁多之处，可指导水警严密侦查”[47]。

(四)各级政府悬赏缉捕海盗

悬赏缉捕海盗古已有之，北洋政府时期亦时常可见悬赏缉捕海盗的消息。有的只提及“悬赏”，未言赏金多寡，如1922年，浙江温岭海盗猖獗，当地政府一方面派兵搜剿，一方面提出“悬赏缉拿”[48]。有的“悬赏”则有明确数目，如：1917年，浙江省政府“悬赏一千元”，缉拿以颜寿富为首的海盗团伙[49]，浙江高检厅又“悬赏千金，缉拿甬台著名海盗项义虎”[50]；1923年，江苏全省水上警察厅悬赏缉拿以金成龙为首的海盗团伙：“如能将此案首盗金成龙拿获解案者，赏洋二百元；其余从犯拿获一名，赏洋一百元；知风报信因而拿获者，减半给赏。本厅长储款以待，获犯到案，一经讯实，立即照格给赏，决不食言。”[51]不过因缺乏相关后续报道，悬赏缉盗的效果不得而知。值得注意的是，由于奖金丰厚，冒领现象时有发生。1929年，江苏省财政厅颁布公告说：“各县缉获盗匪，请颁奖金，原为鼓励缉捕，藉维治安起见。惟近查呈厅请令前款各案，间有事先未经报奉核准而径请给发者，若均概予拨付，非但超过预算列支定额可虞，且恐易滋冒滥”，因而要求“务须先事呈奉钧府或民政厅核准”，方可领赏[52]。该公告虽见于1929年，但是亦可反映出北洋政府时期也存在类似问题。

三、民间团体的海盗治理措施

北洋政府时期的海盗活动，对沿海不同区域、不同行业、不同群体均造成了重大影响，其中对航运业、商业的影响尤为严重，“贸易量越大，抢劫商船的引诱力也越强”[53]。因而，民间社会团体亦积极采取措施治理海盗问题。

(一)商会的海盗治理措施

商会出现于清末，最初称商业公所、商务公所或商务工会，民国以后逐渐称为商会[54]，一般有同业商会与区域商会两种。商会的海盗治理办法有三。一是制定相关护航防盗章程。如淞沪驳船公所于1924年1月公布“防维浦江盗匪公告”，提出了包括设航事公断处、设浦江游民收容所、设商港保航警察、设浦江救生艇、设浦江救火汽轮、清查船商户籍、办理船泊登记、按照盗匪条律处理相关人员及事件、革除各项杂捐及匪徒勒收等内容的“保护航商办法十条”措施，并特别提及要与政府有关部门协调合作，全力保护航商财物安全[55]。二是在船只被海盗劫持之类案件发生后，代所属被劫船只船主向有关部门报告案情。如：1922年，因装载布匹的由沪赴闽船只被海盗劫持，沪北三山会馆及江浙布商公帮致函宁波镇守使及镇海水警厅，请求缉捕海盗[56]；1923年，沪南源茂木行之宝茂号钓船被海盗劫持，木商会馆总董遂呈请浙江督办缉拿海盗[57]；1923年，福州商船总工会致电浙江省长公署：“据旅闽两浙木商函称，迩来洋面海盗满布，经过商船遭其劫掳者，指不胜屈”，要求派兵缉捕[58]。三是自发组织起来解决海盗问题。如香港商会拟定防海盗办法七款：“(一)船上必装无线电机；(二)客未上船必在码头先行检查，中西搭客均由西捕查勘；(三)船行时各铁栅门如引擎房、汽锅房等处必上锁；(四)船离码头后必须再查搭客，水手亦必受查；(五)船主之舱在桅杆附近设立警岗；(六)船上必装水汽、皮带，如有匪可用以对付；(七)搭客不许进入船主之舱。并请港政府严行检查私运军火者。”[59]

