城市物流业规划存在的主要问题及对策

邢虎松

(交通运输部 水运科学研究院，北京 100088)

一、引 言

我国相关部委和地方政府加快推进现代物流业的发展，物流业发展呈现出新的格局和趋势，物流企业在运作中逐渐呈现出网络化、集约化、规模化和信息化的发展特征，而城市逐渐成为企业物流活动最为集聚的区域。城市物流业规划是指在城市范围内对物流业发展进行系统谋划，从城市的综合利益出发，以最优的社会消耗，系统整合、聚集城市物流资源，确立物流服务功能，建设运作效率高、资源消耗低的对外、对内物流服务系统，实现提升城市内生产、生活物流服务高质量发展的目标。我国大多数城市十分重视城市物流规划，将发展现代物流业作为促进城市经济发展和竞争力提升的抓手，把发展现代物流业和制定物流业发展规划列入了重要的议事日程。据统计，我国的城市物流业规划从2005年之后到2015年逐渐形成了一个高潮。目前，我国大多数城市制定了物流业发展规划。以山东省为例，截至2019年底，山东省的17个地级市中，除枣庄、聊城和莱芜三市相关部门的官方网站上没有公开发布城市物流业规划，其他城市(占比82%)(1)山东省相关城市官方网站公布的物流业规划的实际情况并通过计算获得。均公开印发物流业规划。

城市物流业规划涉及到城市生活、生产等流通领域的方方面面，涉及的参与主体多，与城市的三次产业、资源禀赋密切相关，是一项极为复杂的系统工程。许多研究学者[1-8](主要集中在2000-2010年)从物流业规划的理论和技术方法的角度进行科学性、系统性的研究和论证，形成了科学的方法论体系，为指导城市物流业规划的编制发挥了积极有效的作用。如林文琦[9](2003)对城市物流规划的基础设施的需求、选址、规模确定以及物流信息系统的功能、结构体系等模型方法进行深入研究；童明荣[10](2009)构建了城市物流规划的内容框架，并从城市物流需求预测、基础设施网络、物流公共信息平台、物流政策平台和物流市场主体培育等方面的理论、模型、方法等进行深入研究。但由于城市物流业规划理论研究和实践时间短，面临着规划层级低，规划流程及属性定位不明确，未能有效发挥物流业规划对城市生产生活的支撑与物流业发展的引导作用。因此，本文重点从物流业规划的实践角度出发，分析目前我国城市物流业规划存在的主要问题，提出提升物流业规划对城市物流发展的指导约束作用的相关对策，以期为未来城市物流业规划的编制、管理及核准等相关工作提供支撑。

二、城市物流业规划存在的主要问题

(一)物流业规划属性定位不准确、规划层级低

目前，物流业规划对城市物流业发展的引导和支撑作用，已经引起了各级政府的重视。但从目前的实际情况来看，存在着没有从城市发展战略的高度来认识和规划物流业的问题。“十二五”以来，我国多数省级、地市级地方政府编制了城市或地区物流业的中长期发展规划，有些城市把现代物流业定位为支柱产业。但由于国家宏观层面上未对物流业规划的规划属性进行界定，从而导致目前许多城市在编制物流业规划时，没有把物流业规划作为引导城市开发、促进经济高质量发展等城市发展战略的组成部分。同时，部分城市或地方缺乏编制物流业规划的连续性，是否编制物流业规划均属于地方政府“一事一议”的事务范畴，存在着部分地方政府编制了“十二五”物流业规划就不再编制“十三五”物流业规划的现象。对于城市物流业发展的重要生产支撑要素——物流基础设施，也多是通过物流企业申请、政府批地来进行建设，而且在程序上还存在着一些不规范、不明确的地方，缺乏统筹性、长远性的谋划，最终导致物流基础设施补丁式或碎片式发展，难以构建高效的城市物流基础设施体系。

同时，物流业规划层级低。在城市物流业规划编制的过程中，均须将城市总体规划、交通运输规划、产业发展规划、土地利用规划、港口总体规划等总体或专项法定规划作为规划依据和上位规划并严格服从，导致难以从城市物流业的总体发展来系统规划。城市物流业发展涉及到交通、产业、城市空间、用地等方方面面的要素，而这些要素被分割在不同的领域内，编制城市物流业规划的一个重要目的就是要统筹这些要素，建立起一个各要素充分融合、高效的城市物流业发展系统，从而对城市的可持续发展和经济的高质量发展提供支撑。因此，现阶段不仅要发挥物流业服务经济社会高质量发展的支撑作用，更重要的是要发挥物流业对经济社会高质量发展的引导作用。物流业规划的核心不只是目前在现有的产业布局、交通设施、经济发展、城市发展的基础上简单的规划新建一些集疏运通道、新建一些物流节点、集聚一批物流企业、出台一些支持举措，更重要的是需要将物流设施、通道等相关物流产业要素上升到对城市规划、经济发展、土地利用、产业布局的引导和重构，从而实现物流设施与交通设施、产业园区深度融合，物流政策与产业政策、经济政策深度融合，物流发展与重点产业、重点企业相融合，物流软件系统与城市硬件系统相配套，只有这样才能够使物流业与城市、产业、交通、贸易深度融合，才能发挥对经济社会高质量发展的引导作用。

