农村土地承包经营权流转的典型问题与应对措施分析

张德全

摘要：本文首先分析了农村土地承包经营权流转的内涵、形式、原则与特征。之后分析了农村土地承包经营权流转中存在的问题，例如相关法律体系不完善、监管制度不完善、保障制度不完善、流转合同不合法等。此外，本文根据土地流转当中的问题提出了一些建议，如完善相关法律法规、完善监管制度与保障制度，规范流转合同。

关键词：农村;土地;承包经营权

在乡村振兴战略实施的过程中，我国对《农村土地承包法》以及《民法典》等法律法规进行了调整与修订，提高了对农村土地入股与抵押的开放程度，对土地经营权进行了明确规定，指明了土地流转的方向。但是，农村土地流转过程中仍然存在诸多问题，对农村地区的发展造成了不良影响，需针对这些问题采取有效的应对措施。

1 农村土地承包经营权流转的内涵

从本质上看，农村土地流转即土地使用权或土地承包经营权流转。农村土地承包经营权指的是农村土地承包人对其土地享有占有、使用、收益与处分的权利[1]。而农村土地流转指的是若土地承包经营权有效存在，便可以在保证土地所有权、农业用途等方面不发生变化的基础上将土地的承包经营权转移给他人。

2 农村土地承包经营权流转中存在的问题

2.1 缺乏完善的法律体系

现有的法律法规详细阐述了农村土地承包经营权等内容，基本上可以保护农民的土地承包经营权。但是，从实际情况来看，现有的法律法规中缺乏土地承包经营权流转的明确规定，也缺乏具体的实施细则。《农村土地承包法》虽然对土地流转方式进行了规定，但并不详细，也不明确。例如，没有明确规定农村土地承包經营权流转的程序、过程管理、流转后各方当事人之间的关系、流转后的权利与义务等内容，导致农村土地承包经营权流转过程中很容易出现争议和纠纷，降低了人们进行土地承包经营权流转的积极性与主动性。而《农村土地承包经营权转让管理办法》当中也缺乏完善的解决土地纠纷的条例，导致土地经营承包权的正常流转受到了限制[2]。

2.2 流转机制不完善

第一，缺乏健全的监管机制。由于缺乏必要的审批程序，相关部门无法有效引导农地流转，加大了土地承包经营权流转的随意性，导致流转过程中出现较多的纠纷。例如，在实施乡村振兴战略之后，很多资本都注入到了农村，而为了获取更高的经济效益，这些人便会随意更改土地的用途，将农业用地改为建设用地。相关部门虽然发现了这些情况，也只是进行了轻微处罚，并没有加大对这些情况的监管力度，降低了粮食安全性。同时，在缺乏监管的情况下，在土地承包经营权流转的过程中部分地区的基层政府以及村组织的权力界定较为混乱，地方干预现象十分严重。例如，一些基层政府的领导盲目追求个人业绩，不顾农民实际情况，随意甚至强迫农民将属于自己的土地转让给具有实力的经营单位，严重损害了农民的个人利益，而农民也无法维护自身的权益。个别村干部也会为了获取一定的经济效益而通过违规操作的方式更改农民的土地流转合同，也对农民的权益造成了损害。

第二，缺乏健全的保障机制。在保障制度不健全等因素的影响下，很多外出务工的农民虽然获取了一定的经济收入，但是无法享受与城镇居民相同的社会保障，其子女也无法享受一定的教育保障。这就导致农民十分担心进行土地承包经营权的流转会损害自身权益，也担心进行土地流转后租用者会随意更改土地的用途[4]。因此，部分农民会选择弃耕而不是进行土地流转。当前，迫于生活压力，农村地区越来越多的青壮年都去城市打工，导致农村地区的青壮年不断减少，而剩余的老年人也因为不了解土地流转政策而不进行土地流转。

第三，缺乏健全的纠纷解决机制。之前，我国制定了《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，对土地纠纷的解决程序进行了优化，但是也只将其纳入到了选择性程序当中而不是前置程序中。同时，也缺乏独立的解决土地流转纠纷的机构，没有对土地纠纷解决过程与结果进行严格监督，导致土地纠纷解决很容易受到权力压制与金钱诱惑，严重损害了农民的切身利益。同时，也没有为农民提供完善的法律条文，导致农民无法保障自身权益。

