基于“三线一单”的排污许可精细化管理设想*

卢瑛莹 楼乔奇 刘柏辰

(浙江省生态环境科学设计研究院，浙江 杭州 310007)

环境影响评价与排放管理从过去的以项目准入为主向既抓宏观又抓微观的全流程管理转变，逐步构建起以生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单(以下简称“三线一单”)为空间管控基础，项目环境影响评价为环境准入关口，排污许可为企业运行守法依据的管理新框架。排污许可制是指生态环境主管部门对企事业单位发放排污许可证，依法规范其排污行为并依证实施监管的环境管理制度。2016年11月，国务院办公厅印发了《控制污染物排放许可制实施方案》，明确2020年应完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作。“三线一单”是生态破坏、环境污染源头预防和系统管理的重要手段[1]。2017年9月，国家启动长江经济带11个省(市)及青海省“三线一单”编制工作，目前重庆市、浙江省、上海市、江苏省等省市 “三线一单”生态环境分区管控方案相继发布。当前，我国正处于排污许可与“三线一单”制度落地的关键时期，作为固定污染源环境监管的核心制度，排污许可与其他制度的有机衔接成为学界探讨热点及环境管理的迫切需求[2-3]，但与“三线一单”的融合研究鲜有相关报道。本研究从“三线一单”的特点及功能视角探讨推进排污许可管理精细化思路，为两项制度落地应用与实效提升提供参考。

1 结合“三线一单”推进排污许可实施的必要性

1.1 “三线一单”环境准入前端属性可提升排污许可科学性，实现系统性预防

“三线一单”以区域生态功能定位和经济发展方向确定环境质量底线，按生态空间分布和水、大气、土壤等环境要素评价结果开展空间管控[4]，以生态环境准入清单为成果出口，从固定污染源的环境管理链上看，“三线一单”制度属于环境准入的最前端制度。在排污许可实施过程中充分结合“三线一单”管控要求，可以体现决策源头管控科学性，尤其在当前排污许可清理整顿阶段，大量已有企业的历史遗留问题正在处理过程中，“三线一单”管控要求为排污许可证发放提供了系统依据，防止清理整顿“一刀切”，确保在清理整顿过程中处理好发展与底线的关系。

1.2 “三线一单”分区可视化标准增加了排污许可空间属性，推动排污许可空间准入落地

“三线一单”构建了生态环境分区管控体系，将生态保护、环境质量目标管理、资源利用管控要求落实在一张图上，具有显著的空间化特征，是落实生态环境空间管控的重要抓手。各省编制的“三线一单”都要求覆盖整个省级行政区，分区可细化到乡镇一级，是在主体功能区划等基础上细化和延伸的新型环境空间管制模式，可为政府和企业同时提供环境管理的空间可视化标准。通过数据平台整合，在“三线一单”基础上实施排污许可，可以增加排污许可的空间属性，实现排污许可空间准入。

1.3 “三线一单”生态环境分区管控体系可为排污许可提供差异化依据，实现排污许可精细化管理

“三线一单”制定了一套生态环境分区的管控体系，“三线”是划框子，明确生态环境保护的边界和底线，衔接资源开发利用的上线；“一单”是定规则，基于“三线”的划定成果，对各类空间提出关于开发建设活动的限制性要求，这是为了进行更有效的分类管理，明确禁止、限制或合理开发的边界，从而引导区域和产业的健康发展。在这个目标导向下，“三线一单”环境管控单元分为优先保护单元、重点管控单元和一般管控单元3类。优先保护单元主要为自然保护区、风景名胜区、饮用水源保护区、国家级生态公益林等重要保护地，以及生态功能较重要的地区，优先保护单元以生态环境保护为主，依法禁止或限制大规模、高强度的工业和城镇建设。重点管控单元分为产业集聚类和城镇生活类，主要为工业发展集中区域和城镇建设集中区域。一般管控单元为优先保护单元和重点管控单元以外的其他区域。“三线一单”对不同的环境管控单元规定了不同的资源环境底线和项目准入要求，体现了分区差异化管控特质。在“三线一单”基础上实施排污许可，可以打破目前仅以行业标准为许可依据的单一性，对不同环境管控单元实施差异化的许可标准，实现排污许可精细化管理。

