基于扎根理论和PMC 模型的军民科技政策评价研究

(哈尔滨工业大学经济与管理学院，黑龙江哈尔滨 150001)

军民科技创新发展是国家创新驱动发展战略和科技强军战略的战略交汇，是提升国防实力、拉动经济发展、保持国际政治地位的重要方位，是形塑国家竞争力的重要环节。习近平总书记在出席十二届全国人大五次会议解放军代表团全体会议时强调：“要以机制和政策制度改革为抓手，坚决拆壁垒、破坚冰、去门槛，破除制度藩篱和利益羁绊，构建系统完备的军民科技政策制度体系”［1］。近年来，我国军事技术与民用技术交叉融合程度越来越深、渗透兼容效果越来越强。与此同时，国家军民科技政策制度体系不断发展，在不同时期显示出了不同的特征［2］。首先，军民科技政策理念转变明显，形成了从鼓励、准许到引导、推动的变迁路径；同时，我国军民科技转移方向在不同时期发生了显著的变化，民用领域日益成为重大技术创新的“策源地”，军民科技政策的政策重心也已随之改变［3］。

2017 年，科技部、中央军委科技委联合下发了多项政策文件，从国家层面强化了我国军民科技工作的统筹与协调［4-5］。与此同时，近年来国家在多个领域出台了相应的配套政策，军民两用标准建设、军地科技人才培养、军地科技资源共享共用等一系列措施相继实施［6］。系统完备、衔接配套、有效激励的军民科技政策制度体系，是促进军民科技信息互通、资源共享、设施共用、技术互促的平台基础，是确保军民科技创新要素流动更加顺畅的重要保障，是支撑军民科技融合发展持续推进的持续助力［7］。但由于我国军民科技工作分别由科技部、中央军委科技委、工信部、国防科工局等相关部门领导，职能交叉、多口管理、政出多门问题突出，现阶段军民科技政策碎片化特征明显［8］。整体上看，政策衔接性不强、系统性不足、时效性不清、配套性政策缺失、政策执行效果弱化等问题普遍存在，涉及军民科技协同发展的制度环境有待优化。因此，亟需对现行军民科技政策进行科学的评价和分析，查找影响军民科技创新发展和制约军民科技政策落地的症结性问题及其成因，为完善政策内容、优化政策措施、提升政策执行质量提供决策依据，逐步形成一个多层次、深维度、全要素的政策体系，进一步为军民科技发展的持续推进与发展提供完备的政策支撑，更好发挥政策法规的规范、引导和保障作用［9］。本研究通过梳理现行与军民科技相关的“国家级-省级-地市级”政策文件，应用扎根理论方法，构建了基于PMC 指数模型的军民科技政策的评价指标体系。在此基础上，结合政策评价结果提出了军民科技政策的现存问题和相关政策建议，以期为军民科技政策的完善与优化提供理论依据和参考借鉴。

1 文献回顾

政策是国家执政思想的物化表现，是各级党政军机构处理公共事务的表现痕迹。政策评价是通过建立科学的评价标准和评价方法，对政策工具、政策执行等要素进行综合分析并予以评价的过程［10］。科学的政策评价结果既可以帮助学者从微观层面明晰政策意图、观测政策工具组合、把握政策影响效果，又可以从宏观层面了解政策演进规律、探析政策变迁路径，在一定程度上还可预测政策的发展趋势，是洞察政策精神价值诉求的基本路径，也是积极贯彻落实政策、提高政策实施效率的重要保障。德国学者Wollmann 认为，经典政策评价方法是通过揭示政策的因果机制来判断政策的成功与失败、优势与劣势，以及对社会的各方面影响［11］。当前国内有关政策评价的研究主要从两个方向展开，第一类是基于政策完整性和协调性的综合评价，第二类是对政策的执行力度和实施效果进行评价，相关研究的框架结构主要由构建评价指标体系和应用模型分析两部分组成。郭鹏飞等人应用扎根理论，认为政策属性、执行过程和实施效果是城市绿色转型政策评价指标体系的核心因子，在此基础上结合核心因子关联关系模型，提出了政策的四级评价指标体系［12］。张永安等人结合PMC 指数模型，通过分析我国区域科技创新政策的现状，建立了相应评价指标体系和评价框架，并进行了实证分析［13］。刘雪明等人基于平衡计分卡理论，按照政策共识、执行协同、执行文化、执行公信力四方面构建了地方政府政策执行力的评价体系［14］。赵莉晓按照政策制定-政策执行-政策效果的过程分析模式，从创新政策的概念、理念、创新过程、创新活动等特点出发，基于韦唐的“效果模式”下的“综合评估模式”，构建了创新政策评估理论方法框架［15］。综上，现阶段国内有关政策评价的研究主要以实证分析研究为主，学者们选取某一具体的政策领域，应用相关模型和方法对政策文本内容和政策执行效果进行的评价研究。