2.3 流转形式单一

当前，农村土地承包经营权流转常用的方式主要包括出租、转让、入股、互换、转包以及抵押等。但是，在传统小农思想的影响下，大多数农民更倾向于保护自己的土地，且不了解关于土地流转的政策，所以在进行土地承包经营权流转时主要采用出租与转包等方式，很少采用入股与抵押等方式，无法充分展现土地的价值。例如，四川省农村地区的多数农民进行土地承包经营权流转时都会选择转包这种方式，其次才会选择出租，基本没有应用过其他方式，且在进行土地承包经营权流转之后，每一户的耕地面积仍然比较少。总之，土地承包经营权流转方式过于单一，无法实现土地流转的规模化发展。

2.4 宣传指导不力

作为农村土地承包经营权流转的主导者，政府部门应当自觉承担组织宣传的责任。但是，从实际情况来看，多地政府部门并没有充分认识到农村土地承包经营权流转的重要性，也没有积极开展宣传指导工作，没有将线上宣传与线下宣传结合起来，导致相关政策的宣传与普及流于形式[3]。同时，政府部门采用的政策宣传手段缺乏多样性与创新性。从调查结果来看，四川省大多数农民都不了解政府新出台的土地流转政策，也并不了解土地流转合同的法律意义。这就说明，当地的政府部门没有做好政策的宣传工作。由于不了解政府部门新出台的土地流转政策，所以农民对土地流转这一号召缺乏响应积极性，甚至对其产生抵触心理，形成了态度不支持、行为不配合的现状。同时，由于不了解政策，部分农民对农村土地承包经营权流转有很多的顾虑。且部分基层工作人员的态度并不热情，自身也没有充分了解政策，无法帮助农民，严重影响了土地流转的效果。

2.5 合同签订不规范

农村土地承包经营权流转合同不规范主要体现在两个方面，分别是流转合同口头化程度高与书面流转合同的签订率低。第一，流转合同的口头化程度高。农村土地流转基本都发生在同一个村子当中，流转参与方一般都是亲朋好友或邻居。当前，很多农村地区的年轻人与中年人都会选择通过外出打工这种方式获取更高的经济收入，但是外出打工会导致家里缺乏农业劳动力，又不愿意放弃土地承包权，便会通过口头化的方式与流转对象签订协议，多数都没有签订书面合同，没有明确流转价格与流转期限。这种口头化行为不仅违背流转程序，也缺乏必要的手续，没有合同条款能够约束流转双方的权利与义务，缺乏法律保障。第二，书面流转合同的签订率低。只有少数农民会签订书面合同，但是合同内容并不完善，也不规范，甚至不具备法律效应，导致承包关系十分混乱。同时，很多流转合同都没有经过合同管理机构的审查，缺乏违约责任与保障条款等内容，不具备法律效力。在合同签订不规范、不完善的情况下，一旦承包者与流转对象发生纠纷便很难依法处理。

2.6 对流入方审核不严

之前，农村土地承包经营权流转相对简单，一般都是在本村或邻村进行交易，流转对象获取土地承包经营权也只是为了获取更多的耕地，从而提升自身的经济水平。但是，在土地流转不断发展的过程中，参与土地流转的人越来越多，但是相关部门并没有严格审核流入方，没有明确流入方获取土地承包经营权的主要目的，可能会导致部分流转农地被非法它用。近年来，农业经营收入不断下降，而很多人为了获取更高的经济效益会将农村土地用在旅游开发、工业建设、道路修建等活动中，对土地造成了永久性的损害，也影响到了农业的可持续发展。

3 应对土地流转问题的措施

3.1 健全相关的法律法规

为了促进土地流转，规范流转行为，应当完善相关的法律体系。首先，应明晰土地所有权。当前，现行的土地所有权制度在法律上明确规定农村集体土地归农民集体所有。但是在实际工作中存在所有权主体虚位、错位等问题，无法满足农村土地流转市场化的需求，若想解决这一问题就需要真正实现农民集体所有的土地所有权，保障农民的合法权益。从土地流转制度的内涵以及土地流转的需求来看，需要创新土地所有权制度，加大对农村土地所有权的管理力度，保障农民的权益。同时，也应当进一步明确土地所有权主体在流转过程中的责任与权利。其次，应提高土地流转制度变迁的效率。其次，需要完善农民的土地承包经营权。土地承包经营权具有一定的独立性与完整性，农民只需要通过承包、受让等方式获取经营权便可以通过使用土地获取经济收入。同时，土地承包经营权也受到了嚴格的限制，农户不能随意更改土地的用途。若需要终止承包合同，便需要评估土地价格。