2 结合“三线一单”推进排污许可实施的重要突破

将“三线一单”生态环境分区管控要求作为优化排污许可制的重要依据，考虑到当前排污许可按行业单线推进的系统性不足问题，重点应该在排污许可与管控单元环境质量底线、管控单元准入要求、管控单元差异化管控要求相结合3方面有所突破。

2.1 与管控单元环境质量底线相结合，在排污许可与环境质量关联上有所突破

当前，排污许可证申请与核发技术规范以行业分类，未考虑排污单位所在区域的环境管控需求，基于“环境质量改善”的许可限值、许可管理等响应机制尚未建立，未能满足《“十三五”生态环境保护规划》提出的“全面推行排污许可，以改善环境质量、防范环境风险为目标”的制度执行要求。因此在制度衔接推进中，可将“三线一单”提出的环境质量底线作为排污许可制执行的首要目标[5]，对排污许可、总量控制、环境监管等进行统筹谋划，使排污许可清理整顿分类处置方式、排污许可管控要求和证后管理优化等均以环境质量作为基本要求，解决当前排污许可制行业单线推进的不足，构建以环境质量改善需求为基础的系统化排污许可管控体系。

2.2 与管控单元准入要求相结合，在排污许可清理整顿历史遗留问题上有所突破

在排污许可清理整顿推进过程中，遇到很多因环境影响评价“未批先建”等历史遗留问题而导致申领排污许可证遇阻的情况。目前环境影响评价管理对于现状已存在但未完成环境影响评价审批验收的项目一般仍认定为新建项目，导致部分现有企业由于不符合空间管控要求而无法办理环境影响评价手续。现行“三线一单”对现有企业和新、改、扩建项目有不同的准入管控要求，浙江、江苏、上海等地生态环境准入清单中均有“禁止新建某类项目”的表述，对于“三线一单”实施时现状已存在的企业一般认为是现有企业。可见，在不同环境管理制度中，“新建”“现有”概念界定较为混乱，使得制度执行上存在不衔接的情况。因此在排污许可清理整顿历史遗留问题的过程中，可以根据“三线一单”环境管控单元的准入要求，在排污许可管理中统一将现状已存在的企业作为现有企业对待，执行现有企业的准入管理要求。

2.3 与管控单元差异化管控要求相结合，在排污许可分区分类精细化管理上有所突破

目前排污许可在核发和管理上，主要依据国家按行业推出的排污许可申请与核发技术规范，在许可排污总量和排污浓度上基本按现行污染物排放标准体系确定，在管理层级上主要依据国家规定的固定污染源排污许可分类管理名录，与区域环境管理实际需求未能良好关联。在实际推进过程中，存在某些行业按规定实施排污许可重点管理，但实际排污总量不大，或者某些行业按规定实施排污许可简化管理且不需要核定排放总量，但却是区域内环境影响较大的排污行业的情况。“三线一单”在制定过程中，结合区域实际情况对禁止或限制开发的优先保护单元、产业发展为主的重点管控单元、城镇生活为主的重点管控单元和一般管控单元设置了差异化的单元管控要求，可依据“三线一单”对不同单元的差异化管控要求，实施差异化的排污许可核发和管理，在分区分类精细化管理上有所突破。

3 结合“三线一单”推进排污许可实施的实际应用建议

以环境质量改善为核心，鼓励试点先行，按照“守住底线，尊重事实，分区分类管控”的思路，探索建立基于“三线一单”的精细化排污许可管理制度，处理好底线与发展的关系，协调推进生态环境高水平保护与经济高质量发展。

3.1 结合“三线一单”做好“加减法”，妥善处理历史问题

坚持以环境质量改善为核心，“三线一单”为基础，坚守生态保护红线，严守环境质量底线，紧守资源利用上线。“三线一单”是基层政府对本区域环境管理的宏观调控，是环境准入中的综合准入要求，是区域各类开发活动的基础性普适性准则，在处理历史问题的过程中起指导作用。在此基础上制定分类处置措施，做好“加减法”，避免“一刀切”。

一方面要通过清理整顿“做减法”，取缔一批污染严重、群众反映强烈的非法加工利用小作坊、“散乱污”企业和污染物排放不符合标准与总量控制要求且治理无望的企业。另一方面，地方政府应勇于“做加法”，用发展的办法解决现实问题，对于整顿规范后的、环保治理设施齐全的、能稳定达标排放的符合“三线一单”要求的企业按现有企业予以认定，依申请核发排污许可证，将其纳入环境监管。同时杜绝新的“未批先建”现象发生，改变以往“重审批、轻监管”的局面，确保排污许可制在环境管理中发挥有效作用。