(二)渔民自卫团的成立

渔民以及沿海地区民众深受海盗之苦，加之北洋政府缉捕海盗不力，遂自行组织起来，“其中尤以各地商民发起设立的保卫团、民团、游巡队最为著名”[60]。1917年，闽渔公所呈请设立外海保商团，“雇佣大号钓船二十艘，每船配置团员十六人，分布洋面，往来警卫，所需经费概由商帮筹给，并备具款项呈请省长拨给枪支三百二十杆，藉资捍御”[61]；1918年，渔商丁兆彭等拟联合三区渔民组织浙海渔业团，“规定一千五百艘，并令各渔船备置警号及自卫武器，如洋面遇盗，即鸣警请援，他船闻声即互相协助。至一切陋规流弊，概予革除”[62]；1921年，江苏南通渔民组织成立渔团，“设总局一所于南通县城，设分局五所于掘港、丰利、拼茶、角斜、吕四等场，每局编团七十三人，专任巡查之责”[63]；1923年，定海岱山高亭地区商民“因患海盗登岸掳人劫物，亟谋设团自卫”[64]；1924年，温岭松门商会筹办民团，“拟招团兵五十名，枪支经费均由地方负担”[65]；1924年，浙江镇海乡绅张聿畅发起成立保卫团[66]；1924年，针对江苏海面海盗充斥的现象，江苏省政府在沪租赁大东门大街仁夏里十一号民房为办公处，积极筹备设立江苏渔业保卫局[67]；1924年，鉴于自“民国以来，广东虽曾历办渔团、保甲，沿海筹防渔民自治，然大率有名无实，流弊滋多”，伍学熀遂积极筹备设立船民自治联防组织[68]；1928年，浙江省成立海洋渔民自卫团，声称成立该自卫团出自“海洋渔民为防御海盗共谋自卫”之目的[69]。

(三)各地同乡会的参与

同乡会出现于明朝末期，源于传统的地方会馆或会所，系依据同籍关系而设立的地缘性组织，旨在维护同乡的利益。北洋政府时期，同乡会在海盗治理方面亦发挥了作用，特别是在海盗活动频繁的浙闽地区。

浙江地区的温州同乡会、温州旅沪同乡会、宁波同乡会等多次应被劫船只之请，要求政府出兵缉捕海盗。1916年，九艘木船驶经浙江温州洋面时遭遇海盗抢劫，船户等遂“报告温州同乡会，转电上海木业公所董事，电禀浙省吕督军及温台镇守使警厅章区长”[70]；1919年，宁波旅沪同乡会张美翊、钱廷爵、方舜年等人因源利号等木船在福建罗浮洋面遭遇海盗抢劫而致电杭州督军，请求派兵轮护航[71]；1921年，瓯商金同发夹板船遭掳劫，温州旅沪同乡会会长张烈等遂电告相关部门，随后外海水上警察厅即派兵进行缉捕[72]；1921年，沪南巽森、茂昌两木号之金森昌运木船在温州凤凰洋面遭遇海盗劫持，“两号主闻报，立即函报宁波旅沪同乡会，呈请浙江督军及外海水警厅，一体拨派军警，分投侦缉”[73]；1921年，元宝舟、金源昌、金利源等商号商船被海盗劫持，宁波同乡会为此函报海军总司令，请求派兵缉捕[74]；1923年，定海旅沪同乡会会长竹葆三、周晋镳等因定海海盗蜂起，特电请浙江督办“抽调之第七营警队饬回定海原防，一面电令水警厅长迅派巡洋舰一艘，常驻梭巡，以资震慑”[75]；1923年，宁波旅沪同乡会正副会长朱佩珍、虞和德、傅筱庵等致电浙省督办、省长，就定海县长涂地方海盗出没一事，要求派兵缉捕[76]。

福建地区的同乡会亦积极参与海盗治理。1922年，闽商雇佣的金泰源号船只运货途中遭遇海盗劫持，旅沪福建同乡会遂以事关闽商为由，分别致函浙江军民两长，请其严行惩办[77]；1925年，旅台福建同乡会因船只被盗问题电请吴淞全国海岸巡防处追击海盗[78]；1926年，旅瓯福建同乡会因福州惠安各船在浙闽交界之洋面遭遇海盗劫持，恳请闽浙大吏派兵缉捕[79]。

