国际科技政策研究进展与趋势——基于文献计量分析

（东北大学文法学院，辽宁沈阳 110169）

科技政策是政府为了促进科学技术的发展，并利用科学技术来实现国家目标而颁布实施的一系列法律法规、规划计划、条例、措施和办法等［1］。相应地，科技政策研究是指应用社会科学和人文学科针对为促进科学技术发展和创新发展的政策，以及针对利用科学技术和创新为社会、经济和政治目标服务相关问题的研究［2］。可见，科技政策研究致力于解决两类问题：一类植根于政策科学，探讨科技政策的有效性以及政策供给与科技进步的互动机制，例如科技政策组合对高技术产业创新效率的影响［3］、环境规制科技政策对科技进步与经济增长的影响［4］、科技政策法规实施效果评估指标体系的构建［5］、政府采购在创新政策中的多重功能［6］等；另一类则植根于技术手段，探讨科学技术促进社会发展的动力与路径，例如可再生能源及低碳技术对人类社会可持续发展的影响［7］、5G 网络下技术与商业融合机制［8］、下一代互联网技术（云计算、大数据、物联网等）与军事、环境、经济、隐私、劳动关系等方面渗透融合而带来的机遇与挑战［9］等。

关于国内科技政策研究的进展与趋势，梁永霞等［10］基于1998—2008 年相关文献，围绕关键词、发文作者与被引作者、来源期刊与被引期刊、发文机构等方面进行了分析，认为科技政策研究存在的主要问题包括界定不清、未形成核心作者、缺少理论与方法的依据、与实际科技政策脱节。此外，杜建等［11］的研究表明：中国科技政策学研究文献数量约占全球总量的6%，研究热点侧重于创新政策，尤其是技术创新和产业创新对经济增长的促进。杜宝贵等［12］认为中国科技政策研究以期刊为主要载体，交叉学科特性显著，学科范式尚不成熟，研究主题与政策实践较为契合。

关于国外科技政策研究的进展与趋势，赵绘存等［13］以2007—2017 年Research Policy刊登的文献作为研究对象并进行了可视化分析，研究表明国际科技政策研究大致经历了以创新体系国际化（2007—2008）、技术创新与转移转化（2009—2011）、行业和产业发展（2012—2014）、创新网络（2015—2017）为主题与热点的四个阶段。栾春娟等［14-16］学者则从代表人物与核心文献、高产国家与机构合作网络、研究热点与前沿方面总结了1974—2007 年Research Policy上相关研究的多维属性特征。

既有的关于国际科技政策研究的文献梳理，在时效性和代表性两方面尚存一些局限。关于时效性问题，一方面相关研究的发表时间较早，时效性逐年减弱，缺少对近期相关文献的梳理；另一方面，相关研究对时间跨度的限定较短，虽然充分梳理了近期的文献，但对早期的文献梳理不够充分。关于代表性问题，相关研究多以Research Policy所刊登的文献作为分析样本，尽管该期刊是科技政策研究的重要刊物，但以此作为唯一的数据来源，略显单薄，代表性不强，研究结论的普适性有待商榷。因此，本研究采用文献计量分析法，对1975 年至今Web of Science 收录的国际科技政策研究进行系统的文献梳理，运用Cite Space V 构建相关文献知识图谱，发掘国际科技政策研究的进展与趋势。

1 研究设计

本研究以Web of Science 作为检索平台，以“TI=(science OR scientific OR technology OR technological OR science and technology OR scientific and technological OR S&T OR innovation OR innovative OR Research and Development OR R&D) AND TI=policy”作为检索公式，将语种限定为“English”，将文献类型限定为“Article”。为适当控制文献数量兼顾文献质量，将索引限定为SCI-EXPANDED、SSCI、CPCI-S、CPCI-SSH、CCR-EXPANDED、IC。最终，共获得符合条件的文献6 671 篇，时间跨度为1975—2020 年（截至2020 年1 月31 日），总被引次数为94 913 次，篇均被引次数为14.23 次，h-index 为115。

