污染物总量控制制度创新与未来发展的思考

邓义祥， 郑赛赛， 李子成， 郝晨林， 郑丙辉*

1.中国环境科学研究院， 环境基准与风险评估国家重点实验室, 北京 100012 2.南昌工程学院， 江西 南昌 330099

强化排污者责任对实现污染物减排具有十分重要的意义，总量控制和排污许可制是落实排污者责任的重要手段. 我国从20世纪80年代中后期开始试行排污许可制，但这一时期实施效果并不理想. 进入21世纪以来，排污许可制作为环境管理的一项基本制度被重新重视起来[1]. 我国具有实施总量控制和排污许可制的紧迫性，但相关工作的滞后也充分表明了水环境管理工作的复杂性. 国内外水污染治理的历程表明，水环境污染控制的发展历程有其逐步演进的客观规律，参照国内外水环境管理的经验和历史教训，对正确理解总量控制、基于行业治理技术的排污许可管理，以及基于水质达标的排污许可管理之间的关系具有参考价值.

1 水环境污染控制的国际经验

1.1 美国水污染控制的发展历程

美国最早的水污染控制可追溯至1899年颁布的《垃圾管理法》，用于禁止向河道排放大量的固体废物. 但真正专门性的联邦水污染控制法令则始于1948年颁布的《水污染控制法》，1956年对该法进行了修订，主要目标是解决污水处理厂建设的相关问题. 1965年，美国制订《水质法》，该法要求各州建立州际水域的环境水质标准，并提出足以实现这些标准的污染控制执行方案[2]. 1972年美国通过著名的《联邦水污染控制法修正案》(PL92-500)，建立了国家污染物排放削减系统(NPDES)，排污许可制作为主要措施登上历史舞台. 美国将以技术为基础的排放标准限制和以水质为基础的排放总量限制〔每日最大污染负荷总量(TMDL)所确定的排放限值〕相结合，二者互为补充，在基于技术的排放标准不能确保实现纳污水体的水质要求时，采用更严格的基于水质的排放限制. 1977年美国对《联邦水污染控制法修正案》再次进行修正，形成《清洁水法》(Clean Water Act, CWA)，将污染物控制的重心由常规污染物转向了有毒物质. 1985年，美国对《清洁水法》进行修订，各州不达标水体如果在基于技术的控制措施条件下仍未能满足相应的水质标准，美国环境保护局(US EPA)将要求州政府对这类水体制定并实施每日最大污染负荷总量(TMDL)计划[3-5]. 为促进美国境内水体尽快全面达到水质标准，US EPA于1997年制定了TMDL计划实施技术指南，其中对完善TMDL计划所遇到的问题进行了分析，到2006年实施TMDL的水域已超过 22 000 个[6-7].

纵观美国的水污染控制历程，美国的水污染控制经历了从初级的一般性污染控制开始，发展到基于技术的污染源浓度控制，再发展到基于水质的污染控制，最后发展到TMDL的历程. 通过NPDES实施排污许可证制度是美国水污染防治法律的核心，将流域水环境保护与NPDES有机结合起来，通过以流域污染控制为基础颁发NPDES许可证和实施非点源最佳管理措施(Best Management Practices, BMPs)控制点源和非点源排放[8-9].

1.2 欧盟水污染控制的发展历程

随着欧洲一体化进程，特别是解决欧盟普遍面临的跨界河流问题，欧盟对原有各国的水环境管理体系加以整合，欧洲议会和欧盟理事会制定了《欧盟水框架指令》，并于2000年12月22日正式实施. 所有欧盟成员国以及准备加入欧盟的国家都必须使本国的水资源管理体系符合水框架指令(WFD)的要求，并引入共同参与的流域管理[10-12]. 欧盟水框架指令的核心思想是建立综合的一体化的水环境管理体系，包括流域综合管理体系、在规定的期限实现水环境质量综合改善、整合各种措施解决水环境管理、扩大公众参与等.

从实施手段来看，排污许可管理是欧盟控制水体污染物排放的根本手段. 一般认为，欧盟水污染控制技术体系的实质是一种基于最佳技术的总量控制方法. 但《水框架指令》规定：为了实现本指令的目的，在制定排放限值和环境质量标准时，应考虑76464EEC号指令中规定的“限值”和“质量目标”. 因此欧盟的排污许可体系仍然是将环境质量的改善作为核心，并且是在质量标准和基于技术的排放限制中采用较严格的控制标准.