四、各类船只的应对措施

民国初期的中国航运业较以往有了一定发展。1921年，全国华资轮船企业共拥有2332艘船只，其中活跃在重要航线的有366艘[80]，此外沿海还有数以万计的渔船以及外洋轮船。而在海盗威胁面前，如何进行防御与抵抗，是各轮船公司与各类船只必须考虑的问题。

(一)轮船公司联合起来共同抵御海盗

1928年，因太古公司德安轮被劫，招商、三北、宁绍、常安四家公司讨论后商定了四项措施：“一是船上派兵常驻保护办法。由各轮公司自行招雇护航队，每船额定八名，并购备枪械子弹，随船护行；此项士兵，即先送交海岸巡防处训练(或送海军部亦可)成熟后，再上船服务，但在此训练期内，即由福建同乡会负责请海军司令部，每船先派陆战队八名或十名，随轮代行职务。二是船上装置无线电传递警报。议定新济、万象、新宁兴、甬兴、华安等各轮，克日装置，与海岸巡防处通电。三是防盗费用。决议在船票上涨价，甲、大餐间每人加二元，乙、官舱每人加一元，丙、房舱每人加一角，丁、统舱免加。四是旅客取保。决议乘客有保人方可出票，保单由福建同乡会印就，分送各公司，以期一律。”[81]

(二)请求军舰护航

护航军舰中，既有中国军舰，亦有外国军舰。1923年，蓬莱公所因海盗猖獗请求水警派舰护送，随后后者“派特设炮舰一艘，由常巡官督率水警二十余名”实施护送[82]；1926年，怡和、太古等船在开拔后由“英舰暗随保护”[83]6；1926年，招商、怡和、太古三公司因海盗猖獗而“请派兵舰随船保护”，随后海岸巡防处则拟购置“水上武装飞机，保护航线”[84]。

(三)增设无线电设备

据报载，1922年，往返于上海、香港之间的轮船拟于船内设置无线电，以防备海盗袭击[85]；1926年，吴淞全国海岸巡防处要求中外商轮统装无线电，并指出“现沿海之大沽、烟台、青岛、吴淞、福州、广州”等地，已有交通部设立之无线电台，而最近招商局之新丰轮、太古公司之通州轮被海盗劫持则“均因无此设备所致”[86]；1926年，全国海岸巡防处将苏浙闽分处暂移定海，并装设无线电，同时又因“厦门与粤海接近，迩来抢劫中外轮船多未破获，尤为海盗之薮，特设大电台一座”[87]。

(四)增设武力

1923年，招商局之广大轮“实行派武装印度卫警，并增设铁闸”[88]，以杜匪患；又前文已述，1928年，上海行业公会协议在上海至福州一线的客轮上采取派兵常驻保护、设置无线电、增加防盗费用以及旅客取保四项措施以防海盗[81]。

(五)部分外国商船雇佣卫兵及其他举措

最初，英国曾派出卫兵随船保护，后因英国政府决意调回英国卫兵，英国商船遂雇佣“印捕”即印度籍卫兵。1924年，英国商船联合会曾决定“香港至港蒙之航行暂为停顿，以俟海军护卫设置后再行开驶”[89]。英国政府为了解决中国海盗劫掠英国商船的问题，曾通过外交手段向民国政府施压，但是民国政府则称：“海盗若仍藏在中国领土或领海以内，中国陆海军当局自知速予设法缉捕，无待友邦海军代庖。”[23]