可见，目前我国城市物流业存在着规划属性定位不明确，规划层级低的问题，在既有的条条框框下编制的城市物流业发展规划，很难系统全面谋划，不利于发挥物流业对整个城市产业、生活等相关物流需求的保障作用，不利于促进和引导城市高质量发展。

(二)规划主管单位分散，缺少统一主管部门

在地方物流业管理实践中，物流业发展的主导牵头单位也多为发改、交通、商务和经信等部门。根据目前已经印发物流业规划的城市来看，城市物流业规划编制的主管单位多为地方发改、交通、商务和经信等部门，可见城市物流业规划的规划编制主管单位较分散，缺少宏观上的统一主管部门。在此背景下，我国地方政府物流业发展各相关部门在职责范围内积极开展促进物流业发展的相关工作，对物流业的发展起到了巨大的促进作用。但是，我国物流市场起步晚、基础差，物流市场机制不健全且缺乏具有区域整合能力的专业化物流企业，同时，物流资源的管理职能也大多分散在各部门，部门间也缺乏有效协调机制，在物流资源的整合管理方面也存在较大的障碍，难以从城市发展的全局来考虑物流业发展。

在欧美国家，地方政府主要通过政策制定和规划来引导和支持城市物流业的发展，并特别重视依靠物流企业来促进物流业的发展，因此，城市物流发展规划主要依靠大型物流公司的物流系统规划，并以微观的企业物流规划管理来进行供应链的整合。在我国，单一的业务部门组织开展规划编制的优势是可以更好的发挥行业部门的管理和专业优势，更好的提升规划的专业化水平。但由于城市物流业规划涉及范围广，不仅涉及到政府各部门，而且涉及到政府、市场企业和行业组织，单一行业部门组织开展物流业规划的缺点是协调各部门利益、整合各方面资源能力有限，难以站在一个城市物流业系统发展的角度去认识物流业发展并制定规划，难以对城市物流业的方方面面进行系统整体的谋划，导致物流业规划的主要内容具有明显的行业色彩，例如：交通运输部门主要对交通运输通道、交通运输管理等领域的物流活动进行规划；商务部门主要对对外贸易、城市商贸等领域的物流活动进行规划；经信部门主要对产业发展、工业流通等领域的物流进行规划。这些行业特色突出的物流业规划很难有效的解决事关城市物流业发展方方面面的问题，或只解决了部分的问题，从而导致大部分物流业规划落地难，无法发挥对城市经济社会高质量发展的引导和支撑作用。

可见，在现有的地方政府组织框架下，由于缺乏统一的物流业主管部门，各部门编制的城市物流业规划，对分散于各个部门的物流资源掌握和调动能力有限，从而无法达到物流业规划对城市物流业发展整体谋划的作用。

(三)规划重点内容没有反映物流新业态和新问题

目前，城市物流业规划的框架和具体内容没有统一的标准和格式，通过梳理已经印发的城市物流业规划的主要内容和框架可知，城市物流业规划主要内容包括城市经济社会及物流业发展现状及问题、物流业发展需求预测、物流业发展定位及目标、物流基础设施平台构建、物流公共信息平台构建、物流政策平台构建、物流市场主体培育、专业重点物流体系规划等。但是，特别要看到，随着我国供给侧改革持续推进、传统产业转型升级、区域城乡协调发展、消费结构升级的不断深入，我国城市物流业发展所面临的外部环境和内部条件发生了根本性的变化，城市物流需求和供给结构发生持续转变及优化，部分行业物流需求快速增长，物流新业态快速发展。例如，随着新商业、电商的快速增长，快递企业自建投递体系不符合现代城市集约、共享、绿色环保的要求，带来城市交通、安全问题。可见，目前的城市物流业规划并没有对物流新业态的发展进行系统规划。