围绕军民政策的有关研究，多是围绕关键政策文本或重要历史节点事件进行的梳理整合、案例分析和对策建议［16］。首先，有学者回顾了不同时段、不同历史背景下的军民政策的发展历程、阶段特征，对军民政策的演化历程和变迁路径进行了梳理，在分析各阶段政策特点、政策背景的基础上，提出了多项适应国情、符合时代要求的对策措施［17］。其次，学者们普遍结合时代需求和战略需求，对现阶段军民政策的现状与问题进行了分析与讨论，研究主要围绕军民政策的政策环境情况、政策体系完备性情况等方面展开。学术界对政策体系完备性的解构主要从横向和纵向两个纬度进行，在纵向解构方面，学者多依据政策效力或政策制定部门的级别对军民政策体系进行了划分；对于军民政策体系的横向解构，主要是从基本政策、领域政策和具体政策三个层次或是战略层面政策、执行层面政策以及组织管理与保障层面政策这三个层次进行的。同时，也有学者聚焦了具体领域的政策进行了分析研究，如军民科技政策［18］、军民产业政策［19］、军民物资储备政策、军民两用技术政策［20］、军民交通运输政策、退役军人政策［21］等。现阶段有关军民政策的研究普遍以文本解读为主，有关军民政策的评价研究多为面向军民科技协同、军民一体化整体概念的政策分析和评价。相关研究中所建立的研究框架、研究内容和评价指标体系较为宽泛、笼统，缺乏针对性和普适性，对军民科技政策评价研究缺乏指导性。

同时，由政策评价研究部分的相关论述可知，现阶段学者普遍选用经验整合、文本挖掘、词频统计和扎根理论等方法尝试寻找和确定相关政策评价指标，以达到构建全面的、可靠的政策指标体系的目的。因此，为解决现有军民政策评价指标缺乏针对性这一问题，本次研究将利用扎根理论的开放性编码过程，对我国军民科技政策进行分析并对文本内容进行概念化与范畴化。通过对文本内容反复比较和深入剖析，从而建立能确切反映政策本身的效用边界，寻找我国军民科技政策中所包含的关键政策信息，如政策导向、政策理念与政策偏好等，充实和完善能够代表军民科技政策属性和内容的评价指标，为形成军民科技政策的评价体系提供构建依据与数据支撑。

2 研究方法与数据基础

2.1 研究方法

2.1.1 扎根理论

扎根理论研究方法首先是由Glaser 和Strauss 提出的，它是结合互动主义与实证主义，基于数据本身展开研究的一种质性研究的方法。扎根理论方法根据样本数量的复杂程度和研究需要，主要研究步骤可以分为开放性编码、主轴编码与选择性编码［22］。

2.1.2 PMC指数模型（Policy Modeling Consistency Index）

PMC 指数模型是由Mario Arturo Ruiz Estrada 提出的，模型的建立过程是基于待评价政策和任一变量间均存在关系的逻辑而运行的［23］。在国内，已有学者选择PMC 指数模型对住房政策、创新政策、电子商务政策、金融政策、能源政策等政策领域进行了政策评价研究。研究中，学者多结合不同政策领域的政策特征、区域情境和工作实践，在改良了PMC 指数模型指标的基础上，对政策的内容、效果、路径等具体特征进行了归纳与评价。这些研究在指标建立、评价方法、分析角度等方面均为军民科技政策评价指标的建立提供了有益的借鉴。