北洋政府时期，中国的海洋权尚未完全收回，外国往往借口海盗问题派出军舰对该国船只进行护航。如1926年，法国曾派出亚格尔号炮舰护航：“闽浙洋面，海盗蜂起，法商轮之行驶闽海者颇多，该舰为保卫法国航商起见，昨亦开离沪埠，径往闽海巡防。”[90]除却巡防之外，外国军舰亦或对中国海盗展开直接打击，无论其是否攻击外国船只。如1926年，一股海盗在江门海域攻击中国籍拖船，就遭到了英国炮舰的攻击[91]。因为这一时期海盗活动猖獗，西方各国驻军司令会议也曾谈及“南洋海盗劫轮问题”[83]5。另外，列强在华的巡捕房亦曾参与到海盗治理中。如1926年，法捕房总巡费沃礼以“外洋轮船时有盗匪潜伏在内”为由，“于轮船进出口之时，上轮严行搜查”，并至“招商局金利源码头遇愿轮船上严密搜查”[92]。

五、海盗治理的实际效果

总体而言，北洋政府时期，官民的海盗治理措施尚属治标之举，海盗活动并未得到彻底抑制。

就政府而言，随着各项措施的有序开展，成效逐渐显现，官兵直接擒获或击毙海盗的事件屡见报端。如：1918年4月，浙江水警二区捕获海盗二十余名[93]，同年7月在回山洋面捕获海盗七名[94]；1921年，一艘运卸军煤的军舰与联鲸军舰联手在浙江温州洋面擒获海盗陈仙桃等人[95]；1926年，山东省捕获大批海盗：“盗船十六只完全捕获……海匪就获者七十余名，夺得手枪及快枪一百二十余支，救出肉票三百余名。”[96]但是亦有资料显示，海盗“能否捕获，尚在不可知之数”[97]，反映出缉捕海盗难度较大。可以说，官民联合共治措施具有一定针对性，并有所斩获，但是部分政府机构人员如水上警察利用权力滥征捐税，甚至与匪帮勾结分赃的行为，致使缉捕海盗的实际效果大打折扣。而且，值得注意的是，还发生过1927年广东海军江固舰被海盗劫持[39]9-10、1926年海盗刘庆余一伙一百三十余人登陆浒浦袭缴警察分局及保卫团枪械[98]之类虽然罕见但性质严重的事件。

就民间而言，相关社会团体与各类船只积极采取措施，也取得了一定成效。如1924年，定海岙山东沙角严某金生利号帆船积极抵抗八十余名海盗的抢劫：“该船亦还枪迎击，鏖战至四小时之久，并放炮十一次，盗匪被击毙者十一人、落水溺毙者四十五人，尚有盗匪二十余人见势不佳，脱逃至台州峨冠山。”[99]然而此类抵抗并不多见，或因武器太少，或因猝不及防，皆不免被海盗抢劫的后果。同时，海盗强迫渔船缴纳保护费之类事件屡见报端，亦可看出民间御盗的有心无力。如：1914年，海盗“勒令渔户缴纳月捐二元至十元不等，违者多遭毒手”[100]；1921年，福建洋面海盗“逢人搜索，有顾路费、保护税、担全捐等名目”[13]；1928年，江苏南通吕四场三甲镇地区被海盗占据，其不仅抗拒驻兵，还向商民勒捐，并劫持出口货船勒赎：“前日有赴北洋布船驶过，以二万元赎回。”[101]故而部分船只被迫采取“以盗护商”之举。1913年，《新闻报》刊文称：

浙江温台洋面群盗如毛，兵不能敌，往往为盗所乘。省垣严檄加防，而盗风仍难稍戢。各商无可如何，因与盗魁相约，凡在乐清、玉环诸口有商船驾驶出海，情愿向盗纳费，多或数十元，少或十余元不等。该盗党给以小旗一面，高插船首，方得安行无碍，否则遇必被劫，劫必被杀。水警又无力保护，是温台两属将为该盗势力范围，谁司捕务，竟任其滋蔓至此耶[102]。

