创业扶贫与乡村产业振兴政策衔接的测量与政策优化

高秀娟 杨博琼

摘 要：我国创业扶贫与乡村产业振兴政策的衔接已经成为各界关注的重要问题，2020年后两类政策逐渐衔接，需要解决衔接有效度的问题。据此，提出创业扶贫与乡村产业振兴的政策衔接有效度测量框架体系，从政策目标、政策功能与类别、政策测量、政策检测与动态监控四个方面搭建衔接有效测量框架，主要通过政策测量来观察现有政策衔接不良之处，并通过实证分析，发现政策的优化路径。本文构建了混合MCDM模型，拟合关键影响因素指标体系，分析政策目标、政策内容与政策效果内部各因素间的复杂影响关系和影响程度。结果表明，政策衔接中财政政策对其他政策影响力最强，其次是税收优惠类政策、公共服务类政策、人才培训与教育政策，因为这些政策都对其他维度的政策产生强影响关系，所以政策衔接中更需要多加关注此类政策。同时，农民的内生动力、政府的政策设计均为政策衔接时的关键点。

关键词：创业扶贫;乡村产业振兴;政策衔接;测量与优化

一、引言与文献综述

政策衔接决定了政策的先行后效。目前，我国脱贫攻坚任务结束，乡村振兴任务全面开启，2021年，中央一号文件提到要“加大对脱贫县乡村振兴支持力度、构建现代乡村产业体系”，这意味着产业发展上了新的历史台阶。创业扶贫作为重要扶贫形式，起到以产业消除贫困的作用，如今需要在5年过渡期内与乡村产业振兴政策实现有效衔接。实际上，创业扶贫与乡村产业振兴政策具有高度关联性，表现为时间与空间上存在交叉重叠，呈现“一体两面、相互建构”、统一与异质的“二重性”特征。统一性在于以创业促脱贫、带动产业振兴;异质性在于，创业扶贫政策更多关注短期脱贫效果，农民办企业的目标定位于快速摆脱贫困;乡村产业振兴政策则是为了解决三农问题，以产业规模化、普惠性促进乡村长期发展，推动农村一二三产业融合发展增加值占比提高、乡村产业体系健全、乡村就业结构更优化、农民增收渠道拓宽（国发〔2019〕12号）。有研究指出，当前脱贫攻坚与乡村振兴存在政策衔接不足问题，提出要对政策的适用性进行综合评估和统筹安排，但目前的研究很少对政策操作层面展开充分讨论。

过去地方政府推出的一些创业扶贫政策存在“福利陷阱”“懸崖效应”，通过短期投入实现脱贫目标，部分政策效率不高;地方政府也或是将两项工作割裂开来、或是试图推动乡村振兴以实现脱贫攻坚的现象，都造成政策衔接的障碍，为了使两类政策有效衔接，学者研究了政策衔接框架，少数学者展开衔接有效性的测量。例如田洒洒运用客户满意度指数（ACSI），选取了农户期望、服务质量、政策参与、政策满意度、农户抱怨和农户新人6个潜变量，测量政策衔接的满意度。张宜红等认为应分类分地区制定并推进衔接的成效评估标准与体系，科学评估衔接效果，并纳入地方政府考核体系中。上述问题的解决，需要研究衔接乡村产业振兴政策的效果，使脱贫成果更巩固、乡村振兴更有力。

目前，学者对脱贫攻坚与乡村振兴政策衔接的关注点，一是考虑衔接的逻辑关系，定基调为乡村振兴强化了脱贫的内生动力、弥补产业振兴的短板，形成二者的耦合与协同推进关系;二是考虑衔接的路径，综合评估与统筹安排下，对普适性和长期性的扶贫政策予以退出、保留、调整与完善;三是考虑衔接的内容，从思想、规划、目标、管理各角度展开探讨。对于创业扶贫与乡村产业振兴政策衔接问题的研究碎片化分布于上述研究之中。但学者的基本判断和思路已经趋于成型，认为创业扶贫政策有助于贫困群体在特惠政策下快速创立企业、发展产业，为乡村振兴打下前期基础，乡村产业振兴政策则促进三产融合、现代化农工业体系提高全要素生产率，有助于筛选出比较优势的企业和产业，全面振兴乡村经济，两类政策呈现全方位衔接，形成“政策—实践—政策”的闭环思维。