Cite Space 是目前做知识图谱分析较为通用和有效的工具，可通过可视化形式直观呈现出文献的内外部特征与逻辑结构。通过由Cite Space 输出的知识图谱，既能够分析文献的外在显性特征，如时间分布、机构分布、关键词词频等，又能够深入挖掘文献的内在隐性逻辑结构，如共词聚类分析、社会网络分析，从而得到各个研究阶段的热点主题及其变化趋势。

2 国际科技政策研究进展

2.1 时空分布

就时间分布特征而言，依据相关文献总体分布，可将国际科技政策研究划分为两个阶段，如图1 所示。第一阶段为缓慢增长期（1975—2002），该阶段的相关文献数量占文献总量的26.47%，每年的文献数量均小于100 篇，年均文献数量为63.07 篇，年均增长1.85 篇，呈现出总量小、增速慢的特征；第二阶段为快速增长期（2003 至今），该阶段的相关文献数量占文献总量的73.53%，年均文献数量为287.29 篇，年均增长22.12 篇，呈现出总量大、增速快的特征。

图1 国际科技政策研究文献时间分布

就空间分布特征而言，美国是科技政策研究的核心力量，相关文献数量达到了2 536 篇，占文献总量的38.02%。英国也是科技政策研究的重要力量，相关文献数量为841 篇，占文献总量的12.61%。美、英两国科技政策研究的文献数量合计占总量的50.63%。其他国家和地区的相关文献数量较为接近，加拿大、德国、荷兰、澳大利亚相关文献数量为300余篇，意大利、中国、法国、瑞典相关文献数量为200 余篇。具体数据如图2 所示。

图2 国际科技政策研究文献空间分布（top 20）

2.2 研究方向

当前，国际科技政策研究方向较为多元，主要有商业经济学、生态环境科学、公共管理、行政法、社会科学、工程学、教育和教学研究、地理学、图书情报学、能源燃料、社会问题、卫生保健科学与服务、计算机科学、国际关系、科学技术史、城市研究、农业、运筹与管理科学等，这20 个主要研究方向依次对应图3 中横轴坐标1～20。不同国家科技政策研究方向共性与差异并存，除商业经济学、生态环境科学、公共管理是各国普遍高度关注的研究方向之外，美国、英国、加拿大、德国、荷兰最为关注行政法方向，澳大利亚最为关注教育与教学研究方向，意大利最为关注地理学方向，中国和法国最为关注工程学方向，瑞典最为关注能源燃料方向。

图3 部分国家和地区科技政策研究方向分布（top 20）

2.3 研究机构

就国际科技政策研究机构分布而言，发文数量位列前30 名的机构中，美国占据17 席，以哈佛大学、加州大学伯克利分校、佐治亚理工学院等高校为代表；英国占据5 席，以曼彻斯特大学、苏塞克斯大学、牛津大学等高校为代表；中国和澳大利亚均有2 个研究机构上榜，分别以清华大学和中国科学院、昆士兰大学和墨尔本大学为代表。目前，国际科技政策研究机构呈现出分散式、多核心的布局特征。

表1 国际科技政策研究机构分布（top 30）

2.4 来源出版物

就来源出版物分布而言，Research Policy作为科技政策研究的重要刊物，发表的相关文献数量最多。在来源出版物当中，较多刊物关注于生态环境科学相关议题，如Energy Policy、Environmental Science Policy、Sustainability、Environment and Planning C Government and Policy、Journal of Cleaner Production等；部分刊物聚焦于区域发展相关议题，如European Planning Studies、Regional Studies等；部分刊物致力于技术创新与管理相关议题，如Technological Forecasting and Social Change、Journal of Technology Transfer、International Journal of Technology Management、Technology Analysis Strategic Management等；部分刊物则着墨于科学技术与人类社会相关议题，如Technology in Society、Science Technology Human Values等。

表2 国际科技政策研究来源出版物分布（top 20）

2.5 研究主题

本研究主要从三个方面分析国际科技政策研究主题分布情况及其逻辑关系：其一，通过构建关键词的共现网络，计算关键词在整个共现网络中的中心性，以分析单个关键词在共现网络中的重要程度；其二，通过观测关键词之间的连线，以挖掘不同关键词之间的相互关联；其三，通过共词聚类分析，以总结国际科技政策研究的主题与热点。