1.3 国外水污染控制体系对我国的启示

尽管人类对水环境的影响自始自终都存在，现代意义上的水环境污染则是工业革命以后的产物. 因此，对水环境污染的控制与管理是一个逐步深化的过程. 美国和欧盟水污染控制的发展历程表明，水污染控制制度的建设是随着水环境保护的需求而不断向前发展. 从着眼于修建污水处理厂解决局部性的水污染问题，逐步向综合性的流域管理发展；从基于技术的水污染控制，逐步发展到基于水质和水生态系统健康的水环境管理体系；从制定水质标准明确水环境保护的目标，发展到以水质改善为最终目标的每日最大污染负荷总量(TMDL)和排污许可制管理. 美国和欧盟水环境保护的经验表明，水污染物控制都有一个从注重污染源的控制，到关注地表水质达标，再到通过控制污染物排放总量以实现地表水达标的历程，排污许可制是实现污染物总量控制的重要手段，上述经验为我国建立更加科学合理的水污染控制制度体系提供了有益的借鉴.

2 我国总量控制技术研究与污染控制制度的发展历程

2.1 我国水环境污染总量控制的研究历程

我国水环境污染总量控制研究始于20世纪70年代末. 我国学者从西方引入环境容量的概念，并逐步应用到水环境的实际研究案例中. 我国水污染物总量控制研究大致分为3个阶段，即理论探索阶段、应用探索阶段、理论深化阶段.

2.1.1理论探索阶段

我国水污染物总量控制研究最早是以环境容量为基础. 20世纪70年代末，我国对松花江BOD容量总量控制进行了研究[13-14]. 随后，我国在北京东南郊、黄河兰州段、图们江、松花江、漓江以及渤海、黄海环境质量评价中，研究应用不同的水质模拟数学方法分析水体污染物自净规律、制定水质排放标准，从不同角度对水环境容量的概念进行阐述[15-17]. “六五”中后期和“七五”期间，容量研究被列为科技攻关课题，研究突飞猛进，数学模型扩大到包括溶解氧、氮转化的各种模型，算法加入数值解，研究内容增加了重金属等[16,18-19]. 到了20世纪80年代中期，我国对近海海域环境污染物自净能力和环境容量进行了一些探索[14]. 在此期间，为将水环境容量理论推向系统化和实用化，大量水环境污染总量控制实用化、系列化的计算方法出现，如《水环境容量手册》《水环境容量开发与利用》《总量控制技术手册》等[15]. 从“五五”末期到“七五”末期，我国初步构建了水污染物总量控制的基本框架[17].

2.1.2应用探索阶段

进入到“八五”以后，我国水环境总量控制逐步转变为目标总量控制，水环境容量总量控制研究相对滞缓，主要的研究工作是服务于目标总量控制的管理需求. 这一时期，对污染物总量分配的方法研究开始得到重视，地表水环境污染物分配的方法、模型和方案研究逐步向注重分配方法的科学性、经济性和可行性过渡[20]，更加注重环境容量在管理上的应用，引入了自然环境容量、管理环境容量和可分配环境容量等新概念[17]. “十五”科技攻关课题《流域水污染物总量控制》提出了水污染物总量控制的“分类、分区、分级、分期”管理思路，并以辽河流域和三峡库区为实例进行了具体应用[15,17].

2.1.3理论深化阶段

随着国家水体污染控制与治理科技重大专项(简称“水专项”)研究计划的实施，污染物容量总量控制研究向纵深发展. 总量控制的研究逐步与水生态分区和排污许可制相结合，既注重理论方法的创新，也强调方法服务于管理的需要. 依托水专项，我国开展了水生态分区技术研究、基于水生态分区的水环境质量基准和标准研究、控制单元水质目标管理研究，以及污染物排放总量监控技术体系研究[21-22]. 研究的重心开始从目标总量控制向容量总量控制转变，总量控制理论与技术方法进一步规范和完善，构建了流域水污染物总量控制指标体系，形成与现行水污染物排放标准和地表水质量标准相适应的水环境容量核定方法[15,23].