基于上述研究，本文提出创业扶贫与乡村产业振兴的政策衔接有效度测量框架体系，从政策目标、政策功能与类别、政策测量、政策检测与动态监控四个方面搭建衔接有效度的测量框架，并通过实证分析，发现现有政策的优化路径。

二、理论基础与分析框架

（一）政策目标

1.政策的供给内涵

创业扶贫政策与乡村产业振兴政策的共同目标是通过创业达到长期减贫的效果，过程中企业家精神（Es）被激发、企业与产业之间机制耦合（Is）、直到形成群体长期脱贫（APs）致富（Lrs）、乡村产业随之发展（Rs）的目标。假定创业扶贫政策的供给目标Te为Te=Te（Es，Is，APs，Lrs），则Max（Te）为供给函数模型。

2.政策的供求配置

假定贫困农户的政策需求决定于个人职业声望提升效应（Cd）、家庭幸福感增强效应（Fd）、个体脱贫（APd）致富（Lrd），Ze=（Cd，Fd，APd，Lrd），则Max（Ze）为需求函数模型。政府的政策供给效应应当与农户政策需求效用函数一致，Max（Te）= Max（Ze）。从供求模型来看，政策需求受到个人职业声望提升、家庭幸福感增强、个体脱贫致富等因素的影响，其中，个体脱贫致富是关键因素，直接影响前两类需求，而需求的满足则要求政府提供政策的时候，关注政策主体的各类诉求，使得形成最优资源配置、避免资源错配。

3.政策目标

政策目标是政策供给与需求一致时所形成的均衡，假定政策供给效应达到最大化，政策需求效应也达到最大化，政策目标得以充分实现。创业扶贫政策与乡村产业振兴政策共同的目标是实现四个方面的目标，包括扶贫脱贫、产业振兴、激发农户内生动力、综合效益（见表1），形成政策目标的指标体系。其中，综合效益指的是创业企业需要开办2年以上、获得利润率、企业返贫风险小，主要是因为创业企业通常生存关键期是2年，2年内或是倒闭，或是继续开办下去，因此综合效益衡量2年期，超过2年期的主体农户，一般返贫风险也会变小。

（二）政策内容与类别

1.政策内容的类别与指向

以政策工具分析法，选取Roy Rothwell和Walter Zegveld的政策工具框架划分政策内容，可以划分为财政支持类政策、金融支持类政策、税收优惠、人才培训与教育等10类政策（二级政策工具与类型），其中，财税金融扶持类政策、人才开发类政策、公共服务类政策、保障兜底类政策主要指向创业扶贫，城乡改革环境类政策、区域特色发展政策、海外拓展类政策主要指向乡村产业振兴，但二者存在一定程度的“一体两面、相互构建”特征。

2.政策设计与实施逻辑

两类政策衔接中，需要多考虑政策设计与实施逻辑，既包括理论逻辑，也包括“帕累托最优”实践逻辑。创业扶贫政策要求短期出效果，产生部分运动式扶贫，2020年后则存在是否能持续脱贫的问题，这部分扶贫成果较容易返贫。乡村产业振兴政策则要求稳定长效、尊重客观规律、尊重市场选择，以避免激励机制扭曲。

（三）政策测量与动态监控

政策测量与评估是政策制定与反馈的关键环节之一，通过事前—事中—事后的观测，确定是否能实现政策目标，考察出现的问题，并据此确定政策的去留。政策测量部分，通过对政策衔接有效性的测度，了解政策衔接是否良好，政策是否产生溢出效应。对现行创业扶贫政策与乡村产业振兴政策进行多维度检测，运用政策内容分析法、政策理论与实践模型，展开政策检测工作。该工作从政策制定到政策结论、反馈环节，形成闭环政策动态监测体系。该环节可以随时发现政策的设策施策问题，并在各政策环节加以干预与指导，使得政策从出台到运行过程更加科学合理。