2.2 数据来源与数据处理

本次研究以2010 年1 月至2019 年12 月为时间区间，选择了党中央及中央机关、国务院及各部委、中央军委机关等部门发布的有关军民科技的国家级政策以及各省、市两级党政机关发布的地方性军民科技政策作为研究对象。数据收集时，遵循权威性、代表性和针对性的原则，分别以“军民两用技术”“国防科技”“武器装备”“军民科技”等作为检索信息于清华大学政府文献信息系统进行收集，并结合中央人民政府门户网站和相关部委网站以及各省市政府门户网站进行比对补充。在根据政策内容进行筛选后，最终梳理得到有效政策文献共67 份。

3 政策评价指标体系及模型构建

3.1 政策关键内容提取

对本次收集的到的67 份军民科技政策文献进行概念化和范畴化分析，进行开放性编码。在概念化和范畴化过程中，首先通过对政策文本原始内容的研读和判别，抽取能够反映政策文本核心内容的开放性编码概念结果；其次，在经反复比较和循环论证后，将具有相近或相似含义的概念进一步提炼为范畴，得到的结果即是开放性编码范畴结果。本次研究被分析政策的概念化和范畴化过程如表1 所示（限于篇幅，仅展示部分结果）。

表1 军民科技政策开放性编码过程（部分）

3.2 PMC 指标体系构建

在参考经典PMC 指数模型指标变量的基础上，依据军民科技政策的开放性范畴结果和政策核心内容，结合国内学者对政策评价指标变量的设定标准进行补充，确定了基于PMC 指数模型的军民科技政策评价指标，按照政策属性、政策理念、政策内容、政策执行划分了16 个一级指标变量和71 个二级指标变量。如表2 所示，这16 个一级变量指标分别是：政策效力、政策颁布机构、政策时效、政策公开、顶层设计、政策导向、政策性质、政策工具、重点任务、科技资源类别、技术领域、科技转移方向、保障手段、激励措施、政策对象、框架及路径。

表2 PMC 指标变量设置

3.3 PMC 指数计算方法

根据PMC 指数模型的基本理念，在研究过程中将全面、均衡考虑指标变量的影响能力，确保在同一维度上同级变量的作用效果一致。PMC 指数计算主要包括以下三个步骤：

3.3.1 二级指标变量赋值

采用相同权重对所有二级变量进行赋值，即待评价政策中与二级指标变量的描述相符，则将其赋值为1；若不符，则赋值为0。

3.3.2 一级指标得分计算

在得到二级指标赋值结果后，将各一级指标变量所对应的二值指标分别进行平均求和，得到各一级指标变量得分，满足公式（1）：

其中，j 代表不同的一级变量，n 代表一级变量下对应的二级变量的个数。

3.3.3 PMC 指数计算

如公式（2）所示，PMC 指数得分等于设定的各一级指标变量得分的加和，取值范围在［0,16］之间。

研究根据公式（2）PMC 指数得分的取值范围，划分了政策评价等级，表3 中展示了不同PMC 指数得分所对应评价等级和基本特征。

表3 PMC 指数得分评级

3.4 PMC 指数图形的构建

PMC 指数模型方法不仅包括指数数值计算，还可利用图形来展示政策评价的计算结果，进一步帮助研究人员直观的、全面的识别待评价政策的优势和缺陷，为政策的改进和优化提供了可视化的观测途径。本次研究尝试构建PMC 指数雷达图（戴布拉图）、PMC 指数曲面图、PMC 指数CONTOUR 图等3 类可视化图形，对PMC 评价结果进行展示。

