基于多规合一的实用性村庄规划编制初探——以宿迁市九里村为例

刘亚进，杨康永

（华设设计集团股份有限公司，江苏 南京 210001）

0 引言

2019 年3 月8 日召开的第十三届全国人民代表大会第二次会议上，习总书记提出“要按照先规划后建设的原则，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，编制多规合一的实用性村庄规划”的重要指示[1]。为深入贯彻指示精神，江苏省2020 年8 月出台了《江苏省村庄规划编制指南（试行）》，启动全省实用性村庄规划编制工作。九里村被列为宿迁市试点村庄。

1 多规合一的实用性村庄规划内涵

1.1 村庄多元规划整合的实践

多规合一是将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上，对全要素空间进行统筹考虑，形成“一本规划、一张蓝图”[2]。多规合一的村庄规划是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，整合村庄原先的发展规划、建设规划、土地利用规划、土地整治规划等形成的法定规划。多规合一的实用性村庄规划关注国土空间开发保护、居民点建设、乡村治理等实际需要，是乡村地区开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。

1.2 与传统村庄规划编制的区别

多规合一的实用性村庄规划与传统村庄规划主要有以下四个方面区别：理念思维上由传统的建设引导、发展为主转变为底线思维管控，突出生态文明建设要求；编制基础上由地形图变为地理数据、地理图斑等，保证了规划的准确性；用途管控上在传统刚性基础上增加弹性管控，为村庄建设发展提供更加灵活的空间；编制成果上在蓝图规划基础上增加全域空间数据库，动态更新，可以更好地与各类规划相匹配[3]。

2 多规合一的实用性村庄规划实践——以九里村为例

2.1 现状情况

九里村位于宿迁市湖滨新区，紧邻国家AAAA 级旅游景区、省级森林公园——三台山森林公园，235 国道从西侧穿过，新扬高速在基地8km 范围内有两处出入口，交通便利。村域面积679.9hm2，现状村庄建设用地面积62.58hm2，辖胡庄1 个自然村（之前共12 个自然村，其中2 个自然村正在拆迁，9 个自然村已经搬迁土地复垦），共有826 户，3615 人。村庄自身产业以传统农业为主，现已形成2000 亩左右的葡萄种植基地。著名小英雄韩余娟出生于此村，具有一定文化资源。

2.2 问题梳理

为了保证村庄规划的编制准确而有效，我们通过现场调研、开会访谈、问卷调查、收集资料等多种形式梳理出了九里村村庄规划编制存在的问题，主要表现为以下四个方面：

（1）实施监督不到位。靠近三台山森林公园原因，九里村已经编制一系类规划，这些规划依然是“纸上画画，墙上挂挂”，难以实施。同时村民作为村庄规划的主体，对规划的重要性认识不足，没有意识到村庄规划对未来生产生活的影响，导致实施过程执行力较弱。

（2）上位依据不充分。本次规划主要依据三调阶段成果、现行土地利用总体规划、基本农田保护线等数据进行编制，由于市、区国土空间总体规划正在编制中，上位规划的约束性指标和刚性管控等要求暂不明确，造成本次村庄规划的规划依据不够充分，主要控制指标无法有效衔接。

（3）底线管控缺落实。通过现状建设、三调阶段成果数据与基本农田保护线进行校核，存在产业用地、养殖水面等侵占基本农田情况，这种侵占现象长期存在，没有得到有效解决。

（4）发展提升缺空间。由于集中居住上楼，将11 个自然村搬迁安置在胡庄一个自然村，导致胡庄居民点在土地利用方面矛盾突出：缺少建设停车场、农具停放场、小游园等设施空间，同时社区内部分建设用地闲置，造成一定程度的土地资源浪费。

2.3 发展定位与规划目标

以乡村振兴为契机，结合村庄实际情况，按照“农旅文旅融合发展、国土空间集约高效、三生空间有效管控、公共设施配套完善、人居环境全面提升、农民收入显著提高”的发展目标，将九里村建设成为宿迁市乡村振兴的典范和“美丽乡村”示范村。九里村具体规划目标表，如表1 所示。