三、数据来源与分析框架

（一）数据来源

基于现有文献与前期学者研究，遵循科学性、公平性、效益性、层次性、系统性、可操作性的原则，本研究将运用混合MCDM方法展开模型测量，设置3层指标体系，选取17个评价指标建立起政策衔接有效度测量框架（见表1），并请3位专家背对背填写调研问卷，然后经过数据处理，以算术平均数计算专家意见得分。

（二）政策的衔接有效度测量框架与指标

目前，對脱贫攻坚与乡村振兴政策衔接的研究还较为零散，政府制定政策时，往往要求快速脱贫，政策对象主要是绝对贫困人口，这种政策本身就要求在实施的过程中“大干快上”，通过提供大量资源来实现政策目标。政府实施政策时，则短期求效益，受各方面的条件约束，在政策执行中易出现“精准偏差”，出现背离政策目标的情况，这些都是创业扶贫政策衔接乡村产业振兴政策时，需要特别关注的地方。本文主要通过文献研究法总结创业扶贫与乡村产业振兴政策衔接的各指标层与目标层为两类政策的有效衔接度，准则层包括政策目标、政策内容、政策效果与效率三个维度，秉持着科学性、可操作性、可比性的原则，构建一套测量指标体系，在各维度下，共设计17个二级指标。

表1 创业扶贫与乡村产业振兴政策衔接有效度测量指标

目标层 准则层 指标名称 指标描述

创业扶贫与乡村产业振兴政策衔接的有效度（X） 政策目标（Y1） 扶贫脱贫（Z1） 扶持贫困户开办企业，实现脱贫致富

产业振兴（Z2） 创业企业与村镇产业相关，有助于村镇产业兴起

内生动力（Z3） 企业家精神得以培养，农户办企业的劲头高，自身发力

综合效益（Z4） 企业开办2年以上，获得利润率，企业返贫风险小

政策内容（Y2） 财政支持（Z5） 财政贴息、水电补贴、农村金融机构定向费用补贴等

金融支持（Z6） 小额信贷，农业信贷担保，金融机构涉农贷款等

税收优惠（Z7） 税费减免，便民办税服务，税费服务优化升级等

人才培训与教育（Z8） 农村实用人才的常态化培训，信息化主导的学科交叉等

公共服务（Z9） 农村水利基础设施，现代能源体系，乡村信息化基础等

创业保障（Z10） 用地保障、民生保障、财政优先保障等

特色产业支持（Z11） 建设休闲观光区、乡村民宿、农业特色村镇等

海外合作与交流（Z12） 开展农业政策交流、开展对外合作、对外投资促进等

科学与技术（Z13） 农业技术推广，科技“特派员”制度等

产学研合作（Z14） 农科教人才培养基地，高校乡村振兴创新创业基地等

政策效果（Y3） 设策效果（Z15） 特惠型（针对性个性化的政策），普惠性（政策公平性）等

施策效果（Z16） 脱贫致富、为乡村产业振兴提供基础优势等

政策效率（Y4） 政策投入-产出合理（Z17） 政策投入-产出比增加，政策逐渐融合，摈弃同质化、运动式政策，农户真正参与产业发展，现有政策退出、保留、重新设计等

1.政策目标维度（Y1）

创业扶贫与乡村振兴还处于衔接的初级阶段，大部分的研究对于两类政策的目标还没有明确给出。农户需要怎样的扶贫与振兴政策，乡村需要怎样的政策，最终设计的政策目标应当满足哪些方面，都需要仔细思考。因此，在该维度中设置了扶贫脱贫、产业振兴、内生动力、综合效益4个标准，除了能够达到两类政策的目标效果，还关注到了创业企业是否具备了内生精神动力，这样农户将更加有积极性开办企业，更好地实现创业扶贫与乡村振兴的目标。