经过计算，Innovation（创新）、System（系统）、Policy（政策）、Technology（技术）等关键词在词频和中心性上的排名都较高，它们在共现网络中发挥着重要作用，并且可初步判断，国际科技政策研究围绕这些关键词展开。

表3 国际科技政策研究关键词词频及中心性（top 20）

将时间切片设定为5，并选取每一时间切片中共现次数排在前30 名的关键词作为分析对象，勾选“Pathfinder”以及“Pruning Sliced Network”以使输出结果更加简洁明了，最终得到92 个节点、232 条连线的关键词共现网络图谱，如图4 所示。

图4 国际科技政策研究关键词共现网络图谱（时间线视图）

为进一步分析既有研究的热点问题和主要议题，需要对关键词进一步聚类分析。Cite Space 设置了模块值（Modularity Q）和平均轮廓值（Mean Silhouette），以衡量网络结构和聚类清晰度。其中，Q 值的取值范围为（0，1），当Q 值＞0.3 时，则认为聚类出来的网络机构是显著的；当S 值＞0.5 时，则认为聚类结果是合理的［17］。经过计算可知，本研究中的Modularity Q=0.479 2，Mean Silhouette=0.635 8，均超过了最低阈值标准，说明聚类结果合理。

经过共现网络图谱和聚类分析，本研究将高频关键词划分为7 个类别，将同一类别中的共现关键词重新带入到具体语境中，通过回溯文献的标题、摘要和关键词，可以理解共现关键词的含义，从而理解各个聚类的具体内容。

协同治理与政策创新扩散研究专题，关键词涵盖“管理（Management）、治理（Governance）、环境政策（Environmental Policy）、设计科学（Design Science）、不确定性（Uncertainty）、政治（Politics）、扩散（Diffusion）、气候变化（Climate Change）、影响（Impact）、信息（Information）、对话（Conservation）、健康政策（Health Policy）、政策创新（Policy Innovation）、能源（Energy）、构建（Construction）、可持续性（Sustainability）”。该研究专题着墨于政府与政府、政府与公众在能源、气候、环境、医疗健康等领域协同治理的内外联动机制，以及协同治理中公共政策创新与扩散的多重并发因果关系和多元路径。例如，在协同治理方面，Kolleck 等［18］运用社会网络分析法，论证了多层次、多维度、多元化治理对气候变化教育和可持续发展教育的重要意义，以及公共部门和私人部门在协同治理网络中的互动机理；Jason 等［19］通过公共对话，发现了公众关注的5 个科技治理领域（即科学目的、信任、内涵、创新速度与方向和公平性），并通过与政府机构和官员的深度访谈以分析政府对公共价值观的反思与回应情况，在此基础上提出未来科技治理应走向公众、政策和实践的融合。在政策创新扩散方面，一部分学者关注于政策创新扩散的内容与形式，如政策工具创新、执行方式创新等；另一部分学者则聚焦于政策创新扩散的动力与机制，通常采用事件史分析方法，分析政策创新扩散的影响因素，归纳总结政策创新扩散的路径与模式。

（2）技术政策与创新激励研究专题，关键词涵盖“产业（Industry）、网络（Network）、生物技术（Biotechnology）、竞争（Competition）、技术政策（Technology Policy）、企业（Firm）、研究与发展（R&D）、污染控制（Pollution Control）、投资（Investment）、创新（Innovation）、中国（China）、成本（Cost）、绩效（Performance）、准入（Entry）、技术变迁（Technological Change）、激励（Incentive）”。该研究专题主要探讨了如何发挥技术政策对创新的激励效应及其对技术扩散和技术变迁的促进效应，论证了成本—收益、两阶段TOPSIS-DEA 等方法在技术政策绩效评估中的适用性和应用步骤，提出了技术创新活动中应遵循的法律法规与竞争规则。例如，在技术政策效应层面，Hsin-Mei［20］认为以战略联盟形式出现的技术政策是一只“看得见的手”，战略联盟网络能够促进战略联盟成员之间的技术扩散并提高企业技术创新能力，从而帮助企业形成竞争优势；在技术政策绩效评估层面，Yang 等［21］分析发现政府技术政策和企业技术战略均与航天制造业的创新绩效呈正相关，并且相对于与航天制造业“技术跟随”战略的相关性，政府技术政策与航天制造业“技术领先”战略的相关性更强；在竞争规则层面，Drahos 等［22］提出灵活的监管标准对于中小国家制定创新、知识产权、竞争法等规则而言是至关重要的。