3.2 结合“三线一单”做好“升降法”，科学细化管理分类

建立固定源污染物排放与分区环境质量底线之间的响应关系，在生态环境部发布的《固定污染源排污许可分类管理名录(2019年版)》(以下简称《名录》)基础上进一步科学细分管理类别，达到分区域精细化管理的目的。“三线一单”对不同区域和环境控制单元存在差异化的管理和准入要求，为政府和企业同时提供了环境管理的空间可视化标准。在严守环境质量底线的前提下，因地制宜，按照企业污染物排放量和环境影响程度，实行排污许可分类管理。确保污染物排放量较高、环境影响程度较大的排污单位重点管理，污染物排放量较低、环境影响程度较小的排污单位实行排污许可简化管理或登记管理。做好“升降法”，科学细化管理分类，提高企业主动治理的积极性，从而推动行业治理水平整体提升，促进行业高效绿色发展。

以浙江省为例，某豆制品企业按《名录》要求为登记管理，但根据第二次全国污染源普查数据，企业化学需氧量排放量大且被列入重点排污单位名录，地方管理部门可以将该企业“升级”为重点管理，做好污染物排放管控，严守环境质量底线。《名录》要求纸制品制造行业“有工业废水或者废气排放的”企业实施简化管理，第二次全国污染源普查数据显示，浙江省此类企业约5 000家，若均纳入简化管理范畴，监管压力较大。可结合“三线一单”分区定位，根据企业的原辅材料、生产工艺、污染治理水平、排放强度和排放浓度等情况，实行绩效分级，进一步细化管理分类。位于优先保护单元、城镇生活重点管控单元，对区域环境影响程度较大的企业，实行简化管理；位于一般管控单元、工业集聚重点管控单元，对区域环境影响程度很小的企业，可“降级”为登记管理。

3.3 结合“三线一单”做好“差异法”，实现精细分区管控

精准治污的关键在于精准施策，通过构建基于各类环境要素质量底线的许可排放标准，因地施策，大幅提高治污成效。以环境质量底线和资源利用上线为依托，对位于优先保护单元、一般管控单元和重点管控单元的排污单位分级管控，对涉及重点行业、重点工艺的单位分类施策，科学核算污染物排放量和资源消耗量，实现精细化分区管控。以家具制造业为例，对不同管控单元的企业大气污染物排放实施不同标准：位于一般管控单元的企业，有组织排放按照《工业涂装工序大气污染物排放标准》(DB 33/ 2146—2018)表1规定的大气污染物排放限值执行；而位于优先保护单元和重点管控单元的企业，有组织排放按照DB 33/ 2146—2018表2规定的大气污染物排放限值执行。

依证监管是排污许可实施到位的关键，在排污许可标准因地施策的同时，证后管理也应因地施策。对位于优先保护单元和重点管控单元的企业，提高证后监管执法的频次，增加检查的内容，现场重点检查排污许可证规定的许可事项的实施情况和环境管理要求的落实情况；对位于一般管控单元的企业，实行“书面检查为主，现场检查为辅”的监管方式，书面检查排污许可证申请资料、排污许可执行报告等内容，识别排污单位存在的问题，分析整改情况。依据资料审核发现的问题，制定现场执法检查表，现场检查重点核实资料检查发现的问题，有序高效地开展现场执法工作，降低监管成本。

4 结 语

“三线一单”与排污许可制是固定源准入和污染物排放管理的基础，探索两项制度的融合可以推进固定源精细化管理。基于“三线一单”的环境准入标准、空间可视化、分区管控等要求，可以提升排污许可的空间差异化系统管理水平。将排污许可与管控单元环境质量底线、准入要求、差异化管控要求相结合，可以促进排污许可与环境质量关联，为清理整顿历史遗留问题提供依据，推动排污许可实现分区分类精细化管理。在实际应用中，以环境质量改善为核心，按照“守住底线，尊重事实，分区分类管控”的思路，做好“加减法”“升降法”和“差异法”，能够促进建立基于“三线一单”的精细化排污许可管理制度，推进“三线一单”和排污许可两项制度落地应用与实效提升。