2.政策内容维度（Y2）

政策内容维度是测量指标体系的主体部分，将两类政策进行分类，分别测量政策的衔接情况。因此在该维度，本文运用Roy Rothwell和Walter Zegveld的政策工具框架划分政策内容，将政策内容分为财政、金融、税收以及其他各类政策10个类别。该维度是纵向分类政策，将政策按照类型做出划分，分别测量每一类政策是否良好衔接。

3.政策效果（Y3）

政策效果维度测量的是两类政策在设计、实施和投入-产出方面是否达到良好衔接，主要衡量的是两类政策是否在设计与实施方面保持了良好的效率。施策效果衡量政策设计是普惠还是特惠型的，是否在设计时能够良好衔接普惠与特惠，结合了政策设计的公平性，施策效果是否达到了脱贫致富、为乡村产业振兴提供了基础优势。

（4）政策效率维度（Y4）

政策效率维度主要衡量政策投入-产出是否合理，表现为农户从起初的创业脱贫，变为真正参与产业发展，整个创业扶贫与产业振兴政策不再是运动式的，而是应国家战略要求，实现政策融合，投入-产出比增加。

（三）测量模型

本文引入混合方法的MCDM（Multiple Criteria Decision-Making）模型，观察各指标维度间复杂的影响关系与影响程度，绘制指标间的影响关系网络图，观察图中系列结点（指标），发现能够起到关键影响作用的指标，并对指标影响力进行排序，通过调试指标变量，可以发掘政策衔接的关键点、关键路径，并给出政策优化的途径。

借助基于混合方法的MCDM模型，运用4个维度的一级指标和17个维度的二级指标体系，测度各维度之间的相关关系及影响关系。即根据表1，形成图3中的政策衔接有效度测量框架图。本研究对指标两两比较得出相互的影响程度，以[0， 4]为区间，0表示指标A对指标B无影响，1表示指标A对指标B有弱影响，2表示指标A对指标B有一定影响，3表示指标A对指标B强影响，4表示指标A对指标B完全影响，共计4分制。本研究邀请了农业农村部农村经济研究中心、中国农业大学和华中农业大学的3位专家对指标影响关系进行背对背打分，将回收分数以算术平均的方式进行计算，形成初始矩阵。

四、数据分析

（一）政策衔接度分析

专家打分的结果显示，政策目标方面，扶贫脱贫政策与乡村产业振兴政策衔接较为良好，产业振兴政策衔接度较高，而内生动力，即企业家精神的培养方面，政策衔接度不好，综合效益（企业开办2年以上，返贫风险小）的衔接度也并不高。这表明，现有政策促进了乡村创业脱贫与产业振兴，收到较好的效果，但是效果的短期性更强一些，在培养企业家精神的内生动力方面，现有政策还有所欠缺，并未能与长期乡村振兴良好衔接。因此政策需要更为着重培养企业家内生精神。此外，还需要关注政策衔接带来的综合效益情况，专家观点表明，创业扶贫政策关注短期脱贫，但中、长期来看还存在一定的返贫风险。

政策内容方面，在金融支持、财政支持、税收优惠、公共服务（基础设施、政府服务）等方面，两类政策衔接较为良好，但海外交流与合作、产学研合作政策衔接较为一般。这表明，在政府公共支持方面，政策衔接做得较好，在涉及合作交流方面，政策还应多加重视。

政策效果与效率方面，普遍认为创业扶贫政策与乡村产业振兴政策的衔接一般，从政策设计的效果到政策实施的效果，两类政策的效率效果都不尽如人意。这也客观表明了政策目标的调整方向，即创业扶贫政策衔接乡村产业振兴政策，达到脱贫目标后，要将政策维度转变为长期，拉长时间轴以设计更利于乡村产业振兴长期发展的政策。