（3）环境政策与公共医疗卫生政策研究专题，关键词涵盖“模式（Pattern）、政策（Policy）、环境（Environment）、病人（Patient）、波特假设（Porter Hypothesis）、疾病（Disease）、人口（Population）、权利（Right）、实证证据（Empirical Evidence）、研究（Research）、增长（Growth）、倡议（Advocacy）、道德规范（Ethics）、滥用（Abuse）、技术转移（Technology Transfer）”。在环境政策层面，该研究专题围绕环境管制与技术革新、人口增长与环境承载力、知识产权与技术转移等议题进行了深入研究，例如Morales-Lage 等［23］使用1990—2011 年间14 个经合组织国家的数据来验证波特假设，研究结果表明，在短期内，更严格的环境政策与专利申请数量的增加和全要素生产率(TFP)的增加有关。从长远来看，可再生能源计划正在影响所有分位数的研发、专利和全要素生产率，因此，更严格的环境法规能够推动更清洁的生产过程，有助于提高能源效率。在公共医疗卫生政策层面，该研究专题分析了生物、医疗等领域的药物和技术在研发与应用过程中应遵循的法律法规及道德规范，例如Mehlman等［24］明确了基因组科学在军队中的潜在用途，并对相关技术研发与应用在知情同意、权衡收益与风险、反馈研究结论、告知偶然和意外发现、支付参与研究费用、补偿试验对象的损伤、隐私与机密等方面的道德规范和注意事项展开了讨论说明。

（4）经济内生增长研究专题，关键词涵盖“问题（Issue）、贸易（Trade）、经济（Economy/Economics）、美国（United States）、抉择（Choice）、风险（Risk）、健康（Health）、项目（Program）、政府（Government）、改革（Reform）、内生增长（Endogenous Growth）、市场（Market）、生产率（Productivity）”。该研究专题详细介绍了内生增长理论产生背景、必要性与实用性以及理论内核，列举并分析了经济内生增长所依靠的内生资本和生产要素，构建了全要素生产率与内生增长的拟合模型，阐明了内生增长的市场结构与政府政策体系。内生增长理论认为，经济持续增长取决于科技进步这一内生的核心因素，而未必依赖于外生因素。Sequeira［25］在既有的内生增长模型中引入了人力资本积累的外部效应，并描述了其稳态及过渡过程。Varga 等［26］认为大规模的财政转移被用于支持基础设施、研发和人力资本投资，运用基于半内生增长和内生人力资本的DSGE 模型，评估了在基础设施、研发和人力资本投资方面的财政转移对宏观经济的潜在影响。Peretto［27］分析发现，在不存在规模效应的内生增长模型中，消费和劳动收入税收以及公共支出水平和构成，对稳定增长没有影响，影响稳定增长的唯一财政工具是对资产和企业收入征税。税率和公共支出对人均收入具有杠杆作用。这些结果强调，虽然增长是内生的，在某种意义上说，它是由模型决定的，并受政策行动的影响，但通过改变市场规模发挥作用的工具并不影响它。促进增长的有效政策工具是利率。此外，综合其他学者们观点，内生增长的政策体系包括但不局限于财政、税收、贸易、技术、研发等政策及工具。