表1 规划指标

2.4 农用地利用规划与保护要点

规划将保护耕地资源作为首要目标，并尽可能提高耕地质量，为未来的基本农田准备。九里村规划农业用地602.02hm2。在保证九里基本农田面积不变情况下，将部分林地、坑塘水面等调整为耕地，通过对未纳入耕地保护范围内农村道路等适宜开发的农用地进行整治，推进农田沟、渠、路的改善，提高基础设施标准和机械化生产水平，形成规模连片的耕地，提高耕地质量，达到水稻、小麦逐年增产，提高综合效益。

2.5 建设用地规划与布局要点

九里村良好的区域优势、丰富的产业资源，未来发展对用地指标需求较大。规划对村庄搬迁剩余的62.58hm2建设用地全部用足，并着重解决乡村发展最强烈的一三三产融合项目——葡萄产业项目用地指标。通过建设用地整治，新增建设用地指标主要用于为建设美丽乡村的农村居住用地、商业服务业用地、绿地与广场用地等。规划对道路交通、公服设施、公用设施、人居环境等方面提出完善策略，力争建设为乡村振兴的示范村。

为了提高村庄规划的灵活性，规划采取“留白”加机动指标弹性管控方式，引导各类土地高效利用和设施合理布局。结合产业发展需求，规划5.53hm2留白用地，同时预留2hm2（不超过5%）机动指标用于农村公共公益设施和零星分散的一二三产融合发展项目使用。

2.6 生态用地保护规划要点

按照习总书记提出的“两山”理论，村庄规划应该重视生态环境保护的要求。考虑九里村不存在生态保护红线，18.07hm2生态用地大部分位于235 国道以西的省级森林公园内，因此在该村的规划中，重点加强水域规划，保持良好的水域自然生态景观，用时也要做好河流淤泥清理，河道治理，引入本土水生植物，改善河流水质，提高水资源质量。

2.7 产业发展

依托三台山森林公园、葡萄产业、余娟英雄文化等丰富资源，以葡萄产业、智慧农业为基础，发展休闲旅游、田园体验、商贸服务等功能，形成一产包括葡萄生产，苗木种植、畜牧养殖，二产围绕酒庄、农产品加工（包括葡萄加工、酿酒、有机粮油、蔬菜加工等），三产文化旅游、田园体验、商贸服务等，一二三产联动融合发展格局，将九里村打造成为生态环境优美、文化特色鲜明、服务功能完善的宜居宜业宜游的秀美乡村。

3 编制多规合一的实用性村庄规划建议

3.1 突出重点，简化成果

实用性村庄规划要达到实用效果，必须突出重点，对于可选做内容需要结合各个村不同情况进行选择，避免每个村庄规划承载太多内容而无法落实。同时规划的成果要做到能看得懂、记得住、能落地、好监督。

3.2 上下互动，规划传导

国土空间规划具有上下层层传导特征，实用性村庄规划侧重可实施性，主要是落实上位国土空间规划的分解落实要求。同时事先编制的村庄规划中一些重要设想也需要在后面编制的上位国土空间规划中给予落定。

3.3 提炼特色，精准定位

村庄的禀赋资源差异较大，无法一概而论，按照过去的规划思路来解决村庄产业发展的实际问题已经行不通。每个村庄在编制时候需要摸清家底，积极融入区域发展中，找准定位，借势发展，选择合适自身发展情况的方向。

3.4 公众参与，加强监督

规划编制前期听取村民意愿，编制中多与村民互动，调动村民积极参与到村庄规划编制中，编制结果向村民公示，实现全过程公众参与。规划实施加强巡查监督，做到有规划有实施，把突破规划的违法行为扼杀在萌芽状态，从源头上控制农村违法用地、违法建设行为，保障规划的严肃性、权威性。