（二）建立模型

通过从初始矩阵（1）进行系列测算到公式（5），可以将指标影响关系图呈现出来。图4是政策内容的指标关系图。将总影响关系矩阵T的行加总为r，列加总为c，以中心度（r+c）做横轴，结果度（r-c）做纵轴，画出z5～z14各维度的指标相互影响关系图，坐落于坐标轴内，从图中显示10个指标间的相互影响关系。这部分优先级的排序总体上说明了，在各研究维度上，哪些方面（或因素）是最值得重视的，哪些方面（因素）值得重视的程度次之。因此，在改进和提升满意度的路径方面，可以作为重要的依据。

由测算结果可见，z5（财政支持）的影响程度，即中心度最高，对其他9个维度都产生很大的影响，其次是z7（税收优惠）、z9（公共服务）、z8（人才培训与教育）等维度，最不影响其他指标维度的是z14（产学研合作）。这说明，在政策衔接关系上，最重要的是财政支持的政策衔接。过去我国创业扶贫政策多以财政投入为主，而乡村振兴政策将调节这一趋势，这使得两类政策的衔接关键点集中在财政支持政策之上，需要仔细考虑如何更好地衔接财政类政策。其次是衔接税收优惠类政策、公共服务类政策、人才培训与教育政策，因为这些政策都对其他维度的政策产生强影响关系，所以更需要多加注意。

根据图5的指标影响关系图，可以看出，z3（内生动力）对z4（综合效益）和z2（产业振兴）产生绝对影响力，又对z1（扶贫脱贫）产生绝对影响力。作为中心度最高的“内生动力”维度，决定着创业企业是否易于返贫、能否生存2年及以上，决定着乡村产业振兴的态势，也决定着扶贫脱贫的情况，因此，作为培养企业家精神、挖掘农民创业者内心精神的指标，在创业扶贫与产业振兴政策衔接过程中，需要兩类政策良好衔接，让扶贫脱贫过程中培养起来的农户企业家精神能够持续下去，才有利于乡村产业振兴及农村经济发展。

根据图6的指标影响关系图，z15（设策效果）对z16（施策效果），并对z17（投入-产出合理性）产生绝对影响力，其中，z15是中心度最高的维度，这说明设计政策是核心，当政策设计合理、政策衔接设计合理时，就可以达到良好的政策投入-产出效果。这表明，创业扶贫政策与乡村产业振兴政策的衔接问题上，政策设计具有举足轻重的地位，决定着政策实施的效果。因此，在设计政策时，一定要具备科学与前瞻的思路。

五、结论与建议

通过上述研究，本文得出如下结论与建议。

（一）政策衔接是国家统筹顶层设计时需解决的关键问题

随着农村经济建设的发展和人民生活水平的提高，农村农户创业扶贫的人数逐年增多，在“淘宝村”等村镇直播带货、产业聚集化发展都是非常突出的现象，不断改变着农村居民的生活方式和生产方式，也拉动了经济的增长。国家对农村创业扶贫给予了大量的政策支持，从财政、金融、税收各方面都出台了优惠政策，各地方政府也争先出台各项政策扶持乡村创业脱贫农户，将“授之以鱼”变为“授之以渔”。过去这类脱贫政策培养了一批农村产业和企业，让他们能真正“造血”，从内生动力方面培养了企业家精神，发展了产业，创造了经济价值。然而，随着乡村产业振兴更上一个新台阶，对农村的产业发展更加普惠，要求一二三产业融合发展，要求农村各方面的生活和发展质量都更高，为此国家出台了相应的政策予以鼓励和推动，由此产生了创业扶贫政策与产业振兴政策的衔接问题，这是近五年国家统筹各项政策、大力发展乡村建设的关键方面，需要广大学者进行深度分析，以发现政策衔接的关键点和关键思路。

（二）政策衔接可以借助多模型量化研究

政策衔接的分析是一种决策问题，从多目标属性和不确定性的角度来选择如何衔接，可以借助混合MCDM方法。截至目前，尚未发现该方法在此方面的应用，因此。若要对政策目标、内容、效果等维度的关键影响因素识别并进行实证，该方法可以给出关键路径。通过发现政策细分维度的影响关系，可以发现对其他维度产生重要影响的指标间关系，从而发现政策衔接时需要重点研究和解决的指标维度，该方法的有效性和可操作性得到了验证。