同时，随着物流业态自身的演变，物流业高质量发展，货运规模的快速增长、结构不断优化，在多数城市发展基本成熟，公共服务设施空间布局、城乡路网、产业布局基本定型的基础上，物流业规划面临着用地、交通流量、末端站点、环保等方面的诸多需求和挑战。目前，我国城市物流业发展存在的城乡物流结构不协调、农村物流有待开发；物流信息资源共享与交互能力不足，政府部门间物流信息资源共享不足，各运输方式信息系统缺乏有效对接；物流供给组织化程度不够，先进运输方式发展缓慢，运行效率低，多式联运、甩挂运输、城市共同配送发展缓慢；社会治理现代化能力不强，行业管理与执法部门存在违规行为，行业信用体系亟待完善等问题不断凸显、亟待得到解决。而目前现有城市物流业规划的重点内容没有反映物流业发展的新问题，大多也没有对上述内容及问题进行规划。

可见，固定的规划模式和内容无法有效的反映和解决物流业发展中不断涌现的新业态和新问题，有可能导致物流业规划的可操作性比较差，与城市经济物流发展的客观需求存在差距，从而导致物流业规划难以发挥引导城市物流业发展的作用。

三、充分发挥物流业引导约束作用的对策

(一)把物流业规划纳入到城市整体发展规划中

目前，城市专项规划体系主要包括交通类、市政设施类、公共设施类、资源保护利用类、城市安全类等专项规划，这些专项规划的部分内容与城市物流业规划内容相同，但是物流业规划的内容远远超出了上述的专项规划(如图1所示)。例如：城市物流业规划的物流园区、城市配送中心等物流节点具有半公共服务性质，但不属于交通、市政、公共设施等专项规划的内容，导致在实际建设中存在节点难以落地的问题；城市物流业规划的城市物流通道具有一定的货运属性，但不属于交通、市政等专项规划的内容，存在部分城市道路未按照物流用途设计导致拥堵严重的问题；城市物流业规划的快递等末端站点不属于交通、市政、公共设施等专项规划的内容，存在末端站点无序发展或者无法落地，并容易引起和居民出行争路、引发安全等问题。

可见，城市物流业规划需要结合城市的资源禀赋、经济发展水平、产业特点、物流业发展水平等实际情况，从城市整体发展的战略性高度提出系统方案。因此，应明确城市物流业规划的属性为城市专项规划，并将其纳入到城市整体发展规划中，加强城市对物流业高质量发展的系统谋划，这样一方面能够有效的解决上述专项规划无法有效纳入的问题，更重要的是能够引导和促进城市经济社会的高质量发展，更好的满足人民生活、产业发展的需要，实现物流业的高质量发展。

(二)地方政府要作为物流业规划的主管单位

为了促进物流业的发展，国务院2009年印发了《物流业调整与振兴规划》(国发〔2009〕8号)，明确提出了各省、自治区、直辖市政府建立与国家现代物流工作部际联席会议(国家发展改革委牵头，相关部门共同推进的物流业发展的联席会议制度)相应的协调机制，共同促进各地方现代物流业发展协调与发展。为了更好的解决城市物流业发展跨部门、跨领域的特点，地方政府落实国家层面的工作协调机制，将地方人民政府作为物流业规划的主管单位，并由发改、交通、住建、商务等相关部门参与，共同编制城市物流业规划。这样才能够充分发挥地方政府的城市主体责任，强化协调力度，更好的发挥各部门的专业优势。同时，城市物流行业协会、相关研究机构对物流系统的设计和资源优化，也应作为城市物流业发展规划的一部分，甚至城市内一些大型支柱企业的企业物流规划也可以纳入到城市物流规划，作为城市公共物流规划的有益补充。

同时，应制定和完善规划编制的管理程序，将物流业规划列入专项规划管理，规划成果的印发需要地方规划委员会审核和城市市委常委会讨论审核并通过，在城市总体规划修编时，城市物流业规划也需要作为城市总体规划修编的重要法定依据。这样就可以在城市整体发展规划的体系内建立城市物流业发展专项规划，按照城市总体规划的目标指引和体系要求，建立物流业专项规划目标和框架体系，突出物流设施和公路、航空、港口、铁路等交通运输设施、商业设施共建共享，多规合一，逐步建立涵盖规划、建设、发展各领域和全过程的标准体系，从而形成物流业发展规划与城市总体规划、发展规划以及各专项规划统一协调，共同发挥促进城市高质量发展的作用。