3.4.1 PMC 指数雷达图（戴布拉图）的构建

将PMC 指数的16 个一级指标变量平均分布在雷达图的外围，后以圆心为起点，以放射线的形式画出相应的得分线，在相应的一级指标变量上标出该指标变量的得分情况。之后，将待评价政策的各一级指标变量得分用线联结起来后，形成一个不规则闭环线圈，原始图形与得到的闭合线圈将共同组成PMC 指数雷达图（戴布拉图）。雷达图的优势在于，图形更加简洁直观，且可以在同一图形内同时比较多项政策的得分情况。

3.4.2 PMC 指数曲面图的构建

以PMC 指数各一级指标作为平面的横纵坐标，在平面上构建了一个4×4 矩阵，并基于一级指标的得分情况形成了PMC 指数曲面图基本构型，如图1所示。

图1 PMC 指数曲面图模型图2 PMC 指数CONTOUR 图模型

3.4.3 PMC 指数CONTOUR 图的构建

本次研究将利用一级指标得分大小绘制PMC 指数CONTOUR 图，待评价政策的CONTOUR 图上，不同颜色代表了指标对应的得分情况，其基本构型如图2 所示。

4 军民科技政策评价结果

4.1 军民科技政策评价整体情况

首先，按照研究设定采用人工处理方式对67 份军民科技政策的二级指标进行打分，为避免人工处理中的主观因素，课题组的5 名研究成员结合了政策文本内容的开放性编码结果，在精读政策文本后进行了打分论证，统一了二级指标的得分情况。之后，利用按照PMC 指数计算公式（1）和（2），分别对67 份军民科技政策的16 个一级指标得分和PMC 指数进行计算，其中有7 份政策评价等级属于A 级（政策完整且合理），28 份政策为B 级（基本符合预期），22 份政策为C 级（政策可接受），10 份政策为D 级（政策不均衡），没有PMC 指数得分为E 级的政策。

评价等级为A 和B 的政策内容较为完整均衡，政策整体上涉及面广、针对性强，具有较好的合理性和可持续性，PMC指数得分较高，普遍适用性较强，未出现个别指标严重低于指标均值的情况。从指标得分的分布情况看，政策既能保持政策导向和现实背景的平衡，又能处理好指导规范与统筹实施之间的关系，能够给出切实可行的政策标准和指导细则，这两类政策主要以军民科技领域的专项规划、指导意见和实施意见为主。

评价等级为C 和D 的政策往往属于某一特殊领域、面向某项特定内容的针对性政策和专项政策，只对军民科技领域的特殊对象起到管理和规范作用，具有一定的局限性。从指标得分的分布情况看，各一级指标的得分呈现出不均衡情况，政策在制定过程中重视某项具体政策功能的实现，因此反映出在重点任务、科技资源类别、技术领域等指标上得分较低，但该部分政策往往是聚焦于时代的热点和关键问题，具有较强的现实意义，可在特定领域起到一定的调节、保障和规范作用，这两类政策主要以人才培养、技术成果转化、协同创新机制建设等军民科技的专项政策为主。

4.2 典型军民科技政策评价分析

为更好地展现PMC 指数模型的应用方法及所建立的指标体系在军民科技政策中的实用性，本次研究将着重选取“国家-省-地市”的代表性军民科技政策进行PMC 指数模型评价的实证分析，典型政策相关如表4 所示。

表4 “国家-省-地市”代表性军民科技政策

整理3 份代表性政策的PMC 指数得分情况，结果如表5 所示，基于以上PMC 指数图形的构建方法，根据二级指标得分绘制了代表性政策的雷达图（戴布拉图）、曲面图及CONTOUR 图，3 份代表性政策各维度的得分情况如图3～图6 所示。