2.2 我国水环境污染总量控制的管理历程

我国水污染物总量控制制度始于20世纪80年代中后期. 结合水环境管理的现实需求，我国走出了一条与本国特点相适应的总量控制道路，大体分为3个阶段，即排污许可制试行阶段、制度探索阶段、总量控制目标责任制阶段.

2.2.1排污许可制试行阶段

我国污染物总量控制首次与管理直接挂钩是从20世纪80年代中后期排污许可制的试行开始的. 1985年，《上海市黄浦江上游水源保护条例》规定，“在水源保护区和准水源保护区内，实行污染物排放总量控制和浓度控制相结合的制度”. 随后，徐州市、厦门市、金华市、深圳市、常州市、重庆市也相继将排污许可制纳入环境管理实施体系[24-27]. 1988年3月，原国家环境保护局下达以总量控制为核心的《水污染排放许可证管理暂行办法》和开展排放许可证试点工作的通知，标志着我国开始进入落实总量控制、强化水环境管理的阶段[14,20,25].

2.2.2制度探索阶段

从20世纪90年代开始，随着国家对总量控制的日益重视，相关的制度建设也逐渐展开. 1995年8月，国务院《淮河流域水污染防治暂行条例》第9条规定“国家对淮河流域实行水污染物排放总量控制制度”，表明我国的水质规划与总量控制研究工作已进入政府领导下的有效实施阶段[26]. 1995年8月，《国务院关于环境保护若干问题的决定》中明确提出：要实施污染物排放总量控制，抓紧建立全国主要污染物排放总量指标体系和定期公布制度，其中废水控制指标包括COD、石油类、氰化物、砷、汞、铅、镉、六价铬[13,26]. 1996年5月，全国人民代表大会常务委员会修订《水污染防治法》，规定“省级以上人民政府对实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体，可以实施重点污染物排放的总量控制制度，并对有排污量削减任务的企业实施该重点污染物排放量的核定制度”. 同年全国人民代表大会通过《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，标志着总量控制成为国家可持续发展战略的一项重大举措[14,16,20,28].

2.2.3总量控制目标责任制阶段

从“十一五”开始，我国污染物总量控制得到了明显加强. 《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出2010年化学需氧量排放量在2005年基础上削减10%[29]. 原国家环境保护总局为做好“十一五”期间控制全国主要水污染物(COD)排放总量工作，制定了《主要水污染物总量分配指导意见》. 2007年，原国家环境保护总局又制定了《“十一五”期间主要污染物总量减排统计办法》《主要污染物总量减排监测办法》等. 2008年，随着环境保护部的成立，机构设置上成立了专门的污染物排放总量控制司，各省(自治区、直辖市)也相继成立了总量控制处. “十二五”期间，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出2015年COD、氨氮排放量在2010年的基础上分别削减8%和10%[30]. 在重点湖库(如巢湖、滇池等流域)为控制富营养化，可将总氮、总磷作为总量控制约束性指标[31]. 虽然与“十一五”之前相比，水污染物总量控制的指标要少，但由于形成了相关的考核办法[31]，建立和组织实施了总量减排责任制考核制度[32-33]，污染物总量控制的效果实际上得到很大的提高.

2.3 总量控制研究与管理存在的主要问题

我国总量控制研究起始于水环境容量研究，虽然略晚于美国和日本等西方发达国家，但差距并不显著. 但水环境总量控制在国内的应用则走过了一段比较曲折的道路. 与水环境总量控制研究相比，水环境总量管理制度的出台在时间上相差了近10年，总量控制研究与管理制度存在一定的脱节；从总量控制的形式上来看，我国先后走过了从浓度控制、浓度控制与总量控制相结合、目标总量控制的历程，基于水环境容量的总量控制仍然难以落地；从排污许可制的实施来看，到目前为止排污许可限值的确定主要依据企业行业排放标准和环评许可量等，没有与地表水质直接挂钩. 总量控制研究与管理之间没有很好衔接的原因主要在于：

a) 是由我国水污染控制的特定历史阶段造成的. 我国的环境问题是随着经济的不断发展而不断突显的. 随着工业化、城镇化的不断发展，造成的大量污染物排放和对水资源的占用，环境质量不断退化. 水环境管理随着环境质量的恶化而不断加强，1979年我国出台了首部《环境保护法》，1988年我国建立了独立的国家环境保护局，1998年成立国家环境保护总局，2008年升格为环境保护部，2018年重组为生态环境部，环境保护管理部门的职能不断得到加强. 同时，由于我国在某些特定时期环境污染形势严峻，水环境质量超标较为严重[34]，即使采用容量总量控制，也难以在短时期内达到所需的污染物削减量. 在这种情况下，采用目标总量控制，既简化了污染物总量控制目标确定的方法，也适应了我国水环境管理的现实需求.