(三)增强城市物流业规划的前瞻性、全面性

随着我国构建现代化经济体系和新旧动能转换的持续推进，我国城市物流业发展呈现出了新的特点和需求。一是工业物流结构不断优化、新兴动力持续增强，再生资源物流显著提升。2019年，工业品物流总额269.6万亿，占社会物流总额的90.5%(2)数据来源：《2018年中国物流行业发展情况回顾与2019年趋势展望报告》。。同时，随着中国制造2025战略的实施，制造企业物流外包规模扩大，供应链物流成为趋势，单环节外包逐步向全链条的集成外包转变，工业物流将向价值链上游延伸。二是消费与民生领域物流需求成为物流需求增长的重要驱动力，受电商消费快速增长拉动，电商物流保持高速增长。2019年，全国快递业务量实现635.2亿件，零担快运、仓储配送、冷链物流、即时物流等与消费和电商相关的物流领域保持较快增长势头。三是农村物流成为乡村振兴的主要支撑。2018年，农产品社会物流总额3.9万亿，增长3.5%(3)数据来源：国家发展改革委网站ttps://www.ndrc.gov.cn/fggz/jjyxtj/xdwl/201903/t20190327_1182672.html，农产品进城、工业品下乡，城乡一体化发展趋势明显。四是新模式、新业态、新技术不断涌现，智慧物流成为物流业快速发展的主要动力。2018年，智慧物流市场规模超过4 000亿(4)数据来源：《2019年中国智慧物流市场前景研究报告》。，物流互联网全面连接物流资源，推动物流在线化发展。五是2020年初“新冠疫情”这一突发公共事件为城市应急物流体系提出了更高的要求，要求城市建立能够满足特殊状态下的应急城市配送物流体系以满足居民生活、生产活动需求。因此，城市物流业规划要结合不同城市的实际情况，与时俱进，以解决城市物流发展过程中的问题为重点，城市物流业规划重点内容应包括以下几个方面：

1.构建服务商业的城市集中配送体系，创新配送物流组织模式，大力发展共同配送、装备租赁、循环共用，设置专业配送中心和通道，有效的解决城市拥堵问题，促进城市物流绿色发展。

2.构建服务生活消费的快递物流体系，大力促进快递终端的合理布局，加快智能收投终端、末端公共服务场所的建设，满足人民对即时物流的需求。

3.构建服务制造业的供应链物流体系，促进制造业与物流业的联动融合发展，促进供应链物流外包，以企业物流系统解决方案为重点构建城市物流服务体系，建立高效的区域供应链服务体系。

4.构建应对突发公共事件的应急物流体系，促进应急状态下的物流体系与正常状态下的物流体系相结合。

5.构建服务城乡一体化的物流服务体系，推动形成集约高效的城乡物流组织链条，实现城市与乡村的有效沟通，加快推进农村物流现代化，形成衔接有效、往返互动的双向流通网络体系。

6.构建服务区域发展的物流体系，优化调整运能结构，提升铁路综合利用效率，完善航空物流网络，大力促进港口物流发展，促进集装箱多式联运，提升口岸通关效率，依托综合交通区位网络构建区域竞争力的物流体系。

7.构建有效的物流信用体系建设，加大信用平台建设和数据共享，建立信用信息交换共享机制，形成统一的信用信息平台，构建守信激励和失信惩戒机制，对诚实守信者在资质审核、资金支持、物流企业分类评估、行业评优评先等方面给予优先考虑和支持。

8.构建鼓励城市物流发展的政策体系，从财政税收、物流设施、物流组织、行业管理等方面，结合上述体系建设的需要，系统研究提出相应的支持政策，提出破解城市物流顽疾的针对性政策，为城市物流发展提供一个良好的软环境。

四、结 语

明确我国城市物流业规划的属性定位、主管及编制核准主体和提升城市物流业规划的前瞻性、全面性，正确处理城市物流业规划与城市总体规划、综合交通运输规划、港口规划等法定规划的关系，加强城市物流业规划与上述规划的协调融合，对指导我国地方政府开展物流业规划、促进物流业高质量发展、提升城市发展水平具有重要的意义。未来，随着我国大力推动现代化经济体系建设、城市群(都市圈)的不断发展以及人们对高质量生活要求的不断提高，必将对城市物流业的发展提出新的要求。因此，在今后的物流业规划中要不断关注物流发展的新业态、解决城市物流发展中的问题，与时俱进、不断增强城市物流业规划的前瞻性和全面性，在地方政府的全面宏观统筹规划下，提升城市物流业规划的规划层级，更好的发挥物流业规划对城市物流业发展的指导和约束作用，大力促进我国城市物流业发展以提升城市的发展水平和满足人们日益增长的高品质生活需求。