表5 PMC 指数得分情况

表5 （续）

图3 PMC 指数雷达图（戴布拉图）

图4 P1（国家级代表性政策）PMC 指数曲面图及CONTOUR 图

图5 P2（省级代表性政策）PMC 指数曲面图及CONTOUR 图

图6 P3（地市级代表性政策）PMC 指数曲面图及CONTOUR 图

PMC 指数曲面图及CONTOUR 图充分反映了“国家-省-地市”不同代表性军民科技政策的各维度情况。其中国家级政策属于评级A，省级和地市级政策属于评级B，均处于政策合理区间，总体上看3 份政策的内容完整、目标清晰、结构合理，政策在实施中执行力较强，对关键问题和目标群体产生的有形结果较多，基本可以达到政策预期，这也与三个代表性政策均为宏观统筹的规划和指导意见类政策相契合。通过政策的一级指标得分情况可以看出，政策P1 在X11 技术领域上得分较低，而P2 和P3 的得分较高，这是由于国家级政策在制定时并未涉及具体的军民科技领域，而地方级政策会根据区域的特色科技优势，提出不同科技领域的发展办法和指导意见。同时，研究注意到，地方性政策在X9重点任务和X15 政策对象等一级指标上得分较少，说明地方性军民科技政策作用范围小，政策内容和政策实施的适应面较窄，这与地方政策的区域局限性有关。从另外一看角度看，政策P2 和P3 的整体性目标明确，符合时代背景、区域特色和区域实际，政策针对性和可执行性较强。

5 军民科技政策现存问题分析及对策建议

5.1 军民科技创政策存在的主要问题

尽管近年来军民科技政策的发展和实施取得了一定的效果，但距离构建系统完备的军民科技政策制度体系的标准和目标尚存有较大差距。基于67 份军民科技政策的评价结果，本研究认为我国军民科技政策的现存问题突出表现为以下5 个方面。

5.1.1 配套政策间缺乏有效衔接和系统匹配

从政策评价结果看，各级政府机构已在军民科技政策领域制定了宏观层面的顶层规划，相关领域的专项政策也相继出台，然而因跨部门、跨军地特性造成的军民科技政策体系分离的制度壁垒尚未突破。由于军民科技政策是由政府科技部门、军方科技部门和国防科工部门等多个部门制定的，各方在制定政策时的原则与目标并不一致，且相关事项的推动需要军地双方、众多领域和大量的职能协同部门的参与，评价结果显示军地联合发布的政策文件较少，军民科技政策间缺乏衔接与协调，且政策存在着追逐热点的倾向，政策分立和政策重点趋同造成了军民科技资源要素流动不足，具体表现在：政策发布部门独立并行、政策内容细则交叉、政策间匹配性不足、相似领域政策重复发布等。同时，由评价结果可知现行军民科技政策还存在着上位法规文件与下位法规不衔接、不配套的情况，主要表现为上位法规文件修改后，下位法规文件未进行相应修改等情况。

5.1.2 政策体系内“留白”“漏项”问题突出

从本次研究所搜集到的政策数量和门类看，虽然“国家-省-地市”三级军民科技政策数量较多，但局部区域政策系统性不足、覆盖面不全等问题普遍存在，“留白”“漏项”等情况比较突出。从中央层面角度看，在军民科技资源双向转化方面，缺乏军用技术降密解密工作的具体细则；在人才培养方面，普遍缺乏军民科技人才交流机制和人才发展体制方案创新的实施内容；在科技进步发展方面，支持前沿科技和高精尖技术军民协同开发的政策内容欠缺。在省-市两级的军民科技政策中，存在着对军工企业进行混合所有制改革和军工科研院所事转企改革支持力不足、军民两用技术标准和民企配套军品的认定准入标准建立工作滞后、推行国防科技实验室和军工重大实验设施开放共享的力度不强等问题。

5.1.3 失效政策更新缓慢、内容缺乏时效性

从政策时效性评价结果看，现阶段军民科技政策普遍存在时效性差、更新缓慢等问题，在一定程度上延缓了政策效力的发挥和作用。这些问题主要是由于政策发布年代久远，军民科技政策的针对问题、规范事项、行政主体发生重大变化，政策制定部门未能及时提出废止、失效、修改、降密解密和整合等处理措施等情况造成。同时，虽然网络和信息技术发展速度与规模较快，但是大数据、云计算、工业互联网等新技术新业态的军民科技政策较少，政策制定滞后了军民科技协同发展要求。通过对政策文本内容的详细阅读，现存时效性问题主要表现为：现行政策未能及时有效回应军民科技领域的热点重点难点问题；现行政策不适应军队新的领导管理体制，且与贯彻新发展理念、建设现代化经济体系不符；现行政策存在影响科技兴军和武器装备现代化等目标实现；现行政策影响科技兴军、武器装备现代化等目标实现；现行政策不利于科研资源、技术资源、人才资源和设备设施资源等军民要素资源的双向流动等。