b) 是由相关法律制度的缺位造成的. 我国环境基础法律并不缺乏关于污染物总量控制制度和排污许可制的相关规定，但缺乏相关实施细则，问责机制不健全. 《水污染防治法》规定总量控制和排污许可制的具体实施步骤由国务院规定[35]，但相当长一段时间内，国务院并没有出台污染物总量控制的实施细则，且排污许可制与总量控制之间如何衔接缺乏具体的规定[26]. 1988年原国家环境保护局制定了《水污染物排放许可证管理暂行办法》，但暂行办法于2007年废止后，很长时间都没有后续管理规定出台. 法律基础不健全使我国水污染物排放许可证制一直处于“试点”状态，到2015年国务院发布《水污染防治行动计划》之前，我国排污许可制事实上长时期处于“名存实亡”的境地[36-37].

c) 是由我国环境监管基础手段相对落后造成的. 污染物总量控制制度和排污许可制的落实依赖于快速高效的环境监管能力，特别是环境监测能力. 我国环境监测能力是逐步发展起来的，早期广大的基层环境监测部门监测设备和人员均存在明显的不足[38-39]，同时缺乏环境监测市场机制和管理制度，导致不能对企业的污染物排放量进行有效的监管，对违反排污许可制的行为缺乏有效的监管和处罚. 缺乏有效的监管能力是我国总量控制和排污许可制难以有效实施的主要原因之一.

d) 是由总量控制研究未能为管理提供更有效的支撑所造成. 我国水环境总量控制研究起步并不晚，经过多年的研究，在水质模型、污染物总量分配方法等也积累了大量的成果和经验，但总量控制的发展涉及面很广，需要技术、经济、政策等诸多方面研究的配合，因此还有很多问题需要解决，在将国外的污染物总量控制引入到我国也需要结合我国国情进行消化吸收[14,25]. 在进行总量分配的时候，如兼顾公平和效率、以最小的成本获得最大的减排效果等，还需要结合实际进行更深入的研究. 另外，虽然我国在污染物总量控制方面积累了一定的经验，但相关的法规化、标准化、规范化、细节化工作还有待进一步加强.

3 总量控制制度创新与展望

3.1 实施容量总量控制的条件已基本成熟

随着我国水环境保护事业的不断进步，从目标总量逐步过渡到容量总量是我国污染物总量控制发展的必由之路，且相关的条件也已基本成熟.

首先，我国经过几十年的污染治理，地表水环境质量不断改善. 2019年，全国地表水监测的1931个水质断面(点位)中，《地表水环境质量标准》(GB 3838—2002) Ⅰ～Ⅲ类水质断面(点位)比例达74.9%，劣Ⅴ类比例降至3.4%[40]. 随着水环境质量的改善，总量控制也从“只要削减就是对的”逐步过渡到“在具体的区域削减特定的比例才是对的”，总量控制需要精细化管理. 容量总量控制更能体现精准治污的要求，具有更强的空间和流域特征，目标设置更为科学和合理.

同时，我国容量总量控制的技术和方法更为完善. 经过几十年的积累，我国在水动力水质模型、污染物总量分配技术等方面取得了很大的进展，并形成了部分技术规范、核查核算方法体系. 通过水专项的研究，我国已基本形成了水生态功能区划分体系、基于水生态分区的基准和标准体系、基于控制单元的水质目标管理技术体系以及污染物排放总量监控技术体系，污染物总量控制的方法体系更加完善.

最后，容量总量控制已成为地方总量控制的现实需求. 经过近10年的污染物总量控制目标责任制，各地也面临污染物总量到底应该控制到何种程度的困惑，对“一刀切”的污染物排放量削减目标的合理性提出了置疑；同时在总量考核中也存在水质和总量考核两张皮的问题，也就是水质目标完成不好，但总量目标往往完成得比较好. 容量总量控制与水质目标直接挂钩，能够很好地解决总量控制过程中遇到的现实问题.