3.2 健全流转机制

第一，需要健全农村土地承包经营权流转监管机制。首先，需要完善监管制度，科学划分各个部门的职责，加大对土地流转的监督力度。其次，需要构建规范的土地流转服务平台，完善土地流转价格评估制度、土地流转登记体系。相关部门应对土地流转程序进行严格规定，充分发挥政府部门在土地流转过程中的指导、协调与监督等作用，使土地流转向规范化、制度化方向发展。

第二，需要健全保障机制。当前，农民对土地的依赖性仍然比较性，不是特别愿意进行土地流转。为此，应健全农村地区医疗保障制度、教育保障制度以及社会保障制度，为农民提供相应的社会保障，让农民愿意参与到土地流转当中，扩大土地流转的规模。

第三，需要健全纠纷解决机制。农村土地主要是在农户之间进行流转，私下性与随意性较强，政府部门很难插手，村组织也很难协调，法院比较难以受理。因此，可以设置独立的农村土地承包经营权流转纠纷解决机构，完善纠纷解决流程与制度，为农村土地承包经营权流转纠纷的解决提供帮助。同时，应当坚持以调解为主、将仲裁前置、将诉讼当作最后手段的原则，保障农民的切身利益。

3.3 实现流转形式的多元化

虽然近年来农村土地承包经营权流转形式越来越多样化，流转主体越来越多元化，但大多数土地承包经营权流转仍然发生在农户之间，且仍然以转包、出租等形式为主要形式，入股、抵押等形式的占比还是比较小。因此，应当创新土地承包经营权流转方式，坚持因地制宜的原则培育更多的主体。例如，可以由村集体对农户土地进行统一整合，之后再将土地发包给农业合作社以及家庭农场等比较有实力的单位或企业。也可以让农户以经营权入股，让村集体进行统一经营，从而实现土地股份合作制。

3.4 加强宣传指导

农民缺乏农村土地承包经营权流转的积极性也是因为不了解相关政策，因此政府部门需要加强政策宣传，做好相关指导工作。政府部门需要加大宣传费用，安排基层服务人员利用最通俗易懂的方式与语言为农民讲解政策，调动农民的积极性与主动性。首先，政府部门可以定期组织村民学习《农村土地承包法》等相关法律法规，让农民客观看待农村土地承包经营权流转，消除农民的担忧与误解。其次，政府部门应创新宣传手段，积极利用传统媒体与新媒体进行宣传，例如可以利用广播、电视循环播放的方式进行宣传，也可以定期在农业信息网站当中发布信息。此外，政府部门需做好典型宣传工作，带领农民走访土地承包经营权流转成功的典型示范户。

3.5 加大对流转合同的管理力度

流转合同在农村土地承包经营权流转中发挥着重要作用，是流转依据，因此需提高对流转合同的重视程度。例如四川省广安市广安区土地流转规定中对流转合同进行了明确规定。如“承包方流转土地经营权，应当与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合同，并向发包方备案。承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。”“土地经营权流转合同一般包括以下内容：（一）双方当事人的姓名或者名称、住所、联系方式等;（二）流转土地的名称、四至、面积、质量等级、土地类型、地块代码等;（三）流转的期限和起止日期;（四）流转方式;……”。为此，政府部门可以构建完善的土地流转中介服务机构，加大对流转合同的管理力度。农业农村部需要制定土地经营权流转合同示范文本，为流转合同的签订奠定基础。

3.6 严格审核流入方

为了确保土地不被非法利用，政府部门应加大对流入方的审核力度，明确流入方获取土地承包经营权的主要目的，判断流入方是否想要将土地另作他用。若发现流入方的目的不单纯需及时阻止流转交易，保障农业用地不被非法利用。政府部门也需要实施专业的农用地规划，在用地规划范围内进行土地流转。

4 结语

在长期发展过程中，农村土地承包经营权的流转规模不断扩大、流转速度越来越快、流转区域不断扩张、流转主体越来越多元化。但是，农村土地承包经营权的流转也存在流转体制不健全、流转合同不规范等问题。为了实现土地流转的规范化，应当完善相关的法律法规与制度、规范土地流转、加强流转市场建设，促进农村地区的经济发展与乡村振兴战略的实施。

参考文献

[1] 刘志仙.农村土地经营权流转中存在的问题及对策[J].大陆桥视野，2021（6）：80-81.

[2] 潘亚楠.农村土地承包经营权流转中存在的问题及建议[J].山西农经，2021（3）：53-54.

[3] 王雨.焦作市农村土地承包经营权流转存在的问题及对策[J].河南农业，2019（11）：46.

[4] 王永生.浅谈广河县农村土地承包经营权确权登记颁证工作中存在的问题及对策建议[J].农民致富之友，2018（16）：10.