5.1.4 缺乏促使政策落地的执行办法

我国军民科技政策体系一般包括法律、条例、规划、意见、方案、办法等多种形式。由评价结果可知，目前我国军民科技政策的规划、条例较多，政策内容大部分偏向战略指导与方向引导，无论是中央层面还是地方层面，在政策实施层面缺乏对牵头责任单位和有关职能部门的具体任务分工，在政策执行维度普遍缺少操作性强、执行度高、全面具体的针对性管理办法和实施细则，促使政策目标落地的政策工具匮乏。同时，由评价结果发现某些军民科技政策仅在政策指导思想和制定原则上体现了军民协同思想，而在具体措施上普适性较强，并未体现军民科技领域的特点规律和适用范围，在一定程度上削弱了军民科技政策在实施中的效力和作用。

5.1.5 政策激励措施不充足、不具体

由政策评价结果可知，现阶段军民科技政策的激励措施以财政补助、金融扶持、人才引进等方面为主，而在土地租让、资质奖励和差异化管理等方面稍显匮乏［24］。同时，许多军民科技政策在激励措施的制定中贪多求全，相关表述以“要制定税收优惠”“要财政补贴”“要成立军民专项基金”为主，只将重心放在了表面叙述而非具体措施，如未能提出税收优惠的对象和税收优惠的条件与比例，没有确定财政补助的补助金额和具体补助对象资质，没有细化军工经济和区域经济融合发展奖励措施，未能明确专项、紧缺或高层次人才引进方案和创新性、高端人才培养方案等。从整体看，可以有效调动军工企业、科研院所、民口企业、高等院校、中介服务机构等各方政策受体积极性和主动性的军民科技政策激励措施较少。

5.2 完善军民科技创政策的对策建议

针对政策评价结果得出的军民科技政策现存问题，研究从以下四个方面提出了我国军民科技政策的改进意见和完善军民科技政策体系的对策建议。

5.2.1 形成内容齐备、有效衔接的军民科技政策体系

健全军民科技政策体系、推进军民科技政策制度建设是促进军民科技双向拓展的重要支撑。首先，在国家层面要加快推进军民科技领域指导法律的立法进程，并结合现阶段军民科技领域的突出问题不断丰富专项政策内容，在地方层面政策制定部门应针对本区域军民科技政策进行政策评估工作，识别本区域内军民科技政策的“留白”和“空挡”问题，结合中央相关政策内容和指导精神及时补充完善，增强军民科技政策的完备性；同时，在追求政策体系完备的同时要关注政策间的协同性，着力解决政策间不协调、不一致的情况，主要从地方政策与上级政策的衔接性、相关政策间的协调配套情况、不同政策制定部门间相互沟通协调情况以及解决政策内容交叉重复与相互矛盾现象等四个问题着手，逐步增强军民科技政策间的匹配性和组合度；最后，相关职能部门应在确保国家安全的前提下，按规定开展降解密工作，积极推动优势国防技术向民用领域转移，有效盘活资源存量，实现国防技术与民用科技的融通衔接和协同发展［25］。

5.2.2 深化政策清理更新、持续优化政策制度环境

2018 年2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅、中央军委办公厅部署了军民相关领域的法规文件清理工作，明确指出对14 个方面的文件进行清理。政策制定部门应严格按照通知要求开展相关工作，结合不同军民科技领域和政策对象的政策需求，适时提出废止、失效、修正等处理意见，并建立清理长效机制，营造有利于军民科技创新发展的制度环境。相关政策部门要紧紧把握契机，在网络空间、交通运输、能源发展、航天航空、海洋领域、人工智能等军民科技共用性强的、军民科技协同创新潜力巨大的领域，做好法规文件清理工作，逐步解决当前军民科技发展的突出矛盾和现实问题，增强政策制度的针对性和时效性，更好发挥军民科技发展政策的规范、引导、保障作用。