3.2 排污许可制是实施容量总量控制的主要抓手

通过采用排污许可制的手段不断推进污染物总量控制，标志着我国污染物总量控制由依靠政策手段为主转为依靠法律手段为主，是依法治国理念的不断深入在环境保护领域的重要体现.

我国多项法律对排污许可制的实施提出了明确的要求. 2014年新修订的《环境保护法》[41]第四十五条明确规定“国家依照法律规定实行排污许可制. 实行排污许可管理的企事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物”. 《水污染防治法》[35]第二十条规定“国家实行排污许可制度”. 2015年4月国务院发布的《水污染防治行动计划》[1]为排污许可制的实施制定了明确的时间表：“全面推行排污许可. 依法核发排污许可证. 2015年底前，完成国控重点污染源及排污权有偿使用和交易试点地区污染源排污许可证的核发工作，其他污染源于2017年底前完成”. 2016年底，国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》[42]，明确要求通过实施排污许可制，落实企事业单位污染物排放总量控制要求. 2018年，生态环境部印发了《排污许可制全面支撑打好污染防治攻坚战工作方案》，提出到2020年实现排污许可覆盖所有固定污染源. 通过排污许可证的实施，加强水环境管理已成为我国水环境管理的当务之急.

近10年来，我国环境监测能力取得了突发猛进的发展，基层环境监测能力得到很大的提高. 全国共有专业和行业监测站 4 800 多个，其中环保系统监测站约 2 200 个，行业监测站约 2 600 个[43]. 2015年，我国地表水水质监测断面达 10 154 个，近岸海域监测点位达894个，开展污染源监督性监测的重点企业为 68 121 个[44]. 污染源在线监测能力也得到不断加强，占全国主要污染物工业排放负荷65%以上的企业以及城市污水处理厂均要实现在线自动监测和数据实时上传[45]. 同时，民间资本不断涌入环境监测市场，第三方检测机构数量迅速增长[46]. 《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》[47]要求“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”. 不断增强的环境监测能力为实施排污许可制奠定了良好的基础.

3.3 完善制度建设是总量控制3.0时代的核心

如果说我国污染源达标排放控制为总量控制1.0时代，目标总量控制为总量控制2.0时代，那么我国即将步入的容量总量控制可称之为总量控制3.0时代. 完善制度建设、确保制度得以实施是总量控制3.0能否成功的关键. “十四五”期间，我国要加快污染物总量控制制度的技术性立法. 从国家层面上，建立多部门统筹协调的流域管理机制及容量总量控制机制. 同时，以现有环境监察力量为基础，进一步加强排污许可制监督体系的组织队伍和执法能力建设. 强化入海断面、跨界断面、重要污染源排污口在线监测和监督性监测，合理设置监控方案，提高监控结果的准确性. 加强违反排污许可制企业的处罚力度，提高企业遵纪守法的自觉性. 最后，要落实以区域污染物总量控制和水质改善情况为基础的领导干部环境绩效考核公示制度，提高领导干部环境绩效考核的透明度和公信力. 将区域限批制度与污染物总量控制和排污许可制结合起来，建立地方领导环境监管问责机制.

4 结论

a) 世界发达国家水污染防治的经验表明，水污染控制手段是随着环境管理的需求而不断发展的，控制污染物排放总量是改善水环境质量的根本措施，排污许可证制是落实总量控制的核心手段.

b) 我国水环境容量总量控制研究始于20世纪70年代末期，而污染物总量控制在管理中的应用则始于20世纪80年代中期，污染物总量控制在管理的应用要明显滞后于科学研究. 我国水环境管理先后经历了浓度控制、浓度控制与总量控制相结合、目标总量控制到容量控制相结合的历程，目前目标总量控制仍然是水环境管理的主要手段.

c) 随着水环境保护形势的发展，我国水污染物总量控制将从污染源达标排放1.0时代、目标总量控制2.0时代逐步过渡到容量总量控制3.0时代，采用基于水质达标的排污许可制推进污染物总量控制的条件已基本成熟. 国务院为排污许可制的实施制定了明确的时间表，要吸取20世纪80年代我国排污许可制实施的教训，加快总量控制和排污许可制制度建设，促进这一制度的真正落实.