海盗活动频繁，也使得保险业对航运业的投保持谨慎态度。1923年，泰顺轮在汕头外海被盗，“引起航业与保险业之疑问，中国海面盗风猖狂若是，是否有加险费之必要，先悉加费一层暂时未必实现，但若再发生盗案，则必有立即加费等办法”[103]。1922年因招商局广利轮被劫，“本埠与港粤间之银号家，对于装运银洋，即增保盗险。”银号方面恃保有盗险，损失不大，而保险公司则蒙受巨大损失。因而在泰顺轮事件后，保险公司决定：“以后凡有悬挂五色国旗之中国商轮，开行任何航路，本部保险公司不再受保装运银洋之险，若各种货物险，则仍旧可以承保；除悬中国五色国旗之轮船以外，其他各国船，则照旧承保银洋险。”[104]

六、海盗治理效果不佳的主要原因

首先是民国时期军阀割据致使政府治理不力。就海军而言，派系林立，加之政治斗争剧烈，致使其在缉捕海盗方面表现不佳。以1921年的浙江地区为例：“所置外海水警，计有巡船七十三号，又有大小轮船五艘，如果按段驻守，商船循照航线行驶，何至迭遭盗劫，乃事前既不能防护，事后又无一所破，其职务废弛，已可概见。”[105](到1928年，张学良宣布“东北易帜”后，国民政府完成形式上之统一，设立海军署，东北海军则改称第三舰队，广东海军改称第四舰队，各舰队分由军政部与军事委员会管理。然而海军虽然名义上实现了统一，实际上则仍是统而不一)[106]1923年，海军共有军舰33只(排水量总计39795吨、马力总计126200匹、炮位总计1370尊)、鱼雷艇8只[107]，海军人数以及船只数量都相当有限，船只装备亦严重不足。这也造成海军虽然积极参与海盗治理，但效果不佳的局面。

其次是民间团体的治理措施多以成立护航队和加强自身组织管理之类的防御性措施为主，缺乏主动治理海盗的意愿与能力。民间防盗团体的出现缘于官府缉盗不力而被迫为之，虽然个别团体有一定的武装力量进行护航，但其武器与防卫人员十分有限。同时，个别护航团体还以权谋私、为非作歹，非但不能解决海患，反而为患商旅。如：江苏太仓水警厅职员陈金明“因向王小生林及绰号王肥皂等借洋无着，诬为盗匪”[108]；广东地区亦是如此，“勒收名目层出不穷，近更所谓自治联防勒收经费或百余元或数十元”[109]，“虽曾历办渔团、保甲，沿海筹防渔民自治，然大率有名无实，流弊滋多”[68]，而广东省两江护航队，其设立之初“原为防止土匪勒收行水，保护航行起见，但自护航队成立以来，每多与土匪串通，公然借端抽剥，敛财聚匪，为患商旅”，致使“来往航商怨声载道，纷纷签请当局撤销护航，以维商旅”[110]。

再次是相关船只方面的有心无力。一些大型船只虽然购置无线电设备以及增添枪支和安保人员数量，但相对于海盗异常多变的劫掠方式，其防卫的实际效果并不理想。而一些小型船只如渔船、渡轮等，则受限于资本不足，要么冒海盗劫掠之险下海，要么放弃谋生手段，并无他法。

中国传统社会海盗治理之法，无非剿、抚二策，北洋政府时期则偏重于剿杀，招抚行为并不多见。1928年，海军部下属机构海岸巡防处在征询各轮船公司是否需要随船护卫以防海盗袭击时称：“近来海疆不靖，盗匪扬氛，海轮航行洋面时屡遭劫持。近且肆其凶残，劫财不足，掳人勒赎。长此以往，势必商旅裹足，百业废弛。”[111]可见民国以来海盗活动之猖獗。“作为一种特殊现象，匪徒活动是绝不可能脱离于它所威胁的社会、经济与政治秩序而存在的。”[112]北洋政府时期的政局不稳、经济困顿、社会动荡为海盗的孳生提供了条件，而军阀混战的态势以及西方列强的多方掣肘则无疑增加了海盗治理的难度。无论是官府构建法规体系、缉盗网络，民间社会团体积极参与海盗治理，抑或是各类船只增强防盗御盗能力，多属治标而非治本之策，其效果自然难以令人满意。