5.2.3 完善的军民科技政策执行细则和实施办法

完备的军民科技政策执行内容、有效的军民科技政策执行回路是确保政策落地见效根本保障。首先，政策制定部门应针对军民政策实践中的具体矛盾，从政策内容上完善政策执行措施和细则，出台相应的实施举措，提升军民科技政策的可操作性和执行性，主要包括明确政策措施的指导依据和成果目标、明确参与单位责任和职能范围、明确政策措施的作用对象、明确政策执行的实施标准和适用条件范围等。同时，要针对军民科技重点领域的重难点问题或存在较大不确定性的疑点问题，开展军民科技政策试点，前一阶段国务院已在全国范围内推广了“国民大型国防科研仪器设备整合共享”“民口企业配套核心军品的认定和准入标准”“以股权为纽带的军民两用技术联盟创新合作”等改革试点举措，在军民科技政策领域积累了一定的实践经验。

5.2.4 丰富政策激励措施、有效调动各方积极性

军民科技政策在制定时应既要遵循有利于国防和经济发展的原则，亦要兼顾不同参与主体的权利与利益，围绕财政补助、创新金融产品、税收优惠、人才引进与培养、土地租赁与竞标、资质奖励等内容制定长效、可持续的激励措施，确保多方主体发展目标的协调统一，逐步实现军民科技利益相关主体的工作模式实现由“制度驱动”转向“制度推动与主体利益驱动相耦合”。同时，由于军民科技发展在各阶段面临着不同的经济社会环境和政策目标，政策制定部门要针对不同政策领域面向不同的政策对象做好强制型政策工具、服务型政策工具、市场型政策工具和激励型政策工具等四个维度的有机结合，以利于更好地指导军民科技发展差异化实施、协同化落地。

6 结论与评价

推进军民科技政策制度建设是促进军民科技双向拓展的重要基础，是盘活军民双方科技资源存量、突破科技发展瓶颈、实现军民结构优化的关键举措，不断更新、完善出适应国情、符合实际的政策导向和政策内容是使军民科技时刻保持活力和充分协同创新的重要保障工程。本次研究通过梳理现行军民科技政策文件，利用扎根理论，建立了基于PMC 指数模型的军民科技政策评价指标体系，按照政策属性、政策理念、政策内容、政策执行四个方面划分了16 个一级指标变量和71 个二级指标变量。通过绘制PMC 指数雷达图（戴布拉图）、PMC 指数曲面图和PMC 指数CONTOUR 图，对军民科技政策进行了实证分析，研究结果可以帮助政策制定部门快速、直观、全面的了解政策，为政策的完善和优化提供有力的数据支撑。从政策评价结果看，研究认为政策间缺乏衔接、政策漏项留白、政策缺乏失效、落地政策不足、激励措施不充分是现行军民科技政策体系存在的主要问题，并从政策体系完善、深化政策更新、完善执行细则、丰富激励措施等4 方面提出了完善建议。

同时，研究也注意到PMC 指数模型在政策评价研究中具有一定的适用性。PMC 指数模型的建立过程是基于待评价政策和任一变量间均存在关系的逻辑而运行的，其最大的意义是考虑了某一领域内政策的所有因素，通过将现行政策与全部指标因素进行对比，直观、完整的展示现行政策所含要素，并基于此与政策指定部门的实际意图作比较。但PMC指数的指标变量并不是评价政策优劣、好坏的硬性指标，其只是对政策覆盖面和包含度的观察与考量，可以帮助政策制定部门对标政策意图和指导思想。政策评价过程中很可能出现PMC 指数得分高、政策涵盖面广而执行性不强，PMC 指数得分低、政策适应面窄却聚焦问题等情况，并非得分越高的政策就一定优于得分较少的政策。研究人员不能简单的依据政策得分的多少对政策进行评价，应对根据不同的政策背景、时代和社会需求，区别化的制定政策改进路径和优化措施。