由于两类政策衔接中的分析因素众多，各因素之间还存在着复杂的影响关系，因此在研究过程中，从哪些政策入手，主抓哪些政策，是需要首先明确的。运用混合MCDM方法，可以深入分析政策内部各维度之间的结构，得出具体维度和各指标间复杂的相互关系和影响程度，有助于发现哪些政策是首先需要被研究的，發现哪些政策是被研究的关键。因此，在决策方案的选择中，就可以运用该方法来发现政策衔接研究的首要抓手。使用混合MCDM方法，可以进一步挖掘政策内部结构，发现关键影响指标，从而有助于完善创业扶贫与乡村产业振兴政策支持体系，以关键指标为抓手，有重点地研究政策衔接的路径与方法。

（三）乡村振兴要改变财政投入占大头的现象，向未来发展要效益

我国乡村产业发展与振兴是一个长期任务，原来靠财政金融支持、重大项目建设支持、国家专项支持等形式，但在2020年脱贫攻坚目标达成之后，需要考虑长期农村产业发展和解决相对贫困问题，这就需要采取综合治理方式，改变以往财政投入占大头的现象，向未来乡村发展要长期效益。

目前，创业扶贫政策还将持续运行五年，并在此期间与乡村产业振兴政策进行衔接，原有政策将根据情况有效衔接，这对政策设计与实施本身，提出了很高的要求，同样需要达到综合效益，既要保证不采取“运动式”的扶贫与振兴，又要保证两类政策能达到“1+1>2”的合力。因此，需要运用多种综合决策方式来予以实证。

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（中文校对：张溆青）

Effectiveness Measurement and Policy Optimization of the Convergence Between Entrepreneurship Poverty Alleviation and Rural Industrial Revitalization Policy

GAO Xiujuan1 YANG Boqiong2*

（1.China Women's University Management School， Beijing 100101;

2.College of Economics and Management， Beijing University of Agriculture， Beijing 102206）

Abstract： The convergence of entrepreneurship poverty alleviation and rural industrial revitalization policies in China has become an important issue of concern. After 2020， the two types of policies will gradually converge， and the problem of convergence effectiveness needs to be solved. According to this situation， the author puts forward the effectiveness measurement framework system of entrepreneurship poverty alleviation and rural industry revitalization， and constructs the convergence effectiveness measurement framework from four aspects： policy objectives， policy functions and categories， policy measurement， policy detection and dynamic monitoring. The author also finds the optimization path of existing policies mainly through observing the poor convergence of existing policies and empirical analysis. The author constructs a mixed MCDM model to fit the index system of key influencing factors， and analyzes the complex relationship and influence degree among policy objectives， policy contents and policy effects. The author found that fiscal policy has the strongest influence on other policies， followed by preferential tax policies， public service policies， talent training and education policies， since these policies have a strong impact on policies of other dimensions， more attention should be paid to policy convergence. At the same time， the endogenous motivation of farmers and the government’s policy design are both the key points of policy convergence.

Keywords： entrepreneurship poverty alleviation; rural industry revitalization; policy convergence; measurement and optimization

（英文校译：舒雅）

收稿日期：2021-05-27

基金项目：北京市教工委2017年项目“高等院校创新创业教育工作机制研究”、中华女子学院2021年度校级项目“创业扶贫与乡村产业振兴政策的有效衔接研究”。

作者简介：高秀娟，女，博士，副教授，中华女子学院管理学院，主要从事创业管理与创业政策方面研究。E-mail：imgxj@163.com。*通讯作者：杨博琼，女，博士，北京农学院副教授，E-mail：yangboqiong@126.com。

高秀娟，杨博琼.创业扶贫与乡村产业振兴政策衔接的测量与政策优化[J].农业农村部管理干部学院学报，2021（04）：33-40.