（5）国家与区域创新体系以及政策仿真研究专题，关键词涵盖“挑战（Challenge）、决定因素（Determinant）、制度（Institution）、系统/体系（System）、动力（Dynamics）、视角（Perspective）、排放（Emission）、欧洲（Europe）、演变（Evolution）、框架（Framework）、Model（模型）”。在国家和区域创新体系层面，学者们构建了创新体系的基本框架，梳理了创新体系的演变历程及决定因素，分析了创新体系构建所面临的机遇和挑战。在国家与区域创新体系方面，Bartels 等［28］对46 个发达经济体和新兴市场国家创新体系的关系进行建模和评估，研究表明，尽管知识管理、决策、政府业务关系和市场的结构动力对国家创新体系至关重要，但在这种情况下，整体创新由市场力量主导。这意味着应构建一个支持市场和市场交易的制度环境，从而推动国家创新体系建设与经济增长。Martin 等［29］研究了瑞典南部ICT 集群的演变过程，认为集群的出现得益于该地区强大综合知识基础。全球危机和ICT 产业地理位置的变化促使集群向新增长路径转变。集群转型得益于该区域颁布实施的促进知识基础多样化的政策。研究表明，各种知识基础的禀赋及其组合对集群的长期发展和转型具有重要的支持作用。在政策仿真方面，学者们通常构建系统动力学模型，对政策效果进行拟合预测。例如，Xiao等［30］提出了一种基于储量勘探、钻井施工和招商动态的天然气企业系统动力学模型，分析了技术、投资和政策因素对天然气产业的影响，结果表明，天然气政策、投资成本、会计折旧和开采技术等主要变量的动力对资源的可持续发展是敏感的。

（6）国家科技创新战略与创新创业政策研究专题，关键词涵盖“公共政策（Public Policy）、战略（Strategy）、英国（UK）、科学（Science）、国家（Country）、创业（Entrepreneurship）、技术（Technology）、创新政策（Innovation Policy）、研究与发展（Research and Development）”。一方面，学者们引介并评估了不同国家和地区的科技创新战略，例如Hemphill［31］以《美国创新战略：推动实现可持续增长和高质量就业》及其配套措施为蓝本，分析了奥巴马创新战略中与提高美国企业创新和研发绩效相关的政策组成部分和举措。经过分析发现，奥巴马创新战略，涵盖了有关于企业创新和研发管理的四个方面政策举措，即创新和研发资金计划、税收政策、专利政策和反垄断政策，这些政策举措被认为是美国国家创新体系的重要组成部分。Klochikhin［32］在研究中提到，中国和俄罗斯作为新兴市场中两个巨人和新兴科技超级大国，在创新发展方面的成就喜忧参半，都在努力克服计划经济体制的遗留问题，加速向有效的国家创新体系过渡。研究表明，两国之间存在许多政策互补和相互学习的机会，特别是在大学改革、集群发展和国有企业生产率提高等领域。另一方面，创新创业政策也是科技政策研究中一个重要与热门的议题。学者们梳理了创新创业中政府、企业、高校、科研院所、公众等多元主体的互动关系并构建了创新创业合作网络，探索了创新创业模式与机制，评估了创新创业政策效果。例如，Cunningham等［33］验证了知识产权立法变化对区域创业和创新成果的影响，结果表明，从初创企业和专利数量来看，立法变革确实对大学产生了初步的积极影响。但随着时间的推移，这种影响已经发生了变化，导致了一些意想不到的后果。

（7）科学政策与知识、税收的溢出效应研究专题。关键词涵盖“税收（Tax）、溢出效应（Spillover）、国家（State）、科学政策（Science Policy）、知识（Knowledge）”。溢出效应是指主体的行为活动对非目标对象所产生的无意识的、间接的影响与效果。Feldman 等［34］探讨了政府研发补贴计划在促进知识溢出中的作用。研发补贴是一种有效的公共政策工具，当存在知识溢出时，很难事先确定哪些计划项目最有可能增加创新和经济增长。研究表明，获得政府研发补贴的项目，更能够吸引合资企业的注意力，也更能够吸引其他企业和高校参与到该项目中。此外，研究者们还发现，相较于未获得资助的企业，享有政府研发补贴企业的其他资金来源渠道更为广泛。Larry 等［35］讨论了国际研发合作政策中补贴与税收的关系，即孰为最优工具。在研发合作的情况下，研发补贴和税收都有可能是最优工具；然而，在线性需求下，税收从来都不是最优工具。另外，无论战略性质如何（替代或补充），最优政策工具都是补贴。

3 国际科技政策研究趋势

突现词（Burst Items）指的是在一段时间内出现次数明显增加的关键词。突现词通常具备两种重要属性特征：一是突发性，即关键词在某一时间节点的出现频率显著增长；二是持续性，即关键词出现频率的显著增长趋势会持续一段时间。突现词被认为是某一阶段的研究前沿，标志着某一类研究主题的肇始。通过突现词分析，可以看出研究热点的受关注程度、持续时间及更迭变化趋势。经过Cite Space V 挖掘分析，共从1975—2020 年国际科技政策研究的相关文献中获取了41 个突现词，这些突现词的名称（Keywords）、突现强度（Strength）、开始时间（Begin）、结束时间（End）如表4 所示。

从突现词的突现强度上看，框架（Framework，19.122 1）、技术政策（Technology Policy，16.543 8）、可持续性（Sustainability，15.641 7）、不确定性（Uncertainty，15.522 4）、科学政策（Science Policy，15.366 3）、激励（Incentive，15.188 5）的突现强度大于15。其中，技术政策研究突现于1995年，技术的不确定性研究突现于2000 年，创新激励研究突现于2005 年，科学政策研究突现于2010 年，创新战略、体系及政策框架研究突现于2015 年，可持续性研究突现于2016 年。

从突现词的持续时间上看，技术政策（Technology Policy）和不确定性（Uncertainty）持续时间为14 年，项目（Program）、美国（United States）以及环境政策（Environmental Policy）持续时间为13 年，溢出效应（Spillover）持续时间为12 年。这表明既有文献长期关注项目开发、研发投入、财政补贴等各类科技活动所面临的风险与挑战，以及技术政策与环境政策的不确定性和溢出效应等研究问题。

从近十年突现词变化趋势上看，2010—2014 年国际科技政策研究较为关注科技政策中的公众参与问题，构建科技协同治理网络，厘清网络行动者的权利、义务和责任，提出多元化的公众参与科技治理路径，如信息公开、公众对话等；此外，该阶段的研究成果聚焦于技术和政策扩散问题，如扩散方向、扩散速度、扩散强度、扩散广度、扩散深度、扩散动力与模式等；最后，科技风险治理同样是全球科研人员在该阶段密切关注的研究问题之一，如及时识别各类科技风险、科学评价科技风险等级、精准实施科技风控措施等。2015 年至今国际科技政策研究则较为重视创新体系、制度、政策的原则导向、框架构造等问题，构建了创新体系的基本框架，梳理了创新体系的演变历程及决定因素，分析了创新体系构建所面临的机遇和挑战，优化了创新体系的制度建设与政策资源配置，完善了创新生态系统。

表4 国际科技政策研究突现词分布

表4 （续）

4 研究结论

本研究以Web of Science 收录的6 671 篇文献为分析样本，从时空分布、研究方向、研究机构、来源出版物、研究主题和研究趋势方面较为全面地展示了国际科技政策研究图景。研究表明：（1）1975—2002 年为国际科技政策研究的缓慢增长期，2003 至今为国际科技政策研究的快速增长期；（2）科技政策研究方向分布广泛；（3）美国是科技政策研究的核心力量，其次是英国，而其他国家和地区的研究成果数量较为接近；（4）哈佛大学（美国）、曼彻斯特大学（英国）、隆德大学（瑞典）、多伦多大学（加拿大）、乌德勒支大学（荷兰）、清华大学（中国）、昆士兰大学（澳大利亚）是所在国家和地区发文数量最多的研究机构；（5）Research Policy 作为科技政策研究的重要刊物，发表的相关文献数量最多，其他刊物关注于生态环境科学、区域发展、技术创新与管理、科学技术与人类社会等相关议题；（6）国际科技政策研究以协同治理与政策创新扩散、技术政策与创新激励、环境政策与公共医疗卫生政策、经济内生增长、国家与区域创新体系以及政策仿真、国家科技创新战略与创新创业政策、科学政策溢出效应为主题；（7）2010—2014 年国际科技政策研究较为关注科技政策中的公众参与、技术和政策扩散、科技风险治理等问题，2015 至今国际科技政策研究则将焦点转移到创新体系、制度、政策的原则导向、框架构造等问题上。